Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: Управление ветеринарии Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 675000, <...>), Финансовое управление администрации Свободненского района (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 676420, <...>)

о признании недействительным представления

УСТАНОВИЛ:

администрация Свободненского района Амурской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Амурской области (далее - КСП Амурской области, контрольно-счетная палата) от 06.09.2021 № 54.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление ветеринарии Амурской области и Финансовое управление администрации Свободненского района.

Решением суда от 14.12.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Считает неверными, неподтвержденными материалами дела и положениями Закона Амурской области от 07.11.2019 № 428-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Амурской области в области обращения с животными и о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области государственными полномочиями Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее – Закон № 428-ОЗ), Постановления Правительства Амурской области от 28.12.2019 № 776 «Об утверждении стоимости затрат на выполнение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на одно животное без владельца» (далее – Постановление № 776) выводы судов о том, что стоимость затрат на выполнение государственных полномочий на одно животное без владельца, утверждаемая Правительством Амурской области, является предельным нормативом предоставляемой муниципальному образованию из областного бюджета субвенции, а если стоимость услуг по отлову и содержанию безнадзорных животных оказывается выше установленного норматива, предоставляемой субвенции, то разница покрывается за счет средств местного бюджета. По мнению заявителя кассационной жалобы, показатель результативности в отношении муниципального образования Свободненский район не утвержден; в Уставе Свободненского района право использования собственных бюджетных средств на исполнение переданных государственных полномочий не предусмотрено, в силу статей 15, 15.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), статьи 7 Закона № 428-ОЗ администрация в данном случае не имеет права дополнительно использовать средства местного бюджета на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев. Приводит иные доводы о недопущении администрацией нарушений статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), статей 86, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), статьи 7 Закона № 428-ОЗ и пункта 1 Постановления № 776.

КСП Амурской области в отзыве на кассационную жалобу против доводов администрации возражает, просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Администрацией заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие её представителя.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на неё, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) соблюдение судами норм материального и процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании пункта 2.19.4 плана работы КСП Амурской области на 2021 год, поручения от 03.08.2021 № 49 проведено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования средств, выделенных в 2020 году в виде субвенции на финансовое обеспечение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев в рамках подпрограммы «Обеспечение эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия на территории области» государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Амурской области» бюджету муниципального образования Свободненский район», по результатам которого выявления нарушения и недостатки в деятельности администрации.

В ходе проверки контрольно-счетная палата пришла к выводу о том, что в нарушение статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ при расчете цены контракта, заключаемого на средства субвенции с единственным поставщиком, неверно применен метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). Учитывая, что к закупаемым услугам (отлов и содержание животных без владельцев) предъявлены требования в части установления предельной (максимально допустимой) цены (17 655,12 руб. на одно животное без владельцев), применяется нормативный метод определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком.

В нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса муниципальным образованием Свободненский район не обеспечено достижение результативности использования средств областного бюджета, предоставленных в форме субвенции. При расчетном показателе 9 животных без владельцев, подлежащих отлову в 2020 году, и предоставленной субвенции из областного бюджета, исходя из указанной численности в объеме 161,3 тыс. руб., фактически на территории Свободненского района проведены мероприятия по обращению с животными без владельцев в отношении 4 животных.

В нарушение статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, статей 86 и 162 Бюджетного кодекса, статьи 7 Закона № 428-03, пункта 1 Постановления № 776 цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком на услуги по организации отлова и содержания животных без владельцев, определена администрацией без учета утвержденной правительством области стоимости затрат на выполнение государственных полномочий на одно животное без владельца, что повлекло неправомерное расходование средств субвенции в объеме 81 518,16 руб.

По результатам контрольного мероприятия составлен акт от 16.08.2021, подписанный администрацией с возражениями (исх. № 3320 от 27.08.2021). КСП Амурской области в адрес администрации направлен ответ на возражения (исх. № 01-07/643 от 06.09.2021).

