Гражданский кодекс часть 1

от Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» - ФИО1, представитель по доверенности № 02-02-07/444 от 03.11.2020, личность удостоверена по паспорту гражданина Российской Федерации;

от общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Север» - ФИО2, представитель по доверенности от 01.08.2020, личность удостоверена по паспорту гражданина Российской Федерации, представлен диплом;

от Прокуратуры Республики Крым и исполняющего обязанности заместителя прокурора города Керчи Республики Крым Санарова А.Л. - ФИО3, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры города Севастополя, действующая по доверенности от 09.04.2021 № 8-23-2021, выданной в порядке передоверия на основании доверенности от 29.03.2021 № Вн-8-9787-21, выданной прокурором Республики Крым;

при участии в заседании после окончания перерыва:

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания;

продолжив после окончания перерыва в судебном заседании рассмотрение апелляционных жалоб Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» и общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Север» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 01 февраля 2021 года по делу № А83-10463/2020, рассмотренному по заявлению Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» к исполняющему обязанности заместителя прокурора города Керчи Республики Крым Санарову А.Л., Прокуратуре Республики Крым, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Стройнадзор», общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Север», общества с ограниченной ответственностью «Континент», о признании недействительным представления № 7.01-2020/ от 03.04.2020,

установил:

государственное бюджетное учреждение Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ГБУ РК «МФЦ», заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным представления и.о. заместителя прокурора города Керчи Республики Крым Санарова А.Л. от 03.04.2020 № 7.01-2020/ об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Спор разрешен судом при участии в деле Прокуратуры Республики Крым, общества с ограниченной ответственностью «Стройнадзор» (далее – ООО «Стройнадзор»), общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Север» (далее – ООО «СК «Север»), общества с ограниченной ответственностью «Континент» (далее – ООО «Континент»).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 01.02.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ГБУ РК «МФЦ» обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает на неверное применение положений статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ), не применение положений статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), которые в данном случае подлежат применению. Судом не принято во внимание, что прокурором не соблюдены требования пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, проверка с соблюдением прав учреждения не проводилась, представление прокурора основано только на представленных ООО «СК «Север» документах, без проверки изложенных в заявлении этого общества фактов. Полагает, что в данном случае у прокурора отсутствовали основания для внесения представления без предусмотренной процедуры проведения проверки, а также достаточных данных для указания на устранение учреждением нарушений градостроительного законодательства, факт нарушения не установлен. Кроме того, указывает, что представление является неисполнимым и не имеет правовой определенности, так как строительный контроль осуществляется в рамках выполнения строительных работ, однако контракты по указанному объекту уже исполнены, при этом требование прокурора о приведение в соответствие проектной и рабочей документации по объекту строительства не содержит в чем состоит такое несоответствие и какому нормативному акту они не соответствуют.

Не согласившись с мотивировочной частью принятого судом решения, ООО «СК «Север» также обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть решения, исключив из нее выводы относительно нарушения обществом условий контракта № 258 от 01.10.2019 и некачественно выполненных обществом работ.

В отзыве на апелляционную жалобу учреждения прокуратура не согласилась с приведенными в ней доводами, полагая их несостоятельными, а решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

В поступившем отзыве ООО «СК «Север» также возражает против удовлетворения апелляционной жалобы учреждения, поддерживая свою позицию, изложенную в апелляционной жалобе на мотивировочную часть решения суда.

ООО «Континент» в письменных пояснениях на апелляционную жалобу ГБУ РК «МФЦ» приводит доводы о не полном выяснении судом всех существенных обстоятельств дела.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в судебном заседании был объявлен перерыв до 16.06.2021.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ГБУ РК «МФЦ» поддержала доводы апелляционной жалобы, просила обжалуемое судебное решение отменить, заявленные требования удовлетворить, возражала против удовлетворения апелляционной жалобы общества.

Прокурор возражала против удовлетворения апелляционных жалоб, полагая, что оспариваемых ООО «СК «Север» выводов мотивировочная часть судебного акта не содержит. Прокурор вправе без назначения прокурорской проверки принять меры прокурорского реагирования при наличии достаточных документов, указывающих на нарушение закона, в связи с чем просит судебный акт оставить без изменений.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционным судом в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся представителей, обсудив доводы апелляционных жалоб, оценив представленные вдело доказательства, суд апелляционной инстанции усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

При рассмотрении спора судом установлено, что по результатам прокурорской проверки, проведенной в рамках рассмотрения обращения ООО «СК «Север», и.о. заместителем прокурора прокуратуры города Керчи внесено учреждению представление от 03.04.2020 №7.01-2020/.

