Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного строительного надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 июня 2020 года по делу №А83-18570/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Девелопментская компания «Монолит»

к Службе государственного строительного надзора Республики Крым

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности и прекращении производства по делу об административном правонарушении,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Девелопментская компания «Монолит» (далее – ООО «ДК «Монолит», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым (суд, суд первой инстанции) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконными и отмене постановления Службы государственного строительного надзора Республики Крым (далее – Служба, заинтересованное лицо, апеллянт) от 23.09.2019 по делу об административном правонарушении № 237, которым на заявителя на основании части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) наложен административный штраф в размере 300 000,00 руб., и прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Заявленные требования мотивированы тем, что проверка проведена неуполномоченным органом и с грубым нарушением порядка (проведение проверки не согласовано с прокурором), с учетом чего результаты такой проверки не могут служить основанием для привлечения ООО «ДК «Монолит» к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.06.2020 уточненные требования ООО «ДК «Монолит» удовлетворены частично.

Суд признал незаконным и отменил Постановление от 23.09.2019 по делу об административном правонарушении № 237, вынесенное Службой в отношении заявителя. В части требования о прекращении производства по делу об административном правонарушении производство прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении не входит в компетенцию арбитражного суда, рассматривающего дело об оспаривании постановления (решения) административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 4 статьи 211 АПК РФ, статья 29.9 КоАП РФ).

Частично удовлетворяя заявленные требования и отменяя обжалуемое Постановление от 23.09.2019 № 23, суд первой инстанции исходил из следующих выводов:

1. Согласно пункту 2 Постановления Государственного Совета Республики Крым от 27.11.2019 № 202-2/19 «О Постановления Государственного Совета Республики Крым от 11.04.2014 № 2040-6/14 «О порядке выполнения подготовительных и строительных работ» и № 2039-6/14 «Об утверждении Порядка принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов», признании утратившими силу некоторых постановлений Государственного Совета Республики Крым» до 15.01.2020 действовали указанные в названии постановления.

2. При принятии в эксплуатацию объектов капитального строительства до 31.12.2019 следовало руководствоваться Постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11.04.2014 № 2039- 6/14 «Об утверждении Порядка принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов», а с 01.01.2020 – Законом Республики Крым от 12.11.2019 № 12-ЗРК/2019 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым» (далее – Закон № 12-ЗРК/2019);

3. Отношения, возникающие в связи с осуществлением Службой функций по региональному государственному строительному надзору и формированием Реестра поднадзорных объектов, регулируются Законом № 12-ЗРК/2019, который вступил в силу с 01.01.2020.

В связи с вышеизложенным суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент проведения Службой проверки (июль-сентябрь 2019) у нее отсутствовали полномочия на ее проведение, поскольку такие полномочия возникли у Службы только с 01.01.2020, и отменил Постановление от 23.09.2019 № 237 как вынесенное неполномочным административным органом.

Не согласившись с указанным решением суда, Служба обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления ООО «ДК «Монолит» - отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель ссылается на то, что судом первой инстанции сделан ошибочный вывод об отсутствии у Службы необходимых полномочий. Такой вывод суд сделал вследствие неверного применение Закона № 12-ЗРК/2019 и Реестров поднадзорных и неподнадзорных объектов, которые относятся к разрешительной документации, оформленной до принятия Республики Крым в состав Российской Федерации и применяются с 01.01.2020.

Кроме того, заявитель указывает на то, что на момент проведения спорной проверки и вынесения обжалуемого постановления полномочия Службы на осуществление строительного надзора вытекали из полномочий по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, а проведенная проверка являлась программной, предусмотренной пунктом 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2016 № 54 (далее - Положение), в связи с чем, получение согласования прокуратуры не требовалось, так как программа проверки утверждена Службой на основании волеизъявления застройщика, подавшего в Службу уведомление о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

В ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции, в судебном заседании 17 августа 2020 года представитель заинтересованного лица доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал, просил решение суда отменить, требования – удовлетворить.