Контрольно-счетной палатой вынесено представление от 06.09.2021 № 54, согласно которому администрации предложено: 1. Обеспечить соблюдение требований Федерального закона № 44-ФЗ в части определения и обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком. 2. Не допускать фактов недостижения расчетных (плановых) показателей результативности использования средств субвенции, предоставленной бюджету муниципального образования на осуществление государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев. 3. Не допускать исполнения расходных обязательств муниципального образования, возникающих в ходе исполнения государственных полномочий, в части превышающей нормативы затрат, утвержденные методикой, за счет средств субвенции. Обеспечить возврат в областной бюджет неправомерно израсходованных средств субвенции в размере 81 518,16 руб. 4. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, выявленные проверкой.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах с приложением копий документов уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату в течение одного месяца со дня его получения.

Не согласившись названным представления, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции правомерно руководствовались следующим.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) в редакции на момент спорных правоотношений контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ).

В соответствии с частью 6 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 настоящей статьи.

Нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основе требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона в случае, если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ, услуг (часть 7 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ).

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно частям 1, 2, 3 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (часть 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона № 428-ОЗ органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Амурской области наделены государственными полномочиями Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (далее – государственные полномочия).

В силу статьи 7 Закона № 428-ОЗ органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий вправе, в том числе, дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования; органы местного самоуправления обязаны, в том числе: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами области, обеспечивать целевое и эффективное использование финансовых средств и материальных ресурсов, предоставленных на осуществление государственных полномочий.

Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. Распределение субвенций местным бюджетам между муниципальными образованиями области устанавливается законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Объем субвенций определяется в соответствии с порядком, предусмотренным Методикой распределения субвенций согласно приложению к настоящему Закону (части 1, 2, 3, статьи 8 Закона № 428-ОЗ).

Приложением к Закону № 428-ОЗ является Методика распределения субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (далее - Методика).

Согласно пункту 2 Методики объем субвенции на финансовое обеспечение государственных полномочий конкретному муниципальному образованию определяется по формуле - Vi = Np х Кж х Кадм, где:

Np - стоимость затрат на выполнение государственных полномочий на одно животное без владельца, утверждаемая Правительством области. Не является планируемым или рекомендуемым показателем, определяющим расходы местных бюджетов, и используется только для расчета объема субвенции, предоставляемой местным бюджетам из областного бюджета для осуществления государственных полномочий;

Кж - прогнозная численность животных без владельцев, подлежащих отлову на территории соответствующего муниципального образования Амурской области ежегодно, определяемая исполнительным органом государственной власти области, уполномоченным в области обращения с животными без владельцев. Показатель Кж определяется для каждого муниципального образования исходя из численности постоянно проживающего населения муниципального образования на 1 января года, предшествующего году предоставления субвенции, по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Амурской области, из расчета: одно животное без владельца на 1500 человек i-гo муниципального образования (в ранее действующей редакции Методики, в действующей редакции Методики этот показатель составляет - одно животное без владельца на 1000 человек);

Кадм. - коэффициент в размере 1,015 на администрирование государственных полномочий.

В силу абзаца 2 пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Правильно применив положения пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса, Закона № 428-ОЗ и Методики, судебные инстанции пришли к правомерному выводу о том, что в случае если стоимость услуги по отлову и содержанию безнадзорных животных оказывается выше установленного норматива предоставляемой муниципальному образованию из областного бюджета субвенции, используемой на одно животное, то разница покрывается за счет средств местного бюджета.

Приложением № 21 к Закону Амурской области от 12.12.2019 № 449-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» утверждено распределение субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на 2020 год в сумме 9 997,3 тыс. руб., в том числе муниципальному образованию Свободненский район утвержден объем субвенции из областного бюджета - 161,3 тыс. руб.

В соответствии с Методикой Постановлением № 776 (в редакции на момент спорных правоотношений) утверждена стоимость затрат на выполнение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на одно животное без владельца, для муниципальных районов и городских округов Амурской области с районным коэффициентом 30% и процентной надбавкой за стаж 30% (в том числе, для Свободненского района) – 17 655,12 руб.

По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Амурской области по состоянию на 01.01.2019 численность постоянно проживающего на территории Амурской области населения составляла 793 200 человек, из которых 13 700 человек - население Свободненского района.

Соответственно, показатель Кж для Свободненского района был определен в количестве 9 голов (13 700: 1 500).

