Гражданский кодекс часть 1

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области,

о признании незаконным решения,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, ИП ФИО2, Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным решения первого заместителя прокурора Ярославской области (далее – ответчик) от 10.07.2018 № 7-43/104-2018 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, об обязании устранить нарушение прав и законных интересов.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее – третье лицо, Департамент).

Решением суда от 19.07.2019 в удовлетворении требований Предпринимателя отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП ФИО2 обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В жалобе заявитель настаивает на незаконности оспариваемого решения ответчика, нарушении данным решением своих прав и законных интересов. Указывает, что суду первой инстанции при проверке законности решения о согласовании проверки следовало дать оценку приказу Департамента от 09.07.2018 № 93, возлагающему на Предпринимателя ряд обязанностей, а также решению Ярославского областного суда от 24.04.2019 по делу № 30-2-240/2019, имеющему преюдициальное значение для настоящего дела. В связи с этим податель жалобы отмечает, что арбитражный суд не установил и не оценил факт того, осуществлялась ли деятельность по возведению жилого дома ФИО2 как индивидуальным предпринимателем либо данное строительство осуществлялось в личных целях для удовлетворения собственных нужд в жилом помещении. В последнем случае оснований для согласования проведения внеплановой выездной проверки у ответчика не имелось, следовательно, суд первой инстанции должен был признать оспариваемое решение незаконным либо прекратить производство по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Также Предприниматель обращает внимание на то, что ведомственными нормативными актами прокуратуры Ярославской области осуществление надзора за исполнением федерального законодательства за деятельностью Департамента возложено на заместителя прокурора Ярославской области, а не на первого заместителя прокурора области. Подробно позиция заявителя изложена в апелляционной жалобе.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опроверг доводы жалобы, считает решение законным и обоснованным и не усматривает оснований для его отмены.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 04.09.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 05.09.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В порядке статьи 153.1 АПК РФ 15.10.2019 судебное заседание проведено с участием представителей сторон и третьего лица с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

На основании статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по апелляционной жалобе откладывалось до 16 часов 15 минут 05.11.2019.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Кононова П.И. в рассмотрении настоящего дела была произведена его замена на судью Минаеву Е.В., после отложения рассмотрение дела начато сначала.

Заявитель и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание 05.11.2019 не обеспечили, в соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Представитель ответчика в судебном заседании апелляционного суда возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Протокольным определением от 05.11.2019 апелляционный суд по ходатайству ИП ФИО2 приобщил к материалам дела поступившую вместе с дополнением к апелляционной жалобе копию решения Ярославского областного суда от 27.08.2019 по делу № № 30-1-211/19.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 09.07.2018 в прокуратуру Ярославской области поступило заявление Департамента о согласовании проведения в период с 25.07.2018 по 27.07.2018 внеплановой выездной проверки в отношении ИП ФИО2 на основании приказа от 09.07.2018 № 93 (л.д.48-49).

К данному заявлению Департаментом, среди прочего, были приложены приказ о проведении внеплановой выездной проверки, письмо главы администрации Ростовского муниципального района от 06.06.2018 № 1376, задание на проведение мероприятий по контролю от 26.06.2018 № 268-ВК, акт осмотра объекта культурного наследия от 27.06.2018, мотивированное представление. Указанные документы содержали информацию о несоблюдении ИП ФИО2 требований законодательства в области сохранения, содержания и использования объектов культурного наследия «Городские валы, построенные в 1629 – 1631 гг.», «Культурный слой города, 11-17 вв.», «Ансамбль Ростовского Кремля», на земельном участке, расположенном по адресу: <...>.

В частности, в письме главы администрации Ростовского муниципального района от 06.06.2018 № 1376 приводились сведения о несанкционированном строительстве на указанном выше земельном участке трех объектов, информация о том, что строящиеся объекты являются жилыми, отсутствовала. В мотивированном представлении Департамента от 04.07.2018 содержалась информация о том, что по итогам проведенных третьим лицом мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, установлены нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия, представляющие угрозу причинения вреда объектам культурного наследия. Департаментом был установлен собственник указанного земельного участка – ФИО2, являющийся ИП. Среди видов деятельности Предпринимателя в государственном реестре числится строительство жилых и нежилых зданий, строительно-монтажные и отделочные работы.