Основанием для принятия представления прокуратуры послужила информация о ненадлежащем осуществлении строительного контроля ГБУ РК «МФЦ» в рамках государственного контракта от 06.12.2018 № 521, заключенного с ООО «Континент», на строительство модульного здания многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг, расположенного по адресу: г. Керчь, район ул. Генерала Петрова (новое строительство).

Как указано в представлении, ненадлежащее осуществление строительного контроля привело к выполнению работ, не соответствующих требованиям рабочей документации, что подтверждается экспертным заключением, проведенным по инициативе нового подрядчика по контракту – ООО «СК «Север», а также согласно экспертному заключению от 19.11.2019 № 109 первоначальным подрядчиком выполнены работы с существенными отклонениями от проектной документации.

Указанным представлением заявителю предписано безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры, о месте и времени рассмотрения сообщить в прокуратуру города (пункт 1); принять меры по устранению допущенных нарушений градостроительного законодательства в части осуществления строительного контроля, а также привести в соответствие проектную и рабочую документацию по объекту строительство модульного здания многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг, расположенного по адресу: г. Керчь, район ул. Генерала Петрова (новое строительство)» (пункт 2); привлечь к предусмотренной законом ответственности виновных должностных лиц (пункт 3); о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру г. Керчи в письменной форме в предусмотренный законом месячный срок, с приложением документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункт 4).

Считая, что представление является незаконным и нарушающим права и законные интересы в сфере экономической деятельности, ГБУ РК «МФЦ» обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу о соответствии оспариваемого представления действующему законодательству и отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда не соответствующими фактически обстоятельствам дела и нормам права, принимая во внимание следующее.

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 № 2-П, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре.

Вместе с тем основания и поводы для осуществления прокурором контрольных мероприятий, тем не менее, не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, при том, что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим соответствующий государственный надзор за деятельностью организаций.

Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц некоммерческой организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что организация отступила в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.

Введенное Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации» правовое регулирование порядка проведения прокурорами проверок предусматривает обязательные требования к проведению таких проверок, в том числе, требование об обязательном принятии решения о проведении проверки прокурором или его заместителем, которое доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки, при этом в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре); срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки и может быть продлен в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя (пункт 4 статьи 21 Закона о прокуратуре); при проведении проверки прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 Закона о прокуратуре; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (абзац 2 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Руководствуясь приведенными правовыми нормами, а также разъяснениями, содержащимися в вышеназванном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, апелляционный суд отмечает, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом. В иных же случаях необходимо неукоснительное исполнение требований законодательства Российской Федерации в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.

При этом исключительность обстоятельств, по которым представление прокурора может быть внесено без проведения проверки, является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае, применительно ко всем обстоятельствам, то есть, является правом, а не обязанностью суда.

Исключительность обстоятельств, исходя из всех вышеприведенных правовых положений, следует из необходимости принятия прокурором таких мер прокурорского реагирования, от срочности которых напрямую зависит предотвращение фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина.

Указанный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении № 309-ЭС19-12321 от 06.08.2019.

Проверяя законность оспариваемого представления прокуратуры, руководствуясь статьями 65, 67, 68, 71 АПК РФ, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у прокуратуры в сложившейся ситуации законных оснований для принятия мер прокурорского реагирования (внесение представления в адрес учреждения) без проведения соответствующих административных процедур, а также отсутствии достаточных данных для указания на необходимость устранения обществом нарушения градостроительного законодательства.

Как следует из материалов дела, решение о проведении проверки в отношении учреждения прокурором не принималось и, соответственно, обществу не направлялось. До сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации как в срок установленный абзацем первым части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, так и в дальнейшем такое решение не доведено. Какие-либо документы или пояснения у учреждения не запрашивались, обследование объекта строительства с привлечением учреждения не проводилось, вывод о ненадлежащем осуществлении заказчиком строительного контроля и не соответствии проектной и рабочей документации по контракту основан только на обращении подрядчика и представленных им экспертных исследований, проведенных по его заказу без участия заказчика, при этом сама проектная документация, как следует из содержания представления, предметом исследования прокурора не являлась.