Дополнительно направил письменные пояснения (вх.21АП1914/20 от 23.09.2020), в которых расширил свою позицию относительно проведения программной выездной проверки в отношении объекта капитального строительства: «Строительство многоэтажного жилого дома по ул. Луговой, земельный участок 6 в г. Симферополе». Просил рассмотреть апелляционную жалобу по существу, в отсутствие представителя Службы, на основании его пояснений, данных ранее в суде апелляционной инстанции, и всех письменных пояснении и доказательств по делу. В части требования о прекращении производства по делу об административном правонарушении, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, апелляционная жалоба не содержит никаких доводов.

Представитель ООО «ДК «Монолит», надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru, в судебное заседание не явился, отзыв на апелляционную жалобу не представлен, апелляционная жалоба, в порядке статей 156, 266 АПК РФ, рассмотрена в отсутствие не явившегося участника процесса, по имеющимся в деле доказательствам.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 АПК РФ, апелляционный суд приходит к выводу о наличии оснований для принятия в части нового решения по делу по мотиву несоответствия выводов суда первой инстанции установленным обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 17.07.2019 первым заместителем начальника Службы ФИО1 вынесено Распоряжение (Приказ) № 22-039-01/1 о проведении в рамках государственной функции «Осуществление государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства» программной выездной проверки в отношении объекта капитального строительства: «Строительство многоэтажного жилого дома по ул. Луговой, земельный участок 6 в г. Симферополе», застройщик: общество с ограниченной ответственностью «ВАЕНГА-21 ВЕК» (юридический адрес: 295022, <...>; ИНН <***>; КПП 910201001; ОКПО 00811862; ОГРН <***>, дата регистрации: 25.06.1999, далее - ООО «ВАЕНГА -21 ВЕК»).

Одновременно определен срок проведения проверки – 10 рабочих дней, с 26.07.2019 по 05.08.2019.

О дате, времени и месте проведения проверки уведомлен заказчик строительства ООО «ВАЕНГА-21 ВЕК» (уведомление от 17.07.2019 № 11-15/4312).

В ходе проведения проверки установлено, что строительство вышеуказанного объекта осуществляется ООО «ДК «Монолит» на основании договора подряда от 23.01.2018 № 5/2018П, заключенного между ООО «ВАЕНГА-21 ВЕК» и ООО «ДК «Монолит».

Приказом ООО «ДК «Монолит» от 18.02.2019 № 30 ответственным за производство работ по объекту назначен ФИО2.

При проведении проверки присутствовали представители ООО «ВАЕНГА-21 ВЕК» и ООО «ДК «Монолит».

Результаты проверки оформлены Актом проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица от 08.08.2019 № 59, согласно которому Службой выявлены следующие нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами:

- на строительной площадке отсутствует ограждение со смежным земельным участком в сторону ул. Луговой; оборудована площадка и эстакада мойки колес; план пожарной защиты; сигнальное ограждение опасных зон вблизи строящегося здания; знаки безопасности - ограничение скорости, работать в каске при входе в строящееся здание, что является нарушением раздела 6 проектной документации «Проект организации строительства» шифр 1.128.17-ПОС, л. Стройгенплан, фото №№ 1, 2, 3;

- на строительной площадке отсутствуют пожарные щиты ЩПП в количестве - 2 шт., а также не все места расположения огнетушителей обозначены знаком Б04 «Огнетушитель», что является нарушением раздела 6 проектной документации «Проект организации строительства», шифр 1.128.17-ПОС, л. Стройгенплан, фото №№ 4, 5;

- металлические элементы местами не грунтованы, что является нарушением раздела 4 проектной документации «Конструктивные решения», л. 1, фото № 6, 7;

