Гражданский кодекс часть 1

по заявлению государственного автономного учреждения Ярославской области «Государственная экспертиза в строительстве» (ОГРН 1037600407349; ИНН 7604061714)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154; ИНН 7604009440)

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

государственное автономное учреждение Ярославской области «Государственная экспертиза в строительстве» (далее – заявитель, ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ; л.д.152-153), о признании недействительными приказов Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, УФАС по Ярославской области, Управление, антимонопольный орган) от 19.01.2018 № 15, от 20.02.2018 № 39, от 13.03.2018 № 60, от 23.03.2018 № 73, от 27.03.2018 № 78, а также о признании незаконными действий антимонопольного органа по истребованию у Учреждения копий документов - заявлений о проведении государственной экспертизы, поступивших в ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» в 2015 году с приложением договоров о проведении государственной экспертизы, заключенных по результатам рассмотрения указанных заявлений.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 30.05.2018 заявленные требования удовлетворены частично, суд первой инстанции признал недействительными оспариваемые Учреждением приказы. В удовлетворении остальной части заявленных требований арбитражным судом отказано.

УФАС по Ярославской области с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению заявителя жалобы, при вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции неверно применил нормы материального права, а также ненадлежащим образом оценил фактические обстоятельства дела. В апелляционной жалобе антимонопольный орган, вопреки выводам суда первой инстанции, настаивает на отсутствии в данном случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых приказов недействительными.

Подробно позиция Управления приведена в апелляционной жалобе.

Учреждение представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает приведенные в ней доводы, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу Управления – без удовлетворения.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 16.08.2018 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 18.08.2018 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ.

В судебном заседании, назначенном на 03.10.2018 и проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представители сторон поддержали свои правовые позиции по делу. Данное судебное заседание в порядке статьи 158 АПК РФ было отложено апелляционным судом на 30.10.2018.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 19.01.2018 УФАС по Ярославской области издан приказ № 15 (л.д.16-18) о проведении в отношении ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» плановой выездной проверки с целью осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а именно части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Предметом проверки определено соблюдение требований антимонопольного законодательства РФ. Срок проведения проверки установлен с 22.01.2018 по 22.02.2018.

Пунктом 10 названного приказа предусмотрен перечень предоставляемых документов: учредительные документы Учреждения, входящая и исходящая документация по основной деятельности за период с 22.01.2015 по 22.01.2018, заявления о проведении государственной экспертизы, поступившие в период с 22.01.2015 по 22.01.2018, договоры о проведении государственной экспертизы, заключенные в период с 22.01.2015 по 22.01.2018.

Приказом от 20.02.2018 № 39 (л.д.19) срок проведения проверки продлен до 22.03.2018 в связи с проведением мероприятий, без проведения которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства.

По аналогичному основанию срок проведения проверки продлен до 22.04.2018 приказом Управления от 13.03.2018 № 60 (л.д.20).

Приказом от 23.03.2018 № 73 (л.д.21-22) изменены состав инспекции, а также цель и задачи проверки. В качестве новой цели проверки указано осуществление внепланового контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а именно части 1 статьи 10 и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в качестве новой задачи - выявление нарушений антимонопольного законодательства, а именно части 1 статьи 10 и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Приказом от 27.03.2018 № 78 (л.д.23-24) вновь изменен состав инспекции.

29.03.2018 УФАС по Ярославской области в адрес Учреждения направлен запрос (исх. № 3530/03-04), которым антимонопольный орган, ссылаясь на решение Арбитражного суда Ярославской области по делу № А82-24528/2017, потребовал предоставить в срок до 05.04.2018 копии заявлений о проведении государственной экспертизы, поступивших к ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» в 2015 году, с приложением договоров о проведении государственной экспертизы, заключенных по результатам рассмотрения указанных заявлений (л.д.25).

25.04.2018 Управлением составлен акт проверки № 2, согласно которому Учреждение не осуществляет предпринимательскую деятельность, не получает доход, в связи с чем проведение плановой проверки на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства не представляется возможным (л.д.176-180).

Полагая, что упомянутые выше приказы антимонопольного органа, а также его действия по истребованию копий документов, не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (л.д.7-13, 152-153).

Установив отсутствие у Управления правовых оснований для назначения в отношении Учреждения плановой проверки, а также придя к выводу о том, что действующим законодательством не предусмотрена возможность изменения цели и задач названной проверки при ее проведении, суд первой инстанции частично удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемые приказы недействительными. В удовлетворении требования о признании незаконными действий ответчика по истребованию у заявителя копий документов арбитражным судом отказано ввиду обоснованности таких действий, совершения их антимонопольным органом в пределах предоставленных законом полномочий.

Из текста апелляционной жалобы следует, что Управление не согласно с решением суда первой инстанции только в части выводов, касающихся оспариваемых приказов. В остальной части (в части выводов, касающихся требования о признании незаконными действий по истребованию копий документов) решение суда антимонопольным органом не обжалуется.

Принимая во внимание положения части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», а также учитывая отсутствие соответствующих возражений со стороны заявителя, законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом № 135-ФЗ.

