Постановление № А84-5992/19 от 09.09.2020 АС Центрального округа

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_____________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Резолютивная часть объявлена 9 сентября 2020 г.

Полный текст постановления изготовлен 15 сентября 2020 г.

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи          Стрегелевой Г.А.,

судей                                                  Ермакова М.Н., Леоновой Л.В.,

при участии представителей:

от Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (ОГРН 1149204004047, ИНН 9204002130,                          ул. Пушкина, д. 2, г. Севастополь, 299011) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

от публичного акционерного общества «Муссон» (ОГРН 1149204019238, ИНН 9201006351, ул. Вакуленчука, д. 29/10, г. Севастополь, 299011) -                 не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 26.02.2020 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда                    от 20.05.2020 по делу № А84-5992/2019,

У С Т А Н О В И Л:

Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – Севгосстройнадзор, административный орган) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о привлечении публичного акционерного общества «Муссон» (далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 26.02.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2020,                                                  административному органу отказано в удовлетворении заявленного требования.

Не согласившись с судебными актами административный орган обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, неверную оценку обстоятельств дела.

Заявитель кассационной жалобы полагает ошибочными выводы судов о том, что в действиях ПАО «Муссон», выраженных в невыполнении в установленный срок предписания административного органа от 17.09.2019 №90-03-23-040501-50-19, отсутствует событие и состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с нарушением  Севгосстройнадзором установленного частью 5 статьи 22 Федерального закона от 29.11.2014 №377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – Федеральный закон №377-ФЗ) срока проведения проверки, назначенной распоряжением начальника Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя 13.08.2019.

ПАО «Муссон» в отзыве на кассационную жалобу выразило согласие с принятыми по делу судебными актами, просило в удовлетворении требований кассационной жалобы отказать.

Общество и административный орган явку представителей для участия в судебном заседании не обеспечили.

Дело рассмотрено судом кассационной инстанции с учетом положения части 3 статьи 284 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, в отзыве на жалобу, проверив законность судебных актов по правилам статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, установлено судами, общество на основании разрешения на строительство от 16.04.2019                                      №RU91-94102000-800-2019 осуществляло реконструкцию корпуса №3 ПАО «Муссон» под гостиничный комплекс с устройством надземного перехода из корпуса №2 в корпус №3, расположенного по адресу: г.Севастополь, ул.Вакуленчука, 29/3 (далее – объект капитального строительства).

5 августа 2019 года в Севгосстройнадзор от ПАО «Муссон» поступило извещение №70-04-23 об окончании строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Начальником Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя 13.08.2019 издано распоряжение (приказ) № 92-03-23-010501-50 о проведении проверки законченного строительством объекта капитального строительства на основании поступившего извещения об окончании строительства, реконструкции объекта капитального строительства от 05.08.2019 №70-04-23. Срок проведения проверки установлен с 28 августа 2019 года 10:00 по                       17 сентября 2019 года 12:00, 15 рабочих дней/ 10 часов (п.8 распоряжения).

По результатам проведенной проверки законченного строительством объекта капитального строительства застройщика – ПАО «Муссон» составлен акт от 17.09.2019 №92-03-23-030501-50-58. В акте отражены выявленные нарушения и административным органом установлено не исполнение пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 ранее выданного обществу предписания от 04.07.2019 №92-03-23-040501-26-5.

Севгосстройнадзором выдано обществу предписание об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19.

В соответствии с пунктами 1-8 предписания от 17.09.2019                         № 92-03-23-030501-50-58 обществу следовало в срок до 18.11.2019: провести обследование технического состояния объекта капитального строительства; предоставить в адрес Севгосстройнадзора технический отчет по обследованию технического состояния объекта капитального строительства; лестницу в осях 5-6, А, 1-2 выполнить в соответствии с проектом, шириной не менее 1,45 м (шифр 0118-1-КР лист 4); расстояние между лестничными маршами лестницы в осях 5-6, А, 1-2 выполнить не менее 0,1м (шифр 0118-1-КР лист 4); лестницу в осях 5-6, А, 1-2 выполнить в соответствии с проектной документацией, без применения открытых ступеней (с подступенком) (шифр 0118-1-КР лист 26); выполнить ограждение лестницы в осях 26-27, Б-Б/1 стенами из газобетонных блоков (шифр 0118-1-КР лист 27); отделку внешних поверхностей наружных стен выполнить утеплителем группы горючести не ниже НГ, Г-1, в соответствии с проектным решением (сэндвич панель с минераловатным утеплителем толщиной 100 мм) (стр. 21 шифр АГП 253/18-ЭЭ; п. 5.2.3 СП 2.13130.2012); лестницу ЛВ-2 выполнить в соответствии с проектом, шириной не менее 2м (лист 24, шифр 0118-1-КР).  О выполнении предписания общество должно уведомить Севгосстройнадзор в срок до 18.11.2019.

На основании распоряжения начальника Управления Севгосстройнадзора от 26.11.2019 административный орган в рамках регионального государственного строительного надзора в период с 04.12.2019 по 10.12.2019 проводил внеплановую выездную проверку исполнения обществом, осуществляющим реконструкцию объекта капитального строительства, ранее выданного ему предписания                 от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19.

