Гражданский кодекс часть 1

от Муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области»: представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области: представитель не явился;

от общества с ограниченной ответственностью «Чистый город»: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области

на решение от 08.08.2023, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2023

по делу № А16-3370/2022 Арбитражного суда Еврейской автономной области

по заявлению Муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 679016, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 679000, <...>)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Чистый город» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 679000, <...>)

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение «Управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области» (далее – учреждение, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным решения от 25.11.2022 по делу № 079/06/104-42/2022 «Об отказе во включении общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» в реестр недобросовестных поставщиков», обязании повторно рассмотреть обращение учреждения о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об обществе

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Чистый город» (далее – общество, подрядчик).

Решением суда от 08.08.2023, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2023, требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционного суда, считая их незаконными, необоснованными, вынесенными с нарушением норм материального права, антимонопольный орган обратился с кассационной жалобой в Арбитражный суд Дальневосточного округа, в которой просит судебные акты отменить, принять новый судебный акт.

Управление в жалобе настаивает, что фактические обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства не подтверждали виновного и недобросовестного поведения со стороны исполнителя контракта.

Учреждение и общество отзывы на кассационную жалобу не представили, явку представителей, как и управление, не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Судами из материалов дела установлено, что учреждением 16.06.2021 на официальном сайте закупок в сети «Интернет» http://www.zakupki.gov.ru размещено извещение и документация о проведении электронного аукциона № 0378300000121000097 на предмет «выполнение работ по благоустройству территории городского парка муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области»; начальная (максимальная) цена контракта 61 023 121,20 руб.

По результатам аукциона заказчиком принято решение от 30.06.2021 о признании общества победителем закупки, 12.07.2021 между учреждением (заказчик) и обществом (подрядчик) заключен муниципальный контракт.

В соответствии пунктом 1.1 контракта подрядчик принимает на себя обязательства в установленный контрактом срок выполнить работы по благоустройству территории городского парка, а заказчик – принять результат выполненных работ и оплатить его в порядке и на условиях, им предусмотренным.

Пунктом 2.6 контракта определено, что заказчик оплачивает подрядчику фактически выполненные работы с учетом примененных штрафных санкций за качество работ.

Оплата выполненных работ производится за отчетный период за фактически выполненные работы, после сдачи подрядчиком и приемки заказчиком выполненных работ, оформленных актами формы КС-2, справками о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС -3) и выставленного счета на оплату либо счет-фактуры (пункт 2.7).

Начало выполнения работ - с момента заключения контракта; срок окончания работ – до 01.11.2021.

Работы по контракту выполняются в соответствии с техническим заданием (Приложение № 1 к контракту), в объеме, предусмотренном в локально-сметном расчете (Приложение № 2 к контракту).

В соответствии с пунктом 10.5 контракта, он может быть расторгнут по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством РФ, Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон).

В случае нарушения подрядчиком срока выполнения работ более чем на 2 (два) месяца действия контракта, указанное нарушение признается сторонами существенным (пункт 10.7 контракта).

После заключения контракта общество в адрес учреждения направило письма:

- от 06.10.2021 о необходимости предоставления заключения территориального органа Росрыболовства с решением о согласовании строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания;

- от 08.11.2021 о приостановлении работ в связи с наступлением устойчивых отрицательных температур выполнить работы по бетонированию фундаментов, устройству резинового покрытия без нарушений требований нормативных документов к качеству работ по условиям температурного режима, не предоставляется возможным (причина - несвоевременное предоставление аванса, что не позволило оплатить материалы и работы субподрядных организаций);

- от 25.10.2022 о приостановке работ на объекте в связи с отсутствием согласования деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания;

- от 09.11.2022 о пояснениях относительно нарушений, установленных актом от 30.10.2022.