- монтаж оконных, блоков выполняется не в соответствии требованиями ГОСТ 30674-99 «Блоки оконные из поливинилхлоридных профилей. Технические условия», ГОСТ 30971-2012 «Швы монтажные узлов примыкания оконных блоков к стеновым проемам. Общие технические условия», что является нарушением пункта 6.10 СП 70.13330.2012 «Несущие и ограждающие конструкции. Актуализированная редакция СНиП 3.03.01-87» и раздела 3 проектной документации «Архитектурные решения», шифр1.128.17-АР, л. З, фото №№ 8, 9, 10;

- оконные проемы на мансардном этаже выполнены не в соответствии с проектной документацией, а именно демонтировано монолитное железобетонное обрамление ОБ-1, выполнены дополнительные оконные проемы по оси А, что является нарушением раздела 3 проектной документации «Конструктивные решения», шифр 1.128.17-АР, л. 264, фото №№ 11-15;

- стена мансардного этажа по оси Б не примыкает к стене по оси 6, закладные детали стены закреплены на каркасе вентиляционного канала, отсутствует армирование кладки, что является нарушением раздела 3 проектной документации «Архитектурные решения», шифр 1.128.17-АР, л. 3, 11, фото №№ 16, 17;

- работы по устройству фасада выполняются не в соответствии с технологической картой утвержденной генеральным директором ООО «ДК «Монолит», а также не в соответствии со схемами и узлами утепления наружных стен архитектурных решений, а именно отсутствует утеплитель под отливом, не выполнена цементно-песчаная стяжка под отливом, между плитами утеплителя имеются разрывы более 2 мм, углы плит утеплителя не подрезаны вследствие чего утепление выполняется не на проектную толщину, что является нарушением раздела 3 проектной документации «Архитектурные решения», шифр 1.128.17-АР, л. 17, фото №№ 18, 19.

По результатам проверки Службой сделан вывод о нарушении ООО «ДК «Монолит» как подрядчиком строительства объекта: «Строительство многоэтажного жилого дома по ул. Луговой, земельный участок 6 в г. Симферополь» части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

20.08.2019 в отношении ООО «ДК «Монолит» был составлен Протокол № 237 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4. КоАП РФ.

23.09.2019 Службой вынесено обжалуемое Постановление от 23.09.2019 № 237 по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4. КоАП РФ с назначением Обществу административного штрафа в сумме 300 000,00 руб.

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обжаловал его в Арбитражный суд Республики Крым.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, исходя из следующих мотивов.

В силу части 1 статьи 30.9 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодекса Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и федеральном законе об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Вопрос о фактическом наличии в действиях лица события административного правонарушения подлежит разрешению при рассмотрении дела об административном правонарушении в порядке главы 29 КоАП РФ и должен найти свое мотивированное решение в постановлении по делу об административном правонарушении (статья 29.10. КоАП РФ).

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1 статьи 26.2. КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

При этом, исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

С учетом распределения бремени доказывания по указанной категории дел, также нельзя и нивелировать и положение пункта 1 статьи 65 АПК РФ, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как усматривается из материалов дела, ООО «ДК «Монолит» не оспаривает факт наличия при строительстве нарушений требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил и/или тот факт, что является подрядной организаций по строительству объекта «Многоэтажный жилой дом по ул. Луговой, земельный участок 6 в г. Симферополь», ссылаясь на нарушения при проведении проверки, которые заявитель расценивает как существенные.

Оценивая решение суда в части его выводов о проведении проверки, составлении протокола об административном правонарушении и вынесении итогового постановления неуполномоченным административным органом, установлено следующее.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушения в сфере в промышленности, строительстве и энергетике, а именно за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), в виде предупреждения или наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией.

Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Частью 4 указанной статьи ГрК РФ предусмотрено, что в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации.

Таким образом, субъектами ответственности, предусмотренной статьей 9.4 КоАП РФ, могут быть как застройщик, так и подрядная организация, непосредственно осуществляющая строительные работы.

Аналогичный правовой вывод содержится в постановлении Верховного Суда РФ от 13.03.2015 № 307-АД14-5283 по делу № А13-2887/2014.

Проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации является предметом государственного строительного надзора (часть 2 статьи 54 ГрК РФ).

Государственный строительный надзор осуществляется при:

1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса;

2) реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 54 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление регионального государственного строительного надзора.

Определяя компетенцию органов исполнительной власти Республики Крым, суд приходит к выводу, что в силу части 2 статьи 12 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 31.12.2020 нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, могут быть установлены особенности регулирования градостроительных отношений на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Так, особенности в сфере градостроительства на территории Республики Крым определены в Законе Республики Крым от 16.01.2015 № 67-ЗРК/2015 «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым» (далее – Закон № 67-ЗРК/2015), а также в постановлениях Государственного Совета Республики Крым от 11.04.2014 № 2040-6/14 «О порядке выполнения подготовительных и строительных работ» и № 2039-6/14 «Об утверждении порядка принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов.

В статье 1 данного закона определено, что он регулирует особенности осуществления градостроительной деятельности в Республике Крым, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, иным вопросам в сфере градостроительства и основывается на законодательстве Российской Федерации и Республики Крым.

Полномочия исполнительных органов государственной власти Республики Крым и органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым в сфере градостроительной деятельности определяются ГрК РФ, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом (статья 3 Закона № 67-ЗРК/2015).

Таким образом, если не предусмотрено иное, подлежат применению правила части 4 статьи 7 ГрК РФ, по которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Полномочия Службы по осуществлению строительного надзора в Республике Крым нашли свое закрепление в пункте 1.1. Положения о Службе государственного строительного надзора Республики Крым, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 № 169 (далее – Положение о Службе) в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, было определено, что Служба является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, уполномоченным на осуществление, в пределах своей компетенции, на территории Республики Крым государственного строительного надзора за соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Крым за объектами капитального строительства, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию на объекты капитального строительства.

Аналогично в пунктах 2.1, 3.1 Положения о Службе установлено, что к основным задачам Службы относятся, в частности, осуществление на территории Республики Крым государственного строительного надзора в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации и Республики Крым, а к полномочиям Службы – осуществление государственный строительный надзор в случаях и порядке, установленных действующим законодательством Российской Федерации и Республики Крым, с выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Исходя из вышеприведённого анализа, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии у Службы на дату проведения проверки полномочий на осуществление государственного строительного надзора согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ.

Делая вывод об обратном, суд первой инстанции вслед за заявителем допустил неверное толкование введенного Законом Республики Крым от 27.04.2017 № 376-ЗРК/2017 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым» ограничения срока действия статьи 20 Закона № 67-ЗРК/2015 до 01.01.2019.

Так, до 01.01.2019 государственный строительный надзор на территории Республики Крым регулировался статьей 20 Закона № 67-ЗРК/2015, которой было предусмотрено осуществление государственного строительного надзора на территории Республики Крым исполнительным органом государственной власти Республики Крым, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора за строительством, реконструкцией объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление регионального государственного строительного надзора, кроме объектов, поднадзорных федеральным органам исполнительной власти в соответствии с положениями ГрК РФ (часть 1).

В части 3 там же было определено, что региональный государственный строительный надзор осуществляется:

1) при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;

2) при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ.

В силу части 5 статьи 20 Закона № 67-ЗРК/2015 региональный государственный строительный надзор на территории Республики осуществлял исполнительный орган государственной власти Республики Крым, уполномоченный на осуществление регионального государственного строительного надзора.

При этом статья 20 была размещена в главе 5 Закона № 67-ЗРК/2015, устанавливающей особенности осуществления на территории Республики Крым государственного строительного надзора, разрешительных и регистрационных функций в градостроительной деятельности, выявления и предотвращения деятельности по самовольному строительству.

