Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., Градовой О.Г., Карева А.Ю., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Лесик А.В., при участии в судебном заседании представителей: от публичного акционерного общества по газоснабжению и газификации «Севастопольгаз» – ФИО1, по доверенности от 02.08.2018 № 416; от Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю – ФИО2, по доверенности от 07.08.2018 б/н; рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества по газоснабжению и газификации «Севастопольгаз» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 10 июля 2018 года по делу № А84-1148/2018 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению публичного акционерного общества по газоснабжению и газификации «Севастопольгаз» к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

установил:

публичное акционерное общество «Севастопольгаз» (далее – ПАО «Севастопольгаз», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и городу Севастополю (далее - управление Ростехнадзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления № 30/03/2018-11/Ю-1 от 30.03.2018 о привлечении заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде штрафа в размере 200 000,00 руб.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 10.07.2018 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, заявление удовлетворить. Апелляционная жалоба мотивирована несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права. По мнению заявителя, в данном случае вменяемое административным органом нарушение правил промышленной безопасности допущено владельцем земельного участка, по территории которого проходит газопровод, следовательно, объективная сторона правонарушения выражена в действиях иного лица по огораживанию и перегораживанию охранной зоны газопровода, препятствующих доступу персонала эксплуатирующей организации; судом не учтено, что ПАО «Севастопольгаз» не является субъектом указанного правонарушения, виновные действия отсутствуют, обществом, являющимся эксплуатирующей организацией, были предприняты все предусмотренные действующим законодательством меры по недопущению дальнейшего нарушения правил промышленной безопасности владельцем земельного участка.

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган не согласился с ее доводами, указав, что ответственность за сохранность систем газоснабжения возложена на организации, в собственности или оперативном управлении которых они находятся. ПАО «Севастопольгаз», имея возможность для соблюдения установленных требований, не приняло необходимых мер по недопущению нарушения правил охраны газораспределительных сетей.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требования апелляционной жалобы. Представитель управления Ростехнадзора возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве, указывая на законность и обоснованность судебного акта и отсутствие оснований к его отмене.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), апелляционный суд считает судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в управление Ростехнадзора в целях осуществления надзорных функций 30.01.2018 поступило из Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций обращение председателя ПК «Учкуевка Газ» гр. ФИО3 от 23.01.2018. Это же обращение 06.02.2018 перенаправлено управлению Ростехнадзора по принадлежности Управлением по промышленной безопасности, электроэнергетике и безопасности гидротехнических сооружений города Севастополя, поскольку решение вопросов, изложенных в обращении находится в компетенции территориального управления федерального органа.

При рассмотрении поступившего обращения управление Ростехнадзора направило ПАО «Севастопольгаз» запрос от 12.02.2018 исх. № 11/1082 о состоянии охранных зон газопровода высокого давления Д-300 в месте врезки распределительного газопровода СТ «Учкуевка», на который общество письмом от 13.02.2018 исх. № 10-1303 проинформировало надзорный орган о том, что специалистами общества при плановом мониторинге газопровода высокого давления, расположенного в СТ «Учкуевка» было выявлено ограждение территории охранной зоны забором, в связи с чем 27.01.2018 было выдано запрещение гр. ФИО4 на производство работ в охранной зоне, однако, несмотря на устные предупреждения и выдачу запрещения, работы по строительству ограждения не прекращены, меры по демонтажу ограждения для обеспечения охранной зоны газопровода не приняты.

Указанные обстоятельства явились поводом в соответствии с пунктом 1 статьи 28.1 КоАП РФ для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении ПАО «Севастопольгаз».

20.03.2018 государственным инспектором Севастопольского территориального отдела Крымского управления Ростехнадзора в присутствии представителя ПАО «Севастопольгаз» по доверенности от 02.03.2018 № 418 составлен протокол об административном правонарушении № 20/03/2018-11/Ю-1.

30.03.2018 заместителем руководителя управления Ростехнадзора рассмотрено административное дело о привлечении ПАО «Севастопольгаз» к административной ответственности. Заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, выразившегося в нарушении требований промышленной безопасности, и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 200000 руб.

Протокол об административном правонарушении составлен и дело об административном правонарушении рассмотрено уполномоченными должностными лицами в пределах компетенции управления.

Не согласившись с названным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд, указывая, что не является субъектом ответственности за вменяемое административным органом правонарушение, наоборот, обществом были предприняты меры, предусмотренные действующим законодательством, по недопущению дальнейшего нарушения закона руководством ТСН «Учкуевка».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности административным органом совершения обществом, являющимся эксплуатирующей организацией газопровода высокого давления, расположенного по адресу: г. Севастополь, СТ «Учкуевка», вмененного нарушения подпункта «е» пункта 14 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 № 878 (далее – Правила № 878).