Признав изложенные обстоятельства достаточными для вывода о наличии оснований для проведения внеплановой проверки, не установив обстоятельств, исключающих такое согласование, ответчик решением от 10.07.2018 № 7-43/104-2018 согласовал Департаменту проведение внеплановой выездной проверки в отношении ИП ФИО2 (л.д.11).

Не согласившись с решением Прокуратуры, Предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, дополнительных пояснений к жалобе, заслушав позиции участников процесса, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ. Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с соответствующим требованием, является установление наличия у истца принадлежащего ему субъективного материального права и охраняемого законом интереса, факта его нарушения и нарушения права ответчиком. Избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

По общему правилу, закрепленному в части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия надлежащих полномочий на его принятие, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

В то же время необходимо отметить, что при рассмотрении в порядке главы 24 АПК РФ дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) уполномоченных органов и их должностных лиц заявитель не может быть полностью освобожден от несения каких-либо процессуальных обязанностей и принимать лишь пассивное участие в судебном процессе. Напротив, из содержания положений статей 65, 71, 168, 189, части 1 статьи 198, частей 4, 5 статьи 200 АПК РФ следует, что именно заявитель несет бремя доказывания фактов нарушения его прав и интересов и иных имеющих значение для дела обстоятельств, на которые он ссылается в обоснование своих требований.

В рассматриваемом случае оспариваемое заявителем решение принято ответчиком по итогам рассмотрения заявления Департамента от 09.07.2018 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении ИП ФИО2 в связи с получением данных, свидетельствующих об угрозе причинения вреда объектам культурного наследия.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о законности оспариваемого решения с учетом следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы Законом №294-ФЗ.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями о факте возникновения угрозы причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации.

По смыслу приведенного положения основанием для проведения внеплановой проверки является лишь первичная информация об угрозе причинения вреда объекту культурного наследия, без установления фактов реального наличия нарушений обязательных требований со стороны конкретного хозяйствующего субъекта, в отношении которого предполагается проведение проверки.

На основании части 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а», «б» и «г» пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя утвержден приказом Генпрокурора России от 27.03.2009 № 93 (далее – Порядок № 93).

Согласно части 8 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя утверждена приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141.

Указанная форма заявления требует лишь представления документов, содержащих сведения, послужившие основанием для проведения внеплановой проверки.

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки (часть 9 статьи 10 Закона № 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 Порядка № 93 согласование проведения внеплановых выездных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля производится по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов Российской Федерации – в отношении проверок, проводимых региональными органами контроля (надзора) субъектов Российской Федерации.

В силу части 10 статьи 10 Закона № 294-ФЗ по результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

В части 11 статьи 10 Закона № 294-ФЗ перечислены основания для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки:

1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи;

3) несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

4) осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;

5) несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

6) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Аналогичный перечень оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки установлен и в пункте 8 Порядка № 93.

Согласно части 15 статьи 10 Закона № 294-ФЗ решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Как видно из материалов настоящего дела, в прокуратуру Ярославской области поступило заявление Департамента о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении Предпринимателя, содержащее информацию о проведении несанкционированных строительных работ на принадлежащем последнему земельном участке в районе объектов культурного наследия. Представленные совместно с заявлением материалы содержали достаточные данные, указывающие на возможную угрозу причинения вреда объектам культурного наследия, что является квалифицирующим признаком на этапе согласования внеплановой проверки.

Закрытый перечень оснований для отказа органом прокуратуры в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в рамках Закона №294-ФЗ приведен в части 11 статьи 10 данного Закона. Наличие таких оснований в рассматриваемом случае не установлено.