При этом прокурором была проведена проверка с привлечением специалиста Службы государственного строительного надзора Республики Крым, которым был осуществлен выход на место, однако учреждение о проведении такой проверки не уведомлялось и в ней участия не принимало, в связи с чем оно лишено было возможности представить свои доказательства и пояснения для объективного выяснения всех обстоятельств.

Доводы прокуратуры о том, что имеющихся документов было достаточно для принятия мер прокурорского реагирования, без проведения проверочных мероприятий в рамках статьи 21 Закона о прокуратуре, не могут быть приняты во внимание, поскольку прокурором по поступившему обращению была проведена проверка с привлечением специалиста, следовательно, прокуратура не располагала необходимыми и достаточными для вывода о нарушении градостроительного законодательства документами без проверочных мероприятий.

Доводы прокуратуры о том, что при принятии мер прокурорского реагирования в виде представления об устранении нарушений требований законодательства, принятие решения о проведении проверки не требуется, поскольку в данном случае проверка проводилась в рамках Закона № 59-ФЗ, не соответствуют приведенному правовому реагированию.

В данном случае прокурором был осуществлен прокурорский надзор в рамках Закона о прокуратуре, по результатам которого приняты меры прокурорского реагирования, что предполагает соблюдение прав лица, в отношении которого проводятся проверочные мероприятия.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 № 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 № 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

Таким образом, прокурором не соблюдены требования пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, что свидетельствует о нарушении прав заявителя и влечет за собой признание итогов такой проверки незаконными.

В рассматриваемом случае апелляционным судом установлено нарушение прокуратурой процедуры внесения представления, что, в свою очередь, повлекло нарушение прав и законных интересов общества, приведшее к лишению его возможности представлять свои замечания, предложения и соответствующую документацию. Доказательств, свидетельствующих об обратном, материалы дела не содержат.

Обстоятельств, позволяющих их отнести к категории исключительных, требующих экстренного реагирования, которые могли бы быть признаны легитимными без соблюдения установленной законом процедуры, судом при разрешении настоящего спора не установлено.

Кроме того, представление и.о. заместителя прокурора города Керчи от 03.04.2020 № т.01.2020/ содержит требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, и возлагает обязанность представить в месячный срок документы, подтверждающие привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункты 2 и 4).

Между тем данное требование не соответствует положениям статей 22, 24 Закона о прокуратуре.

Частью первой статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении прокурора императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации

Указанная правовая позиция нашла свое отражение в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2017 № 30-АД17-2, от 26.10.2017 № 85-АД17-5, от 03.04.2017 № 25-АД-1, от 16.12.2016 № 78-АД16-38, постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 20.06.2019 по делу № А36-5251/2018, от 24.05.2018 по делу № А54-5182/2017, от 21.12.2017 по делу № А54-7506/2016.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах, оспоренное заявителем представление, вынесенное прокурором в отсутствие решения о проведении проверки, в отсутствие надлежащего уведомления проверяемого лица о проведении проверки, ее цели, предмета, основания и срока проверки, подлежало признанию судом незаконным, как нарушающее права заявителя, гарантированные положениями статьи 21 Закона о прокуратуре, а также как не соответствующее по своему содержанию положениям пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре.

Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, в связи с чем апелляционная жалоба ГБУ РК «МФЦ» подлежит удовлетворению, решение суда подлежит отмене, с принятием нового судебного акта о признании недействительным представления и.о. заместителя прокурора города Керчи от 03.04.2020 № 7.01-2020/.

Апелляционная жалоба ООО «СК «Север» удовлетворению не подлежит, поскольку мотивировочная часть решения не содержит выводы относительно нарушения обществом условий контракта № 258 от 01.10.2019 и некачественно выполненных работ, об исключении которых просит в жалобе общество, приведенные на листе 5, 6 решения выводы экспертного исследования являются цитатой, а не выводами суда.

Кроме того, учитывая, что судебный акт подлежит отмене в полном объеме, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 01 февраля 2021 года по делу
№ А83-10463/2020 отменить.

Заявление Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» удовлетворить.

Признать недействительным представление и.о. заместителя прокурора города Керчи Республики Крым Санарова А.Л. от 03.04.2020 № 7.01-2020/ об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Север» оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова

Судьи В.Е. Кравченко С.Г. Лазарев