Таким образом, в том числе с учетом юридической техники, прекращение с 01.01.2019 действия статьи 20 Закона № 67-ЗРК/2015 означало прекращение особых правил осуществления государственного строительного надзора на территории Республики Крым, но не исключало осуществления строительного надзора на общих началах, а равно не лишало Службу соответствующих полномочий, поскольку в силу прямого предписания статьи 3 Закона № 67-ЗРК/2015 они с 01.01.2019 определялись ГрК РФ, причем без исключений, предусмотренных ранее статьей 20 Закона № 67-ЗРК/2015, поскольку до 01.01.2020 не было установлено иное.

Вывод суда первой инстанции о том, что особенности выдачи до 01.01.2020 разрешительных документов в сфере строительства на территории Республика, определявшиеся Порядком выполнения подготовительных и строительных работ и Порядком принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов, действовавшими до 15.01.2020, исключали осуществление государственного строительного надзора с формированием программ проверок по объектам строительствам, также не имеет под собой оснований.

В этом контексте судебной коллегий принято во внимание, что в действующей на дату судебного рассмотрения редакции статьи 21.5 Закона № 67-ЗРК/2015 прямо оговорена возможность проведения до 31.12.2019 программных проверок на объекте капитального строительства на основании извещения, указанного в части 5 статьи 52 ГрК РФ, которое было направлено в адрес уполномоченного органа на ведение регионального государственного строительного надзора и на основании которого уполномоченным органом на проведение регионального государственного строительного надзора была разработана программа проверок и направлена в адрес застройщика (технического заказчика), в том числе, если региональный государственный строительный надзор в части выполнения программных проверок не производился на указанных объектах с момента и в порядке, которые определены частью 5 статьи 52, статьей 54 ГрК РФ, а осуществлялся с момента фактического обращения застройщика (технического заказчика) на проведение регионального государственного строительного надзора (в части проведения программных проверок) при наличии частично возведенного (реконструированного) объекта капитального строительства.

Статьей 21.5 Закона № 67-ЗРК/2015, введенной Законом № 12-ЗРК/2019 регулируются особенности осуществления на территории Республики Крым государственного строительного надзора с 01.01.2020, которые связаны с завершением интеграции законодательства Республики Крым в сфере градостроительства в правовое поле Российской Федерации.

Таким образом, данные изменения не подлежат применению при разрешении спора, на что указал и суд первой инстанции, поскольку Закон № 12-ЗРК/2019 применяется с 01.01.2020 и определяет полномочия Службы в сфере государственного строительного надзора с 01.01.2020.

Ссылка апеллянта на неверное применении судом первой инстанции данного закона не обоснована, поскольку вопреки доводам Службы суд первой инстанции не применял его к спорным правоотношения.

Что касается ссылок на Реестр строящихся или реконструируемых объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ, на территории Республики Крым (реестр поднадзорных объектов), как верно указывает сам апеллянт, он формировался в течение трех месяцев, начиная с 01.01.2020 на основании статьи 21.3 Закона № 67-ЗРК/2015 в редакции Закона № 12-ЗРК/2019, соответственно не влияет на оценку обстоятельств по данному делу.

Относительно довода заявителя о грубом нарушении порядка проведения проверки судебной коллегией установлено, что он сделан без учета следующего.

Согласно пункту 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в частности, такого вида государственного контроля (надзора), как государственный строительный надзор.

Такие особенности проверок при осуществлении государственного строительного надзора установлены, прежде всего, частью 5 статьи 54 ГрК РФ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона о защите прав с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:

а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства.

Частью 5 статьи 52 ГрК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» (далее также - органы государственного строительного надзора) извещение о начале таких работ;

б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

в) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в нарушение законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

3) основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 2 настоящей части, является:

а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора;

б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4) выездная проверка по основанию, указанному в подпункте «б» пункта 2 настоящей части, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Закона о защите прав;

5) предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте «б» пункта 2 настоящей части, не требуется;

6) в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Как усматривается из материалов дела, ООО «ВАЕНГА - 21 ВЕК» было направлено в Службу уведомление в порядке части 5 статьи 52 ГрК РФ о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства «Строительство многоэтажного жилого дома по ул. Луговой, земельный участок 6 в г. Симферополь» (вход. 5517/01-38 от 13.06.2019).