Учреждением 31.10.2022 был составлен акт комиссионного обследования, проведенного в присутствии представителей подрядчика (отказавшихся от его подписания), согласно которому:

1. Подготовительные работы в полном объеме не выполнены; 2. Устройство водопропускных труб работы в полном объеме не выполнено; 3. Земляные работы в полном объеме не выполнены; 4. Работы по устройству подпорной стенки в полном объеме не выполнены; 5. Работы по устройству габионов в полном объеме не выполнены; 6. Работы по устройство насыпи в полном объеме не выполнены; 7. Устройство бортовых камней работы в полном объеме не выполнены; 8. Устройство основания работы в полном объеме не выполнены; 9. Устройство асфальтобетонного покрытия работы в полном объеме не выполнено; 10. Устройство покрытий из резиновой крошки работы в полном объеме не выполнены; 11. Устройство газонных покрытий работы в полном объеме не выполнены; 12. Устройство МАФ работы в полном объеме не выполнены; 13. Устройство ограждения площадки 3D работы в полном объеме не выполнены; 14. Устройство геотекстиля работы в полном объеме не выполнены; 15. Дорожная разметка работы в полном объеме не выполнены; 16. Благоустройство пляжа работы в полном объеме не выполнены.

01.11.2022 учреждение приняло и разместило с использованием единой информационной системы решение об одностороннем отказе от исполнения контракта с подрядчиком в связи с ненадлежащим его исполнением.

16.11.2022 учреждение обратилось в антимонопольный орган с заявлением о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об обществе.

Решением от 25.11.2022 (резолютивная часть от 22.11.2022) управление решило сведения об обществе в РНП не включать.

Не согласившись с решением управления, полагая свои права нарушенными, учреждение обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд, который придя к выводу о формальном подходе управления при рассмотрении обращения заказчика к вопросу неисполнения подрядчиком условий договора, признал оспариваемый ненормативный правовой акт незаконным и обязал антимонопольный орган повторно его рассмотреть.

Выводы суда первой инстанции поддержаны судом апелляционной инстанции.

Суд округа соглашается с судами, которые приняли во внимание следующее.

Статьей 309 ГК РФ определено, что обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом.

В соответствии с частью 8 статьи 95 Закона расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

Согласно части 9 статьи 95 Закона заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.

В силу части 13 данной статьи решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Согласно части 14 статьи 95 Закона заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи. Данное правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, которые в соответствии с гражданским законодательством являются основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Согласно части 16 статьи 95 Закона заказчик не позднее двух рабочих дней, следующих за днем вступления в силу решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, направляет в соответствии с порядком, предусмотренным пунктом 1 части 10 статьи 104 настоящего Федерального закона, обращение о включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с частью 2 статьи 104 Закона в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств в рамках процедуры осуществления закупок. При этом одним из последствий такого включения (в качестве санкции за допущенное нарушение) является ограничение прав лица на участие в течение установленного срока в процедурах торгов по осуществлению государственных и муниципальных закупок.

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое ненадлежащее исполнение контракта, которое предполагает недобросовестное поведение исполнителя, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона, в том числе приведших к невозможности надлежащего исполнения контракта и нарушающих права заказчика, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств.

Как мера публичной ответственности такое включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков должно отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1078 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила), согласно подпункту «а» пункта 13 которых не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днем поступления обращения, орган контроля (за исключением случаев, предусмотренных подпунктом «е» пункта 9 и подпунктом «г» пункта 10 настоящих Правил), рассматривает обращение, проводит проверку содержащихся в обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, а также внеплановую проверку, предусмотренную пунктом 5 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое ненадлежащее исполнение контракта, которое предполагает недобросовестное поведение исполнителя, совершение им умышленных действий (бездействий) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведших к невозможности надлежащего исполнения контракта и нарушающих права заказчика, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств.

Недобросовестное поведение поставщика заключается в неоднократном нарушение сроков выполнения работ (оказания услуг, поставки товаров), отказе поставщика (подрядчика, исполнителя) от выполнения условий контракта, введения заказчика в заблуждение относительно соответствия выполняемых работ (услуг) условиям документации и требованиям контракта.