Положениями статьи 25.1 названного Закона регламентированы вопросы проведения антимонопольным органом проверок.

Так, согласно части 1 данной нормы, в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также - проверяемое лицо). Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 настоящего Федерального закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании настоящего Федерального закона не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Буквальное толкование приведенной нормы позволяет прийти к выводу о том, что проверки в отношении некоммерческих организаций на предмет соблюдения положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 закона о защите конкуренции могут проводиться только при осуществлении такими организациями предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов.

Как следует из приказа от 19.01.2018 № 15, предметом проводимой в данном случае в отношении ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» проверки являлось соблюдение данным лицом антимонопольного законодательства при осуществлении деятельности по государственной экспертизе проектной документации и государственной экспертизе результатов инженерных изысканий. При этом согласно пояснениям представителя антимонопольного органа, данным в судебном заседании суда первой инстанции, проверка назначалась и проводилась исключительно в отношении деятельности Учреждения по государственной экспертизе проектной документации и государственной экспертизе результатов инженерных изысканий.

Из положений частей 4, 4.1, 4.2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 части 1 статьи 2, статьи 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также устава ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве» (л.д.32-47), усматривается, что государственная экспертиза проектной документации иных объектов капитального строительства и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий являются государственными услугами, а Учреждение является некоммерческой организацией, на которую государственным органом возложена обязанность по оказанию государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий на территории Ярославской области.

Соответственно, как верно указано судом первой инстанции, указанная деятельность по проведению экспертиз в сфере строительства не является предпринимательской в силу закона, о чем не мог не знать антимонопольный орган при принятии решения о проведении в отношении Учреждения плановой проверки.

Частями 6 и 7 статьи 25.1. Закона о защите конкуренции установлено, что проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа. При этом такой приказ должен содержать, в числе прочего, цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения.

В оспариваемом приказе № 15 от 19.01.2018 целью проверки указано осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а именно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, задачей проверки - выявление нарушений указанной нормы Закона. Согласно пункту 7 приказа в ходе проверки подлежали изучению заявления о проведении государственной экспертизы, поступившие в Учреждение, а также договоры о проведении государственной экспертизы, заключенные Учреждением за период с 22.01.2015 по 22.01.2018. Тем самым указанный приказ УФАС по Ярославской области от 19.01.2018 был издан с целью проведения проверки в отношении осуществляемой Учреждением основной деятельности, а именно деятельности по проведению государственных экспертиз в строительстве, которая не относится к предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, принимая во внимание вышеизложенное, у Управления отсутствовали правовые основания для назначения плановой проверки на предмет соблюдения Учреждением части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции при осуществлении им деятельности по государственной экспертизе, поскольку данная деятельность не является предпринимательской.

Правильная квалификация действий (деятельности) юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций с точки зрения их регулирования нормами Закона о защите конкуренции является одной из составляющих предмета антимонопольного регулирования, и, соответственно, обязанностью антимонопольного органа. В этой связи следует также согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае ответчик обязан был правильно квалифицировать деятельность Учреждения как не предпринимательскую уже на стадии планирования проверки. По этой же причине разбирательство по делу № А82- 24528/2017 не могло являться основанием для продления сроков проведения плановой проверки.

Кроме того, относительно приказа от 23.03.2018 № 43, которым изменены цели и задачи проверки, следует отметить, что положениями действующего законодательства, в том числе, Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 340, возможность изменения цели и задачи плановой проверки при ее проведении не предусмотрена, что указывает на несоответствие названного приказа закону.

С учетом изложенного, приказ Управления от 19.01.2018 № 15 и, соответственно, изданные на его основе приказы от 20.02.2018 № 39, от 13.03.2018 № 60, от 23.03.2018 № 73, от 27.03.2018 № 78 не соответствуют положениям действующего законодательства, поскольку вынесены при отсутствии к тому предусмотренных действующим законодательством оснований.

Назначение и проведение в отношении лица выездной плановой проверки возлагает на данное лицо обязанность по взаимодействию с проверяющим органом, предоставлению документов, информации, пояснений.

В рассматриваемом случае приказом о проведении проверки, среди прочего, установлен обширный перечень документов, необходимых для проведения проверки.

С учетом этого издание приказа о проведении проверки в отсутствие на то правовых оснований повлекло незаконное и необоснованное возложение на заявителя обязанности по предоставлению антимонопольному органу запрашиваемых им документов и, как следствие, нарушение прав и законны интересов Учреждения в сфере его экономической деятельности.

Таким образом, повторно исследовав обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ применительно к действующему законодательному регулированию спорных правоотношений, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемых приказов УФАС по Ярославской области недействительными. Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства в их взаимной связи и в совокупности, правомерно удовлетворил требования заявителя в данной части.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Доводы антимонопольного органа об обратном подлежат отклонению, поскольку, принимая во внимание изложенное, основаны на ошибочном толковании норм материального права и неверной оценкой фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов арбитражного суда и не свидетельствуют о правомерности позиции ответчика, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 30.05.2018 по делу № А82-6485/2018 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.05.2018 по делу № А82-6485/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Е.В. Минаева

О.Б. Великоредчанин