На основании данного извещения ООО «ВАЕНГА – 21 ВЕК» Службой была утверждена программа проведения проверок строительства объекта капитального строительства от 20.06.2019 года (Номер дела объекта 22-39) и проверка, результаты которой положены в основу обжалуемого постановления, осуществлялась в соответствии с такой программой.

Указание на то, что проверка была программной, содержится в том числе в Распоряжении (Приказе) от 17.07.2019 № 22-039-01/1.

С учетом всего вышеизложенного, судебная коллегией приходит к выводу, что спорные правоотношения вытекают из проведения Службой проверки, предусмотренной программой, разработанной Службой на основании извещения застройщика, так называемой программной проверки в рамках государственного строительного надзора.

Порядок осуществления государственного строительного надзора, включая порядок организации и проведения проверок деятельности физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, при осуществлении государственного строительного надзора, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 54 ГрК РФ).

Такой порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации, включая порядок организации и проведения проверок деятельности физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, при осуществлении указанного надзора установлен Положением.

В соответствии с пунктами 9, 11 Положения государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок. Проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в части 6 статьи 52 и части 3 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 6).

Согласно пункту 6 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации, утвержденных приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129 (Зарегистрировано в Минюсте России 06.03.2007 № 9053) (далее – Порядок) направленное в орган государственного строительного надзора заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, извещение застройщика или технического заказчика о начале таких работ с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения (пункт 6).

Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что Программа проведения проверок составляется в 2 экземплярах, из которых первый остается в деле органа государственного строительного надзора, второй - направляется (вручается) застройщику или техническому заказчику.

Второй экземпляр программы вручается уполномоченному представителю технического заказчика или застройщика на основании соответствующего документа о представительстве. В случае отказа от получения на руки (подписания) экземпляра программы представителем застройщика или технического заказчика документ направляется по почте заказным письмом с уведомлением.

Застройщик или технический заказчик обязан довести до сведения лица, осуществляющего строительство, сведения о проверках, предусмотренных программой проведения проверок.

Отсюда, программные проверки объекта строительства не является внеплановыми выездными проверками, которые могут быть проведены только после согласования с органом прокуратуры (часть 5 статьи 10 Закона о защите прав).

Поскольку подпунктом «а» пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ установлено, что основанием для проверки в рамках государственного строительного надзора является программа проверок, разработанная службой, доводы заявителя о том, что результаты проведенной проверки не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами не нашли своего подтверждения.

Кроме того, согласно пункту 9 Правил перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или технического заказчика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Таким образом, отдельное уведомление о проведении проверки лица, осуществляющего строительства, подрядчика, коим является Общество на спорном объекте капитального строительства, не предусмотрено.

На достаточности уведомления заказчика стоит и судебная практика (Определение Верховного Суда РФ от 27.09.2018 № 309-АД18-15128 по делу № А71-3189/2018).

Кроме того, в данном случае, как усматривается из Акта проверки, представитель заявителя присутствовал при ее проведении, с учетом чего грубые нарушения установленного порядка проведения проверок, предусмотренные пунктом 2 части статьи 20 Закона о защите прав и/или иные, которые носили бы неустранимый характер судом апелляционной инстанции по результатам пересмотра дела не установлены.

В соответствии с подпунктом «е» пункта 24 Положения, пункта 17 Порядка должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляют полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из части 1 статьи 23.3 КоАП РФ следует, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Согласно части 1 статьи 23.56 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства), частью 3 статьи 9.16, статьей 14.44 настоящего Кодекса рассматривают органы, осуществляющие государственный строительный надзор.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанций пришел к выводу о наличии у Службы полномочий по проведению проверки и привлечению Общества к административной ответственности.