При изложенных обстоятельствах у ответчика с учетом положений статьи 10 Закона № 294-ФЗ в данной ситуации имелись необходимые и достаточные основания для принятия решения о согласовании проведения внеплановой проверки в отношении заявителя. Иная позиция подателя апелляционной жалобы не основана на приведенных выше нормах права и противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Признавая обоснованными выводы суда первой инстанции, апелляционный суд обращает внимание заявителя на то, что решение прокурора о согласовании проверки само по себе без проведения соответствующих согласованных контрольно-надзорных мероприятий и реализации их результатов посредством применения в отношении проверенного лица тех или иных мер государственного принуждения не нарушает права заявителя. Данное решение не ограничивает право Предпринимателя на осуществление предпринимательской деятельности, не создает препятствий в ее осуществлении и не возлагает на него каких-либо юридических обязанностей.

Содержащиеся в жалобе доводы о нарушении прав в части возложения на ИП ФИО2 обязанности по исполнению Закона № 294-ФЗ суд находит несостоятельными. Во-первых, указанные обязанности были возложены на заявителя не оспариваемым решением ответчика, а, во-вторых, их исполнение непосредственно связано с проведением проверки, происходит в рамках соответствующих административных правоотношений и не создало препятствий в осуществлении текущей предпринимательской деятельности.

Доводы заявителя по существу наличия или отсутствия в его деятельности как предпринимателя нарушений требований законодательства о сохранении объектов культурного наследия не являются предметом настоящего спора. Установление фактов реального наличия нарушений обязательных требований со стороны конкретного хозяйствующего субъекта происходит только в ходе проводимой органом государственного контроля (надзора) проверки и по ее итогам. В данном же случае предметом оспаривания выступает решение прокурора о согласовании проведения в отношении Предпринимателя внеплановой проверки, при принятии которого прокурором оценивалась лишь предварительная информация о наличии в его деятельности нарушений обязательных требований, наличие такой информации явилось лишь поводом для назначения и проведения в отношении последнего внеплановой проверки. Представление в Департамент и в прокуратуру указанной информации в силу положений части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ является необходимым и достаточным основанием для согласования проведения в отношении заявителя внеплановой проверки.

С учетом вышеизложенного у суда первой инстанции отсутствовали предусмотренные частью 2 статьи 201 АПК РФ основания для признания оспариваемого решения прокурора незаконным. Материалы дела исследованы арбитражным судом полно, всесторонне, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В силу части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Данная норма освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.06.2004 № 2045/04, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2014 №2528-О).

Вопреки указанию заявителя, решение Ярославского областного суда от 24.04.2019 по делу № 30-2-240/2019 не имеет преюдициального значения для настоящего спора в смысле, придаваемом этому понятию положениями части 3 статьи 69 АПК РФ. В рамках указанного дела суд, проверяя законность определения заместителя прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ, признал преждевременными выводы прокурора об отсутствии в действиях сотрудников Департамента при проведении внеплановой проверки состава административного правонарушения, неполном исследовании им всех юридически значимых обстоятельств.

Не позволяет прийти к иному выводу, на котором настаивает заявитель, и решение Ярославского областного суда от 27.08.2019 по делу № № 30-1-211/19 по жалобе ФИО2 на постановление судьи Ростовского районного суда Ярославской области от 24.07.2019 по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ. В указанном решении суд общей юрисдикции сделал выводы по существу вменяемого нарушения по итогам оценки собранных по делу об административном правонарушении доказательств. Между тем приведенные в решении доказательства на этапе согласования проверки в орган прокуратуры не представлялись и не оценивались последним, необходимость их представления в прокуратуру в силу указанных выше норм отсутствовала.

Доводы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях к ней, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого арбитражным судом решения.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 следует оставить без изменения, оснований для удовлетворения жалобы Предпринимателя у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы. ИП ФИО2 при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина была оплачена в размере 1500 рублей по чеку-ордеру от 19.08.2019 (операция № 77), в этой связи излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1350 рублей подлежит возврату ее плательщику из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 по делу №А82-7648/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 – без удовлетворения.

Возвратить ФИО2 (ИНН <***>) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1350 рублей, излишне уплаченную по чеку-ордеру от 19.08.2019 (операция № 77).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

ФИО3

Е.В. Минаева