Гражданский кодекс часть 1

мэрия города Ярославля (далее – заявитель, Мэрия) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, Управление, УФАС) о признании незаконным предупреждения № 06-08/13-20 от 16.07.2020.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 28.12.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление не согласно с выводом суда о том, что проведение ярмарок с перерывом в 1 день не лишает их характера временных мероприятий. По мнению антимонопольного органа, предусмотренные договором периоды проведения ярмарок установлены в целях придания таким ярмаркам формально временного характера. При этом исполнение заключенных между Мэрией и АО «Центр» договоров приводит к тому, что торговые места предоставляются на протяжении довольно длительного срока, в ряде случаев одним и тем же лицам непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет. Несоблюдение временного характера торговой деятельности в форме ярмарок приводит к их смешению с торговой деятельностью, осуществляемой посредством размещения нестационарных торговых объектов, что затрагивает права и законные интересы лиц, получивших право на осуществление торговой деятельности по месту расположения нестационарных торговых объектов на конкурентной основе, и влечет ограничение конкуренции на рынке розничной торговли.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу опроверг доводы жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 10.02.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 11.02.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель ответчика поддержала доводы жалобы. Заявитель явку представителей в судебное заседание не обеспечил, направил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей Мэрии.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 16.04.2020 из Управления Роспотребнадзора Ярославской области в Управление поступило обращение о нарушении антимонопольного законодательства при организации ярмарок на территории г. Ярославля.

По фактам, изложенным в обращении, Управлением проведена проверка, по результатам которой были установлены следующие обстоятельства.

На территории города Ярославля организацией проведения ярмарок занимается как Мэрия, так и акционерное общество «Центр» (далее – АО «Центр»), являющееся победителем по всем предшествующих по настоящий момент конкурсам на право организации ярмарок на территории города.

Последний конкурс, победителем которого признано АО «Центр», проведен 16.01.2020 на основании распоряжения заместителя мэра города Ярославля по вопросам социально-экономического развития города Ярославля от 16.01.2020 № 3-рз.

По итогам проведенного конкурса Мэрией с АО «Центр» заключен договор на организацию ярмарок.

В соответствии с приложением к проекту договора, являющегося неотъемлемой частью конкурсной документации на право организации ярмарок на территории города Ярославля, организатором торгов установлены следующие сроки проведения ярмарок, расположенных в городе Ярославле по 88 адресам: 01.02.2020 - 27.02.2020; 29.02.2020 - 26.03.2020; 28.03.2020 - 23.04.2020; 25.04.2020 - 21.05.2020; 23.05.2020 - 18.06.2020; 20.06.2020 - 16.07.2020; 18.07.2020 - 13.08.2020; 15.08.2020 - 10.09.2020; 12.09.2020 - 08.10.2020; 10.10.2020 - 05.11.2020; 07.11.2020 - 03.12.2020; 05.12.2020 - 31.12.2020; 01.01.2021 - 29.01.2021.

Аналогичным образом сроки проведения ярмарок были установлены в договорах на организацию ярмарок на территории города Ярославля от 04.10.2019 № 4, от 28.03.2019 № 2, от 30.07.2018 № 6, от 28.02.2018 № 2.

Между АО «Центр» и ФИО3 заключены следующие договоры на предоставление домика для организации ярмарки по продаже продовольственных товаров по адресу: <...>:

- № 1234-р-04 от 11.12.2018, предоставляющий право на осуществление торговли с 01.01.2019 по 31.03.2019;

- № 1234-р-04 от 01.04.2019, предоставляющий право на осуществление торговли с 01.04.2019 по 31.12.2019;

- № 1234-р-04 от 11.12.2019, предоставляющий право на осуществление торговли с 01.01.2020 по 31.03.2020.

Между АО «Центр» и ИП ФИО4 заключены следующие договоры на предоставление торгового места для организации объекта общественного питания кафе «Угли» по адресу: <...>:

- № 2ю-04 от 17.04.2018 на предоставление торгового места на период с 27.04.2018 по 05.03.2019;

- № 2ю-04 от 01.04.2019 на предоставление торгового места на период с 01.04.2019 по 17.02.2020 и др.

Проанализировав данные обстоятельства, УФАС пришло к выводу, что фактически Мэрией предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов (далее – НТО) без включения их в схему размещения НТО на территории города Ярославля, без соблюдения предъявляемых к НТО требований, установленных Порядком организации торгов на право размещения нестационарных торговых объектов и объектов сферы услуг в области досуга на территории города Ярославля, утвержденным решением муниципалитета города Ярославля от 07.12.2015 № 629, и Правилами благоустройства территории города Ярославля, утвержденными решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004.

Указанные действия создают для лиц, которым предоставляются места для осуществления торговли на ярмарки, преимущественные условия деятельности, которые ведут к ограничению конкуренции.

Несоблюдение временного характера торговой деятельности в форме ярмарок приводит к их смешению с иной формой торговой деятельности, осуществляемой посредством размещения НТО, что затрагивает права и законные интересы лиц, получивших право на осуществление торговой деятельности по месту расположения НТО на конкурентной основе, и влечет ограничение конкуренции на рынке розничной торговли.

Действия Мэрии, выразившиеся в созданий условий организации и проведения ярмарок на территории города Ярославля, не соответствующих указанной форме торговой деятельности в части установления сроков проведения ярмарок, свидетельствуют о наличии признаков нарушения запрета, установленного пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

16.07.2020 на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ УФАС вынесло в адрес Мэрии предупреждение № 06-08/13-20, в котором указало заявителю на необходимость принятия мер, направленных на изменение сроков проведения ярмарок в соответствии с особенностями данной формы торговой деятельности (их временным характером) (т. 1, л. д. 7-12).