В ходе проверки установлено, что по истечении срока, указанного в предписании от 17.09.2019, ПАО «Муссон» нарушения, изложенные в пунктах 1, 2, 6, 7, 8, не устранило. Результаты проверки отражены в акте                 от 10.12.2019 №92-03-23-030301-78-80

Уполномоченным должностным лицом административного органа 18.12.2019 в отношении общества составлен протокол №92-03-23-060301-78-69 об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, которым обществу вменено неисполнение в установленный срок предписания от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19 в части пунктов 1,2,6,7,8.

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ Севгосстройнадзор обратился арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде административного штрафа на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Суд первой инстанции, отказывая в привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, учитывая ограничения установленные частью 5 статьи 22 Федерального закона №377-ФЗ по сроку проведения любой внеплановой проверки (пять рабочих дней), счел, что Севгосстройнадзором существенно нарушена процедура проведения проверки назначенной распоряжением начальника Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя 13.08.2019, в связи с чем неисполнение предписания от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19 не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, поскольку оно выдано по результатам проверки, проведенной с нарушением закона.

Суд апелляционной инстанции согласился с судом первой инстанции.

Однако, вывод судов о незаконности проверки, проведенной в период с 28 августа 2019 года по 17 сентября 2019 года, законным признать нельзя.

Как установлено частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В силу пункта 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В соответствии с пунктом 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федерального закона №294-ФЗ) при осуществлении государственного строительного надзора особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Такие особенности организации и проведения проверок установлены, в частности, частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положениями постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (далее – Постановление №54), Порядком проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации, утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 (далее – Порядок №1129).

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка № 1129 к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона                      № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Согласно подпункту «б» пункта 3 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 2 этой части, является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

В силу пункта «д» части 3 Порядка № 1129 основанием для проведения проверок является получение от застройщика, технического заказчика, лица, осуществляющего строительство, извещения об устранении нарушений, а также истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

В соответствии с частью 2 статьи 22 Закона №377-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных названной статьей.

Частью 4 этой же статьи Закона №377-ФЗ предусмотрен срок проведения плановой проверки – не более чем 15 рабочих дней со дня начала ее проведения, а частью 5 установлен срок проведения внеплановой выездной проверки – не более 5 рабочих дней.

Указывая на незаконность проведенной в период с 28.08.2019 по 17.09.2019 в отношении общества проверки ввиду нарушения административным органом срока ее проведения, установленного частью 5 статьи 22 Закона №377-ФЗ, судом первой инстанции не принято во внимание, что законность указанной проверки проверялась Арбитражным судом города Севастополя при рассмотрении дела №А84-4747/2019. На момент принятия решения по настоящему делу дело №А84-4747/2019 рассматривалось в порядке апелляционного производства. Впоследствии постановлением Двадцать первого арбитражного суда от 03.03.2020 решение Арбитражного суда города Севастополя от 29.11.2019 №А84-4747/2019 оставлено без изменения.

По делу №А84-4747/2019 судами установлены обстоятельства, касающиеся предмета, целей и соблюдения установленных статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации сроков проведения проверки, осуществляемой в рамках государственного строительного надзора.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 11.06.2020 решение и постановление судов по делу №А84-4747/2019 оставлены без изменения. Суд округа согласился с данной судами квалификации проверки, проведенной в период с 28.08.2019 по 17.09.2019, что она является специальной выездной проверкой, инициированной извещением застройщика об окончании строительства, реконструкции объекта капитального строительства, организация, срок и порядок которой регламентируется специальными нормативными актами- статьей 54 Градостроительного кодекса,   Порядком №1129, не относящейся к плановым или внеплановым выездным проверкам, при проведении которых уполномоченным органом должен учитываться срок, предусмотренный частью 5 статьи 22 Федерального закона №377-ФЗ.

Рассматривая настоящее дело в порядке апелляционного производства, Двадцать первый арбитражный апелляционной суд указанные противоречия не устранил, хотя у него имелась такая процессуальная возможность.

Таким образом, суд округа находит выводы судов о том, что предписание от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19, за неисполнение которого Севгосстройнадзор просил суд привлечь общество к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, выдано с нарушением закона, ошибочными.

Обстоятельства по делу об административном правонарушении, а именно наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции не устанавливались и не оценивались, что является основанием для отмены судебных актов и направления дела в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ на новое рассмотрение.

Однако, согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26.03.2019 №823-О, срок давности для привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца. Срок исполнения предписания от 17.09.2019 №92-03-23-040501-50-19 был установлен Севгосстройнадзор до 18.11.2019, следовательно, к настоящему времени срок давности привлечения общества к административной ответственности истек.

В силу пункта 6 статьи 24.5 КоАП одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Исходя из смысла норм статей 4.5, п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ вопрос о возобновлении производства по делу при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности обсуждаться не может (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.04.2013).

С учетом изложенного кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, а решение и постановление судов следует оставить без изменения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 26.02.2020 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2020 по делу №А84-5992/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.