Ссылаясь на пункт 30 Правил № 878, суд пришел к выводу, что общество не обеспечило безопасное состояние сети газораспределения, поскольку при обнаружении ограждения территории в охранной зоне газопровода высокого давления должно было приостановить указанные работы и составить соответствующий акт. При этом доводы заявителя о принятии мер, предусмотренных названным пунктом Правил, и представленное доказательство выдачи руководителю ТСН «Учкуевка» запрещения производства работ по установлению ограждения в охранной зоне, суд не принял во внимание, указав, что ответственность за сохранность систем газоснабжения возложена на предприятия (организации), в собственности или оперативном управлении которых они находятся.

С такими выводами суда первой инстанции апелляционный суд не может согласиться в силу следующего.

Согласно пункту 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (части 6, 7 статьи 210 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Следовательно, объективной стороной состава административного правонарушения являются действия, нарушающие требования промышленной безопасности, в том числе нарушение запретов установленных законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ) опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

Газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа.

Статьей 9 Закона № 116-ФЗ предусмотрены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта. Частью 1 названной статьи установлена обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 № 878, разработаны на основании Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и устанавливают порядок определения границ охранных зон газораспределительных сетей, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению газораспределительных сетей, определяют права и обязанности эксплуатационных организаций в области обеспечения сохранности газораспределительных сетей при их эксплуатации, обслуживании, ремонте, а также предотвращения аварий на газораспределительных сетях и ликвидации их последствий.

Юридические и физические лица, виновные в нарушении требований настоящих Правил, а также функционирования газораспределительных сетей, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 49 Правил № 878).

Согласно оспариваемому постановлению в качестве противоправного деяния обществу вменено нарушение пункта 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ, подпункта «е» пункта 14 Правил № 878, выразившееся в том, что последнее не обеспечило исправное и безопасное состояние сети газораспределения, а именно: ограждена территория в охраной зоне газопровода высокого давления Ду-300, расположенного по адресу: г. Севастополь, СТ «Учкуевка».

Согласно требованиям подпункта «е» пункта 14 Правил охраны газораспределительных сетей на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагаются ограничения (обременения), которыми запрещается лицам, указанным в пункте 2 настоящих Правил, огораживать и перегораживать охранные зоны, препятствовать доступу персонала эксплуатационных организаций к газораспределительным сетям, проведению обслуживания и устранению повреждений газораспределительных сетей.

Пунктом 2 Правил № 878 установлено, что настоящие Правила действуют на всей территории Российской Федерации и являются обязательными для юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, расположенных в пределах охранных зон газораспределительных сетей, либо проектирующих объекты жилищно-гражданского и производственного назначения, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, либо осуществляющих в границах указанных земельных участков любую хозяйственную деятельность.

В соответствии с пунктом 7 Правил охраны газораспределительных сетей для газораспределительных сетей устанавливаются следующие охранные зоны: вдоль трасс наружных газопроводов - в виде территории, ограниченной условными линиями, проходящими на расстоянии 2 метров с каждой стороны газопровода; вдоль трасс подземных газопроводов из полиэтиленовых труб при использовании медного провода для обозначения трассы газопровода - в виде территории, ограниченной условными линиями, проходящими на расстоянии 3 метров от газопровода со стороны провода и 2 метров - с противоположной стороны.

При этом пунктами 17, 18, 21 Правил № 878 предусмотрено, что на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится утверждение границы охранной зоны газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в нее земельные участки, указанных в пунктах 14, 15, 16 Правил, которое в свою очередь является основанием для проведения кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров. Указанные в пунктах 14, 15, 16 настоящих Правил ограничения (обременения) подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Из приведенных норм следует, что обязанность по соблюдению ограничений, установленных подпунктом «е» пункта 14 Правил № 878 (запрет огораживать и перегораживать охранные зоны) возложена на собственников, владельцев или пользователей земельных участков, расположенных в пределах охранных зон газораспределительных сетей, либо лиц, осуществляющих в границах указанных земельных участков любую хозяйственную деятельность.

Между тем доказательств совершения ПАО «Севастопольгаз» указанных действий, а именно возведение забора, административным органом не представлено, как и не представлено доказательств того, что именно общество является собственником или пользователем земельного участка и что этот участок расположен в пределах охранной зоны газораспределительных сетей.

Как следует из протокола об административном правонарушении место совершения административного правонарушения, где установлен забор, препятствующий доступу персонала эксплуатационных организаций к действующему газопроводу, должным образом не описано, сведения о земельном участке и владельце земельного участка отсутствуют, что из себя представляет забор, где конкретно он расположен, на каком расстоянии от газопровода, установлена ли охранная зона газопровода и сколько метров она занимает, содержатся ли зарегистрированные сведения об этом в государственном кадастровом учете, ни в протоколе, ни в постановлении административным органом не отражено. Предмет административного правонарушения административным органом не идентифицирован и не определен. В деле отсутствуют документы, содержащие информацию о характеристиках и месторасположении объекта в границах охранной зоны газопровода. Не устанавливалось административным органом и то обстоятельство, выдавалось ли обществом в порядке пункта 22 Правил № 878 разрешение на производство работ по установке забора в охранной зоне.

