Гражданский кодекс часть 1

государственное казенное учреждение Ярославской области «Ярославская областная дорожная служба» (далее – ГКУ ЯО «Ярдорслужба», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным пункта 2.1 представления от 26.01.2021 № 03-01/35 Контрольно-счетной палаты Ярославской области (далее – КСП ЯО, надзорный орган).

Арбитражный суд Ярославской области решением от 31.05.2021 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением апелляционного суда от 09.11.2021 решение суда оставлено без изменения.

Надзорный орган не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411 разъяснено, что контрольно-счетный орган не лишен возможности указывать на нарушения отраслевого законодательства, если такое указание находится в непосредственной взаимосвязи с возложенными на него задачами и функциями в сфере внешнего финансового контроля; в представлении от 26.01.2021 содержатся нормы отраслевого законодательства, надлежащее следование которым непосредственно влияет на исполнение обязанности Учреждения по соблюдению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Ярославской области. По его мнению, представление в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Учреждения.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Надзорный орган представил ходатайство о рассмотрении спора без его участия.

Учреждение в отзыве отклонило доводы жалобы, представило ходатайство о рассмотрении спора без участия его представителей.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установили суды, и это не противоречит материалам дела, в период с 29.09.2020 по 23.12.2020 на основании пунктов 3.8 и 3.10 плана работы на 2020 год, приказа от 28.09.2020 № 61п КСП ЯО проведена камеральная проверка эффективного и правомерного расходования бюджетных средств при проведении закупок товаров, работ, (услуг) по обеспечению функционирования фоторадарных комплексов измерения скорости движения транспортных средств «КРИС-П» М в период с 01.12.2018 по 22.12.2020 в ГКУ ЯО «Ярдорслужба», в ходе которой выявлено следующее.

В декабре 2018 года и в феврале 2019 года Учреждению передано имущество, находящееся в оперативном управлении ГКУ ЯО «Безопасный регион», а именно 19 комплексов измерения скорости движения транспортных средств фоторадарных «КРИС-П» М и 17 шкафов (ящиков) для защиты данных фоторадарных комплексов (далее – антивандальные шкафы).

На момент приобретения стоимость антивандального шкафа составляла 13 890 рублей, с учетом установленной на них охранной сигнализации – 33 789 рублей. Шкафы имели гарантийный срок изделия 36 месяцев при условиях эксплуатации с естественными погодными условиями.

Учреждение в 2019 году приобрело еще 19 антивандальных шкафов по государственному контракту от 06.05.2019 № 03-15/1.

06.11.2020 проведена инвентаризация антивандальных шкафов, в наличии установлено 19 шкафов, которые находились в складском помещении Учреждения и не эксплуатировались.

Для осмотра, проведенного 06.11.2020, 17 шкафов предъявлены не были в связи с их списанием и сдачей в металлолом, в подтверждение чего представлены соответствующие документы, также датированные 06.11.2020.

Надзорный орган проверил обоснованность списания 17 шкафов на основании акта списания имущества от 06.11.2020, согласно которому причиной списания является коррозия сварных соединений и сквозная коррозия стенок ящиков; акт о списании объектов нефинансовых активов от 06.11.2020 № 17; приемо-сдаточный акт от 06.11.2020 на лом черных металлов весом 618 кг на сумму 9 770 рублей, с указанием на прием в металлолом 17 шкафов для защиты фоторадарных передвижных комплексов.

КСП ЯО по результатам оценки содержания путевого листа автомобиля, использованного при перемещении шкафов для их сдачи в металлолом, факта наличия двух шкафов на складе учреждения из числа тех, в отношении которых составлен акт списания имущества (установлено в порядке сличения инвентарных номеров), результата проверки организации, принявшей лом черных металлов, результата взвешивания шкафов, согласно которым вес 17 шкафов должен быть на 165,36 кг выше указанного в сдаточном акте, пришло к выводу о том, что бюджету Ярославской области причинен ущерб в виде недополученного дохода от сдачи шкафов на металлолом в сумме 2 614 рублей и ущерб в сумме 574 413 рублей – стоимость 17 шкафов с учетом установленной на них охранной сигнализации.

Надзорным органом по результатам проверки составлен акт от 23.12.2020 и внесено представление от 26.01.2021 № 03-01/35.

Учреждение не согласилось с пунктом 2.1 названного представления и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), положениями Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-З «О Контрольно-счетной палате Ярославской области», Арбитражный суд Ярославской области пришел к выводу, что оспариваемое представление Контрольно-счетной палаты не подтверждает нарушение Учреждением норм бюджетного законодательства, в связи с чем удовлетворил заявленное требование в обжалуемой части.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для ее удовлетворения.

На основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, незаконно возлагают на заявителя какие-либо обязанности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В силу пункта 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания.

На основании пункта 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В статье 306.1 БК РФ (в редакции на дату 06.11.2020) установлено, что бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;

Законом № 6-ФЗ установлены общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В части 1 статьи 2 названного Закона определено, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ).

В силу статьи 4 Закона № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

В статье 9 Закона № 6-ФЗ основные полномочия контрольно-счетных органов определены. Перечень данных полномочий не является исчерпывающим (пункт 12).

В части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

Должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций (часть 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ).

В части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

На основании приведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) контрольно-счетная палата, являющаяся органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров и т.д.), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.

Следовательно, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае государственным учреждением) бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

В определениях Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2016 № 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411 изложена аналогичная правовая позиция.

Суды установили и участвующие в деле лица не оспаривают, что Учреждение в соответствии с частью 1 статьи 266.1 БК РФ является объектом государственного финансового контроля.

ГКУ ЯО «Ярдорслужба» в вину вменено нарушение требований пункта 3 статьи 53, пункта 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 9, 10 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункта 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, что выразилось в неправомерном распоряжении имуществом Ярославской области.

Проанализировав пункт 2.1 оспариваемого представления КСП ЯО от 26.01.2021, суды установили, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.

При этом связь обозначенных нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении Учреждения проверки Контрольно-счетной палатой не подтверждена, как и не приведено фактов непосредственно нарушений бюджетного законодательства.

Как верно указали суды, в силу статей 268.1 БК РФ и положений Закона № 6-ФЗ Контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объектов государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Контроль за соблюдением норм гражданского, бухгалтерского законодательства не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Полномочия по направлению представлений об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного, нормативно не предусмотрено.

Таким образом, учитывая, что выдача представления по устранению иных, отличных от бюджетных, нарушений не относится к полномочиям надзорного органа, а указания на нарушения бюджетного законодательства в представлении от 26.01.2021 № 03-01/35 отсутствуют, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что оспариваемый ненормативный акт в части пункта 2.1 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении апелляционным судом норм материального права; направлены на переоценку установленных этим судом фактических обстоятельств дела и принятых им доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2021 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.11.2021 по делу № А82-2784/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.В. Новиков

Судьи

О.Е. Бердников

О.А. Шемякина