Факты нарушения порядка проведения проверки и привлечения Общества к административной ответственности, своего подтверждения не нашли.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как подчеркивается в пункте 16.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Принимая во внимание, что Общество имело возможность соблюдения предусмотренного градостроительным законодательством организационно-правового порядка строительства объекта, однако проигнорировало данную возможность, и не приняло все зависящие от него меры по соблюдению действующего законодательства, доказательств, свидетельствующих о том, что допущенное правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами или другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне контроля Общества, в материалы дела не представлено, судебная коллегия находит обоснованным вывод административного органа о наличии вины Общества в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

При этом Общество привлечено к ответственности в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Основания для применения к Обществу наказания в виде предупреждения, также как и основания для признания совершенного Обществом правонарушения малозначительным и освобождения его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ, судом апелляционной инстанции не усматриваются.

Вместе с тем, как подчеркивается в абзаце 1 пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

В соответствии с частями 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

Санкцией части 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрено наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Рассматривая при таких обстоятельствах вопрос о наличии оснований для снижения размера штрафа, назначенного ООО «ДК «Монолит», судебная коллегия, принимая во внимание отсутствие в материалах дела доказательств причинения действиями общества вреда общественным отношениям, отсутствие сведений об отягчающих ответственность обстоятельствах, пришла выводу о том, что размер штрафа является значительным для предприятия, и в данном случае не соответствует тяжести нарушения и его последствиям.

По мнению суда апелляционной инстанции, достижению целей административного наказания, принципам справедливости, неотвратимости, целесообразности и законности административной ответственности, характеру и конкретным обстоятельствам совершенного правонарушения, значимости охраняемых правоотношений, имущественному и финансовому положению привлекаемого к административной ответственности юридического лица, будет служить установление административного штрафа в минимальном размере административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц частью 1 статьи 9.4. КоАП РФ, с учетом чего размер назначенного административного штрафа подлежит изменению (снижению) до 100 000,00 руб.

В остальной части судебная коллегия не усматривает оснований для изменения оспариваемого постановления.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Однако из апелляционной жалобы четко не усматривается позиция заявителя относительно решения суда в части прекращения производства по административному делу, в связи с чем суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения и в этой части.

Решение суда, в части требования заявителя о прекращении производства по делу об административном правонарушении на основании пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ принято судом в соответствии с нормами закона и сложившейся судебной практикой.

Указание на прекращение производства по делу об административном правонарушении противоречит требованиям статьи 211 АПК РФ, поскольку согласно статье 29.9 КоАП РФ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в случаях, предусмотренных данной статьей.

Таким образом, производство по делу об административном правонарушении может быть прекращено соответствующим административным органом, а в компетенцию арбитражного суда, рассматривающего дело об оспаривании постановления (решения) административного органа о привлечении к административной ответственности, решение данного вопроса не входит.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта о частичном удовлетворении заявленного требования по мотиву несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неверного применения норм материального права (неприменения закона, подлежащего применению) (пункты 1, 4 части 1, пункт 1 части 2 статьи 270 АПК РФ).

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем, вопрос о её распределении судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Апелляционную жалобу Службы государственного строительного надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 июня 2020 года по делу № А83-18570/2019 в части признания незаконным и отмены Постановления по делу об административном правонарушении № 237 от 23.09.2019, вынесенное Службой государственного строительного надзора Республики Крым в отношении общества с ограниченной ответственностью «Девелопментская компания «Монолит» - отменить.

Принять в этой части новый судебный акт.

Постановление по делу об административном правонарушении № 237 от 23.09.2019, вынесенное Службой государственного строительного надзора Республики Крым в отношении общества с ограниченной ответственностью «Девелопментская компания «Монолит» признать незаконным и отменить в части назначения административного наказания в виде штрафа в размере 300 000,00 рублей, снизив размер административного штрафа до 100 000,00 рублей.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 июня 2020 года по делу № А83-18570/2019 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.Е. Кравченко

Судьи С.Ю. Кузнякова

А.С. Яковлев