С учетом установленного, суды признали, что субвенция Свободненскому району правомерно определена контрольно-счетной палатой по установленной Методикой формуле (17 655,12 х 9 х 1,015); значение Кж (9 животных) в рассматриваемом случае является показателем результативности использования предоставленной для осуществления государственных полномочий субвенции в размере 161,3 тыс. руб.

В связи с изложенным, доводы администрации о том, что показатель результативности в отношении муниципального образования Свободненский район не утвержден, обоснованно отклонен судебными инстанциями, поскольку он установлен расчетным путём.

Согласно материалам дела, администрация заключила с муниципальным унитарным предприятием «Бытовые услуги» города Свободного на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ (с единственным поставщиком) муниципальный контракт от 08.09.2020 № 52, предметом которого является оказание услуг по организации отлова и содержания животных (собак) без владельцев на территории Свободненского района Амурской области в количестве 4 (четырех) штук в соответствии с Ведомостью объемов услуг (Приложение № 1 к настоящему контракту), являющейся его неотъемлемой частью.

Цена муниципального контракта (пункт 3.1) совпадает с объемом субвенции, предоставляемой муниципальному образованию Свободненский район – 161,3 тыс. руб.

Принимая во внимание изложенное, цена муниципального контракта, оплачиваемого за счёт средств субвенции, была определена с нарушением статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку в рассматриваемом случае стоимость услуг должна составлять 70 620, 48 руб. (17 655,12 руб. х 4 животных), а не 161,3 тыс. руб.,

Доводы о правомерности применения администрацией метода сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) получили исчерпывающую оценку судов применительно к установленным обстоятельствам дела и правильно отклонены как несостоятельные.

Также судами установлено, подтверждается материалами дела и не опровергнуто заявителем кассационной жалобы, что администрацией в рассматриваемом периоде фактически использовано 152,1 тыс. руб., или 94,3 процента от суммы предоставленной субвенции; на территории Свободненского района фактически проведены мероприятия по обращению с животными без владельцев в отношении 4 животных (при установленном показателе результативности – 9 животных), или 44,4 процента от расчетного показателя.

При этом фактическая стоимость затрат на одно животное без владельца в Свободненском районе в 2020 году составила 38 034,66 руб. (152 138, 64 : 4), что превышает утвержденную Постановлением № 776 стоимость затрат на выполнение государственных полномочий Амурской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на одно животное на 20 379, 54 руб. (38 034, 66 – 17 655, 12). Между тем, могли быть использованы средства субвенции для финансирования фактически проведенных мероприятий по обращению с животными без владельцев в отношении 4 животных в сумме 70 620, 48 руб.

Таким образом, суды правомерно и обоснованно согласились с выводом контрольно-счетной палаты о том, что определение администрацией цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, на услуги по организации отлова и содержания животных без владельцев без учета утвержденной Правительством области стоимости затрат на выполнение государственных полномочий на одно животное без владельца, последующее заключение муниципального контракта, финансируемого за счет средств областного бюджета в виде субвенции, и оплата услуг по цене, превышающей установленную стоимость затрат, повлекли неправомерное расходование средств субвенции в объеме 81 518, 16 руб. (152 138,64 - 70 620, 48).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам главы 7 АПК РФ в совокупности и взаимосвязи, правильно применив положения Бюджетного кодекса, Федерального закона № 6-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 44-ФЗ с учетом установленных фактических обстоятельств, судебные инстанции пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемое представление контрольно-счетной палаты соответствует нормам действующего законодательства, не нарушает права администрации и отказали в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, получили исчерпывающую оценку судов первой и апелляционной инстанций применительно к установленным обстоятельствам дела и представленным доказательствам и правомерно отклонены, не опровергают выводы судов, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, свидетельствуют о несогласии администрации с оценкой, данной фактическим обстоятельствам.

Выводы судов обеих инстанций в соответствии со статьей 71 АПК РФ сделаны на основе полного и всестороннего исследования доказательств по делу, с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся в любом случае основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 284,286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.12.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 по делу № А04-8051/2021 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Е.П. Филимонова

Судьи А.И. Михайлова

Л.М. Черняк