Гражданский кодекс часть 1

общество с ограниченной ответственностью «Феникс» (далее – заявитель, ООО «Феникс», Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области и Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры при проведении 23.12.2015 в отношении Общества проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды.

Решением суда от 23.03.2016 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

ООО «Феникс» настаивает на том, что контрольные мероприятия в отношении него в рассматриваемом случае проведены не в рамках прокурорской проверки, а в рамках проверки, проводимой органом государственного контроля (надзора) по требованию прокурора, поскольку соответствующие мероприятия, осуществлявшиеся 23.12.2015 на территории производства Общества, производились при участии главного специалиста департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Чистовой А.Б., по согласованию с ней и под ее контролем, ею проведены обобщение и анализ полученных данных, оценка результатов проверки на предмет соответствия действующим нормативно-правовым актам, при этом со стороны Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры подготовленное заключение критической переработке подвергнуто не было; по убеждению заявителя, роль Чистовой А.Б. не ограничивалась выяснением возникших вопросов, а была значительно шире и заключалась в осуществлении всех без исключения проверочных мероприятий. В этой связи Общество полагает, что к проведению такой проверки подлежали применению положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ); их неприменение, по мнению заявителя, свидетельствует о незаконности результатов проверки и является попыткой прокуратуры избежать соблюдения требований действующего законодательства, регламентирующего порядок осуществления государственного контроля (надзора).

Кроме того, ООО «Феникс» считает, что по причине отказа судом в удовлетворении его ходатайства о допросе свидетеля по факту включения и эксплуатации скруббера были ограничены его процессуальные права.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области и Ярославская межрайонная природоохранная прокуратура представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых опровергают доводы Общества, настаивают на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривают правовых оснований для его отмены.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить; представитель прокуратуры возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, однако своего представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направил, ходатайствовал о рассмотрении дела без участия представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителя указанного лица.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в декабре 2015 года в Ярославскую межрайонную природоохранную прокуратуру поступили обращения жителей города Тутаева о возможных нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха со стороны ООО «Феникс».

В связи с наличием информации о том, что при производстве работ в литейном цехе Общества, осуществляющем выпуск товаров (изделий) производственно-технического назначения методом литья и производство металлических изделий, не используются вытяжные и газоочистные установки, прокурором было принято решение о проведении проверки без предварительного уведомления руководства завода.

22.12.2015 в адрес департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области направлено требование прокурора о выделении специалиста для участия в проверке ООО «Феникс». Предложение аналогичного содержания направлено главе Тутаевского муниципального района.

23.12.2015 прокурором Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры совместно с привлеченным специалистом департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, а также представителями администрации Тутаевского муниципального района и филиала ФБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу» в Ярославской области с выходом на производство ООО «Феникс» проведены контрольные мероприятия, в ходе которых обследованы вытяжные и газоочистные установки, отобраны пробы воздуха.

Результаты проверки и выявленные нарушения отражены в составленном прокурором акте от 31.12.2015.

Не согласившись с действиями прокурора и должностного лица департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по проведению проверки, полагая, что при осуществлении контрольных мероприятий нарушены положения Закона № 294-ФЗ, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их незаконными.

Суд первой инстанции, исходя из того, что в рассматриваемом случае фактически проводилась прокурорская проверка, прокурор действовал в рамках предоставленных ему полномочий, при этом требования Закона № 294-ФЗ не подлежат применению при осуществлении прокурорского надзора, а также сочтя недоказанным нарушение прав и законных интересов Общества вследствие проведения оспариваемой проверки, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей ООО «Феникс» и прокуратуры, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

Из материалов дела видно, что до декабря 2015 года со стороны контролирующих органов в отношении ООО «Феникс» неоднократно проводились проверочные мероприятия, однако к какому-либо результату они не привели, поскольку в адрес Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры продолжали поступать жалобы на загрязнение атмосферного воздуха.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу статьи 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При этом пунктом 1 статьи 22 Закона определено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Из имеющихся в материалах дела процессуальных документов следует, что в декабре 2015 года прокурором Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры инициировано проведение прокурорской проверки, основанием для чего послужили многочисленные обращения и жалобы жителей города Тутаева. Для участия в проверочных мероприятиях в соответствии с положениями статьи 22 Закона о прокуратуре привлечен специалист департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Чистова А.Б., а также иные специалисты. Группу проверяющих возглавлял старший помощник Ярославского межрайонного природоохранного прокурора Лебедев А.Н., который непосредственно принимал участие в обследовании территории, механообрабатывающего и литейного цехов Общества, отбирал объяснения должностных лиц и работников ООО «Фениск», руководил действиями иных участников проверки, в том числе работника лаборатории (филиала ФБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу» в Ярославской области) при отборе проб воздуха на источнике загрязнения. По результатам проверки подготовлены протоколы исследований проб воздуха и заключение главного специалиста департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Чистовой А.Б. Прокурорская проверка завершена составлением акта проверки, подписанного старшим помощником Ярославского межрайонного природоохранного прокурора Лебедевым А.Н.