При рассмотрении вопроса о признании участника закупки уклонившимся от заключения договора уполномоченный орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения закона и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дать оценку существенности нарушения, степени вины участника, ущербу, нанесенному заказчику.

Приведенные обстоятельства в каждом конкретном случае подлежат выяснению антимонопольным органом при решении вопроса о наличии оснований для включения определенного субъекта в реестр недобросовестных поставщиков в рамках установленной процедуры. При этом меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Применяемые государственными органами санкции должны соответствовать принципу юридического равенства и быть соразмерными конституционно защищаемым целям (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 № 13-П и от 21.11.2002 № 15-П)

Конституционный Суд Российской Федерации, в постановлениях от 12.05.1998 № 14-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 30.07.2001 № 13-П сформировал позицию, согласно которой санкции, налагаемые органами государственной власти, являются мерой юридической ответственности, поэтому размер взыскания должен отвечать критерию соразмерности и применяться с соблюдением принципов справедливости наказания, его индивидуализации и дифференцированности, с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Поэтому для возникновения таких правовых последствий как признание участника недобросовестным поставщиком, антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальным установлением факта несоблюдения положений законодательства, а в рамках выполнения возложенной на него функции обязан выяснить все обстоятельства, определить вину, характер действий и лишь после установления всех перечисленных обстоятельств решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для включения победителя аукциона в реестр недобросовестных поставщиков.

В рассматриваемом случае, суды, с учетом выше приведенных положений Закона, Правил и правовой позиции КС РФ, пришли к выводу о наличии обстоятельств, свидетельствующих о ненадлежащем исполнении антимонопольным органом своих обязанностей по проверке доводов учреждения о не соответствии действий исполнителя условиям контракта, о нарушении прав заказчика, не получившего требуемый ему результат, несении им издержек и рисках неэффективного использования бюджетных средств.

Так, суды установили, материалами дела подтверждается, что в указанные в контракте сроки контракт подрядчиком исполнен не был, что подтверждается актом комиссионного обследования от 31.10.2022.

При этом судами отмечено, что уведомления о приостановлении производства работ направлены заказчику за пределами срока окончания работ 08.11.2021 определенных контрактом (до 01.11.2021); выплата аванса, на который общество ссылается в письме от 08.11.2021, контрактом не предусмотрена, в связи с чем, причина приостановления работ не обоснована и не доказана.

При этом письмо от 25.10.2022 в адрес заказчика подписано ООО «Дорожное строительство», которое стороной контракта не являлось, однако этот вопрос управлением не исследовался.

При этом по мотивированному выводу судов, частичное исполнение контракта, не тождественно фактам его исполнения надлежащим образом и добросовестно.

Суды указали, что в рассматриваемом деле, учитывая дату заключения контракта (12.07.2021), и то, что общество является профессиональным участником закупок, то у него при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которую необходимо было проявить, имелось достаточно времени для добросовестного исполнения условий контракта.

При таких обстоятельствах, выводы судов о формальном подходе управления при рассмотрении обращения заказчика о включении сведений об обществе в РНП, обоснованны, соответствуют материалам дела. В этой связи требования заявителя удовлетворены правомерно.

Оснований для утверждения о несоответствии выводов судов, установленным по делу обстоятельствам, как и полномочий для переоценки сделанных выводов, у суда округа в силу предоставленных полномочий не имеется.

Поскольку судом первой инстанции и апелляционным судом правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, верно применены нормы материального права, нарушений процессуальных норм, в том числе влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не выявлено, кассационная жалоба - удовлетворению, а судебные акты - отмене, не подлежат.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 08.08.2023, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2023 по делу № А16-3370/2022 Арбитражного суда Еврейской автономной области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи А.И. Михайлова

Т.Н. Никитина