Таким образом, из представленных административным органом материалов дела об административном нарушении невозможно с достоверностью установить, кто является собственником земельного участка, на котором возведен забор, кем возведен забор и кому он принадлежит, расположен ли он в охранной зоне газопровода или находится за ее пределами.

В тоже время в протоколе об административном правонарушении от 20.03.2018 представителем общества ФИО5 указано на то обстоятельство, что владельцем газопровода является ПК «Учкуевка Газ», ПАО «Севастопольгаз» эксплуатирует объект на основании договора от 26.07.2013 № 52 с ПК «Учкуевка Газ», забор в охранной зоне установлен иным юридическим лицом и нарушителю обществом выдано запрещение на производство строительных работ.

Однако данным доводам административным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении не дана надлежащая оценка, указанные обстоятельства не проверены, административный орган ограничился только письмом ПАО «Севастопольгаз» от 13.02.2018 исх. № 10-1303, посчитав его достаточным доказательством для установления факта события правонарушения и вины общества в его совершении, что не отвечает задачам производства по делам об административных правонарушениях.

В силу требований статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Статьей 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности, наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, за которые предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Исходя из положений части 6, 7 статьи 210 АПК РФ, статьи 26.1 КоАП РФ административным органом при производстве по делу об административном правонарушении должен быть установлен конкретный факт, образующий событие административного правонарушения, при этом должны быть установлены место, время, событие и виновное лицо, что отражено в протоколе об административном правонарушении и в постановлении по делу, также должно быть подтверждено допустимыми, относимыми и достаточными доказательствами.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Частью 1 статьи 29.10 КоАП РФ предусмотрено, что в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны, в числе прочего, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу.

Как разъяснено в абзаце 2 пункта 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В силу части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Основываясь на приведенных нормах и исходя из анализа представленных в материалы дела письменных доказательств (материалов административного дела) в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции признает обоснованными доводы апелляционной жалобы об отсутствии в настоящем административном деле законных оснований для привлечения общества к административной ответственности за вмененное ему нарушение требований промышленной безопасности. Событие и объективная сторона правонарушения не доказаны административным органом, что исключает возможность привлечения лица к административной ответственности.

Выводы суда первой инстанции о наличии в действиях общества состава правонарушения нельзя признать законными и обоснованными.

Суд, сославшись на пункт 30 Правил № 878, пришел к выводу о том, что именно заявитель как лицо, эксплуатирующее опасный производственный объект, допустивший установление забора в охранной зоне, обязан нести ответственность за соблюдение Правил охраны газораспределительных сетей.

В соответствии с пунктом 30 Правил №878 в случае обнаружения представителем эксплуатационной организации газораспределительной сети проведения работ в охранной зоне без надлежащего оформления разрешения на производство работ либо выполнения работ с нарушением настоящих Правил представитель эксплуатационной организации имеет право приостановить указанные работы и составить соответствующий акт.

Из указанного следует, что судом фактически установлено нарушение заявителем требований пункта 30 Правил № 878, а не пункта14 Правил, как это установлено административным органом в оспариваемом постановлении. В то же время в отношении ПАО «Севастопольгаз» не составлялся протокол о нарушении пункта 30 Правил. При этом суд не указал, какие противоправные действия совершило общество, и не учел то обстоятельство, что в силу указанной нормы, представитель эксплуатационной организации вправе приостановить указанные работы, но при этом общество не наделено властными полномочиями.

Таким образом, при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд не должен подменять административный орган в вопросе о доказанности события, наличия вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности. Отсутствие в протоколе и постановлении указанных выше сведений не может быть восполнено в ходе судебной проверки оспариваемого постановления административного органа, поскольку при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Делая вывод о доказанности вины ПАО «Севастопольгаз», суд исходил из того, что заявителем не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. При этом в деле содержится доказательство принятия обществом к нарушителю мер реагирования до возбуждения дела об административном правонарушении в виде выдачи запрещения на производство работ по установлению забора, которое суд первой инстанции немотивированно оставил без внимания. Иных мер реагирования хозяйствующим субъектом эксплуатирующей организацией, не наделенной властными полномочиями, указанные Правила не предусматривают.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, что управлением не доказана также вина общества в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и оно не подлежит привлечению к административной ответственности.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При изложенных обстоятельствах апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции – отмене, а оспариваемое постановление управления Ростехнадзора о привлечении к административной ответственности – признанию незаконным и отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 10 июля 2018 года по делу №А84-1148/2018 отменить и принять новый судебный акт.

Заявление Публичного акционерного общества по газоснабжению и газификации «Севастопольгаз» удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю № 30/03/2018-11/Ю-1 от 30.03.2018 о признании виновным публичного акционерного общества по газоснабжению и газификации «Севастопольгаз» в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначения административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 000,00 рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова

Судьи О.Г. Градова

А.Ю. Карев