Не согласившись с данным предупреждением, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом указано на наличие в действиях заявителя признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В силу указанной нормы федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий.

В соответствии со статьей 4 Закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8).

Признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ усмотрены Управлением в установлении Мэрией периодичности проведения ярмарок, которая не обеспечивает придание ярмаркам временного характера и приводит к смешению ярмарок с торговой деятельностью, осуществляемой посредством размещения НТО, что затрагивает права и законные интересы лиц, получивших право на осуществление торговой деятельности по месту расположения НТО на конкурентной основе, и влечет ограничение конкуренции на рынке розничной торговли.

Предупреждение от 16.07.2020 № 06-08/13-20 содержит указание заявителю на необходимость принятия мер, направленных на изменение сроков проведения ярмарок в соответствии с особенностями данной формы торговой деятельности (их временным характером).

Проанализировав обстоятельства спорной ситуации, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ материалы дела, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности признаков нарушения заявителем антимонопольного законодательства.

Письмом Минпромторга России от 03.03.2015 № ЕВ-3949/08 утверждены Методические рекомендации по организации ярмарочной торговли в Российской Федерации (далее – Методические рекомендации), в пункте 1.1 которых закреплено понятие ярмарки, которая является самостоятельным торговым форматом, представляющим собой ограниченное во времени, как правило, периодически повторяющееся торговое или торгово-праздничное мероприятие, организуемое в заранее определенном месте (на ярмарочной площадке), с установленным временем и сроком проведения, а также периодичностью (для регулярных ярмарок), на котором множество продавцов (участников ярмарки) предлагают покупателям товары (работы, услуги) в соответствии с типом (специализацией) ярмарки.

В ГОСТ Р 51303-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения, утвержденном приказом Росстандарта от 28.08.2013 № 582-ст, под ярмаркой понимается форма торговли, организуемая в установленном месте и на установленный срок с предоставлением торговых мест с целью продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров купли-продажи и договоров бытового подряда цен.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381-ФЗ) ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

На территории Ярославской области порядок организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) утвержден постановлением Правительства Ярославской области от 01.07.2010 № 435-п.

В вышеперечисленных нормативных актах не содержится требование о проведении ярмарок с определенной периодичностью или требование к перерывам между ярмарками.

Как следует из материалов дела, организатором торгов установлены следующие сроки проведения ярмарок, расположенных в городе Ярославле по 88 адресам: 01.02.2020 - 27.02.2020; 29.02.2020 - 26.03.2020; 28.03.2020 - 23.04.2020; 25.04.2020 - 21.05.2020; 23.05.2020 - 18.06.2020; 20.06.2020 - 16.07.2020; 18.07.2020 - 13.08.2020; 15.08.2020 - 10.09.2020; 12.09.2020 - 08.10.2020; 10.10.2020 - 05.11.2020; 07.11.2020 - 03.12.2020; 05.12.2020 - 31.12.2020; 01.01.2021 - 29.01.2021.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что указанные сроки проведения ярмарок и перерывы между ярмарками в 1-2 дня свидетельствуют о временном характере проведения каждой ярмарки (менее 1 месяца).

Довод ответчика об обратном основан на ошибочном толковании вышеприведенных норм права.

При этом проведение ярмарок с перерывами в 1-2 дня не приводит к созданию дискриминационных условий для лиц, получивших право на осуществление торговой деятельности по месту расположения НТО на конкурентной основе, и не влечет ограничение конкуренции на рынке розничной торговли.

Лицо, осуществляющее торговую деятельность, самостоятельно выбирает форму ее осуществления: посредством размещения НТО или получения торгового места на ярмарке.

Кроме того, из требований, предъявляемых к НТО и к порядку организации в них торговой деятельности, и требований, предъявляемых к торговым местам на ярмарках и к порядку организации ярмарки, не следует, что осуществление торговой деятельности на ярмарке в любом случае является более предпочтительным по сравнению с осуществлением торговой деятельности посредством размещения НТО.

Из материалов дела не усматривается наличие жалоб лиц, получивших право на осуществление торговой деятельности по месту расположения НТО на конкурентной основе, об ограничении конкуренции или создании дискриминационных условий доступа на ярмарки.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3.4 Методических указаний для формирования профессиональных участников ярмарочной торговли целесообразно, чтобы торговые места на государственных и муниципальных ярмарках не поступали каждый раз в перераспределение, а определялись за конкретными участниками, которые смогут в таком случае на долгосрочной основе планировать свой бизнес и, соответственно, вступать в длительные договорные отношения с поставщиками и производителями. При этом участник, пропустивший ярмарочное мероприятие, может быть лишен места и должен получать его заново.

Таким образом, предоставление торговых мест на ярмарках одним и тем же лицам непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет не противоречит Методическим рекомендациям.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 35 постановления Пленума от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Руководствуясь вышеприведенными разъяснениями, проверив действия заявителя на наличие признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что установлением Мэрией в договоре, являющемся неотъемлемой частью конкурсной документации на право организации ярмарок на территории города Ярославля, сроков проведения ярмарок не проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, не устанавливаются различия в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав, то есть отсутствуют критерии для признания созданных для хозяйствующих субъектов и подлежащих применению (применяемые) к ним условий деятельности дискриминационными.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого предупреждения УФАС недействительным. Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, правомерно удовлетворил требования заявителя.

Апелляционным судом исследованы все доводы жалобы, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции ответчика, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Арбитражного суда Ярославской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, от уплаты государственной пошлины освобождаются, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.12.2020 по делу № А82-16887/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

С.С. Волкова

Судьи

ФИО5

ФИО1