Таким образом, вопреки мнению заявителя в рассматриваемом случае осуществлялись мероприятия в рамках прокурорского надзора в соответствии с положениями Закона о прокуратуре, а не проверка, проводимая органом государственного контроля (надзора) по требованию прокуратуры. Проведение прокурорской проверки не подчиняется требованиям Закона № 294-ФЗ, устанавливающим порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) (часть 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ). В этой связи доводы ООО «Фениск» в части допущенных в ходе проверки грубых нарушений не могут быть приняты во внимание.

Закон о прокуратуре не возлагает на прокурора безусловную обязанность по вынесению решения о проведении прокурорской проверки, заблаговременному ознакомлению руководителей организацией о предстоящих проверках, а также не предъявляет каких-либо императивных требований к содержанию и форме документов, оформляемых по результатам проведения проверочных мероприятий. Иное основано на ограничительном толковании данного Закона и предоставленных прокурорам полномочий.

В рассматриваемой ситуации прокурор действовал в рамках предоставленных Законом о прокуратуре полномочий; привлечение к участию в проверки специалистов иных контролирующих органов для выяснения возникших вопросов прямо предусмотрено названным Законом; возможность ознакомления руководителя Общества с актом прокурорской проверки была обеспечена. При этом то обстоятельство, что акт прокурорской проверки, который может быть составлен в произвольной форме в соответствии с пунктом 1.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», не содержит критической переработки заключения специалиста департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, составленного по результатам контрольных мероприятий, не свидетельствует об иной природе проведенной проверки, о том, что ее цели и задачи не соответствовали направлениям реализации прокурорского надзора. Основания для изменения порядка изложения выявленных в ходе проверки нарушений в акте прокурорской проверки заявителем не названы. Акт проверки органом государственного контроля (надзора) в данном случае не составлялся.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П разъяснено, что возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации – независимо от иных государственных органов – надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18.02.2000 № 3-П и от 11.04.2000 № 6-П, Определение от 24.02.2005 № 84-О).

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается – путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности – неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а, следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

Вместе с тем установление – в целях обеспечения участников правоотношений в той или иной сфере дополнительными гарантиями их прав и свобод – специального регулирования государственного контроля (надзора) по тем или иным отраслевым направлениям не означает придание такого рода нормативным положениям характера единых и универсальных правил для всех сфер общественных отношений. Из этого же исходил Конституционный Суд Российской Федерации, указывая применительно к регулированию, введенному Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что определение круга лиц, на которых распространяется данный Федеральный закон, является дискрецией федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 25.02.2010 №294-О-О и от 24.09.2013 № 1339-О).

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

При таких обстоятельствах, исходя из предоставленных прокурору полномочий при осуществлении возложенных на него функций в соответствии со статьей 22 Закона о прокуратуре, следует признать, что действия прокурора в рамках проведенной проверки сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы субъекта, в отношении которого такая проверка проводилась. При этом такие действия не подменяли собой проведение проверки иным органом государственного контроля (надзора). Кроме того, заявителем в данном случае не представлено надлежащих и достаточных доказательств того, что оспариваемыми действиями прокурора и должностного лица департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по проведению проверки нарушены права и законные интересы ООО «Феникс» в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии в рассматриваемом случае предусмотренной статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимых для признания оспариваемых действий незаконными.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

По смыслу статьи 88 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации допрос свидетеля является правом, а не обязанностью суда; данное право может быть реализовано в случае, если с учетом обстоятельств дела возникнет необходимость осуществления такого процессуального действия для правильного разрешения спора.

В данном случае в материалах дела имеется технический паспорт газоочистной установки скруббер Strada Hydro 11.0, подтверждающий момент ввода ее в эксплуатацию, в связи с чем необходимость получения пояснений свидетеля по данному вопросу, а также по вопросу запуска данной установки в день проведения прокурорской проверки отсутствовала. Отказ в удовлетворении ходатайства Общества о допросе свидетеля не свидетельствует об ограничении его процессуальных прав. Ссылка в апелляционной жалобе на наличие ошибки в техническом паспорте газоочистной установки скруббер Strada Hydro 11.0 заявителем не подтверждена. Кроме того, факт эксплуатации данной установки и момент ее запуска не имеют отношения к установлению законности оспариваемых в рамках настоящего спора действий по проведению проверки.

На основании изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.03.2016 по делу № А82-70/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается физическими лицами в размере 1500 рублей и в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.03.2016 по делу № А82-70/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Феникс» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина

П.И. Кононов