Гражданский кодекс часть 1

Управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска (далее – Управление дорог) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением об отмене постановления Комитета государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края (далее – Комитет госстройнадзора, административный орган) от 14.01.2021 № С327-1/20 по делу об административном правонарушении.

Решением суда от 01.04.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2021, заявленные требования удовлетворены, постановление Комитета государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края от 14.01.2021 № С327-1/20 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с судебными актами, Комитет госстройнадзора, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, обратился с кассационной жалобой в Арбитражный суд Дальневосточного округа, в которой просит решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанции отменить, отказав в удовлетворении заявленных требований.

В представленном отзыве Управление дорог кассационную жалобу оставить без удовлетворения, судебные акты – без изменения.

В судебном заседании представитель заявителя жалобы поддержал доводы, в ней изложенные, представитель Управления дорог – доводы возражений.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, на основании Распоряжения председателя Комитета госсройнадзора от 14.07.2020 № 442-р в период с 24.07.2020 по 20.08.2020 была проведена внеплановая выездная проверка объекта капитального строительства «Приведение в нормативное состояние двухполосной автомобильной дороги от границ земельного участка площадки «Авангард» до автомобильной дороги по ул. Новая в г. Хабаровске», застройщиком которого является Управление дорог.

По результатам проверки составлен акт от 20.08.2020, которым установлено, что строительство вышеуказанного объекта фактически начато в мае 2019 года, и осуществлялось до 16.01.2020 без разрешения на строительство, что подтверждается актами на скрытые работы от 15.05.2019 № 3/6-ЗП, от 16.05.2019 № 1-ПД, от 19.06.2019 № 3/3-ЗП, от 05.07.2019 № 3/13-ЗП, от 13.08.2019 № 3/16-ЗП, от 27.08.2019 № 1-Д, от 30.08.2019 № 6-Г, от 16.09.2019 № 6/2, от 29.09.2019 № 1/8-ПРС.

Разрешение на строительство получено Управлением дорог 16.01.2020.

За период с 16.05.2019 по 16.01.2020 на вышеуказанном объекте выполнены следующие работы:

- по созданию геодезической разбивочной основы, разбивке осей объекта;

- вертикальная планировка территории расположения автодороги;

- разработка грунта под устройство земляного полотна;

- по устройству насыпи;

- по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель).

Усмотрев в действиях Управления дорог признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Комитетом госстройнадзора 29.09.2020 в присутствии представителя Управления дорог составлен протокол об административном правонарушении № С09-11/2020.

Постановлением от 14.01.2021 № С327-1/20 Управление дорог привлечено к административной ответственности, предусмотренной 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Управление дорог обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом события вмененного Управлению дорог административного правонарушения.

Выводы суда поддержаны Шестым арбитражным апелляционным судом, повторно рассмотревшим дело по правилам главы 34 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения выступают общественные отношения в области строительства, приемки и ввода объектов строительства в эксплуатацию. Объективную сторону административного правонарушения образуют осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

Отношения по строительству, реконструкции объектов капитального строительства урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Согласно статье 1 ГрК РФ объект капитального строительства – это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Согласно пунктам 13, 14 статьи 1 ГрК РФ строительство представляет собой создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция – это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ объект капитального строительства – это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу пункта 11 данной статьи линии электропередач, автомобильные дороги, железнодорожные линии, линейно-кабельные сооружения связи, водопроводы, нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы относятся к линейным объектам. Исходя из положений пунктов 10, 14, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4 статьи 1 ГрК РФ к объектам капитального строительства относятся помимо зданий и строений также сооружения, линейные объекты.

Частями 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Кодекса.

Из содержания указанных норм следует, что разрешение на строительство выдается до начала осуществления строительства, либо реконструкции и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. При этом до получения указанного разрешения осуществление строительных работ не допускается.

Невыполнение вышеуказанных требований ГрК РФ, в том числе осуществление строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Как установлено судами из материалов дела Управлением дорог в период с 16.05.2019 по 16.01.2020 на объекте капитального строительства «Приведение в нормативное состояние двухполосной автомобильной дороги от границ земельного участка площадки «Авангард» до автомобильной дороги по ул. Новая в г. Хабаровске», в отсутствие разрешения на строительство выполнены работы: по созданию геодезической разбивочной основы, разбивке осей объекта; вертикальная планировка территории расположения автодороги; разработка грунта под устройство земляного полотна; по устройству насыпи; по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель).

Между тем, приказом Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 03.03.2015 № 25 утвержден перечень видов подготовительных работ, выполнение которых допускается до получения разрешения на строительство объектов, необходимых для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития в пределах Дальневосточного федерального округа до получения разрешений на строительство.

К указанным работам относятся такие работы как геодезические разбивочные работы для строительства; разбивка в натуре основных осей зданий и сооружений и закрепление их пунктами и знаками; инженерная подготовка территории размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на территории опережающего социально-экономического развития, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой территории, но обеспечивающих ее функционирование; производство земельных работ (снятие и хранение плодородного слоя почвы (при наличии экологической экспертизы), разработка грунта, уплотнение и укрепление грунта, вертикальная планировка участка, перемещение грунта, устройство насыпей; устройство вспомогательных конструкций и приспособлений.

Сопоставив работы, поименованные в актах скрытых работ, положенных в основу акта проверки и работы из указанного Перечня суды сделали правомерные выводы о том, что данные работы относятся к подготовительным работам, осуществляемым до получения разрешения на строительство.

При этом, спорный объект строительства является объектом, необходимым для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития «Хабаровск» площадка «Авангард», поскольку является подъездной дорогой к территории опережающего социально-экономического развития «Хабаровск» от дороги общего пользования, следовательно на него распространяется действие Приказа Минвостокразвития России от 03.03.2015 № 25.

Доводы административного органа о том, что на объекте капитального строительства выполнены работы, в том числе по разработке грунта под устройство земляного полотна, по устройству насыпи и устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель), на проведение которых необходимо разрешение на строительство правомерно отклонены судами. Такие работы, как разработка грунта и устройство насыпей прямо предусмотрены подпунктами «б» и «е» пункта 15 Перечня, утвержденного Приказом Минвостокразвития России от 03.03.2015 № 25. Доказательств устройства искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель) административным органом в материалы дела не представлено.

В связи с этим, суды пришли к обоснованному выводу о том, что в данном случае отсутствует событие административного правонарушения, что в силу статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушению.

Кроме того, суды установили пропуск административным органом срока привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, которой установлено, что за нарушение законодательства о градостроительной деятельности постановление по делу об административном правонарушении, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Установив, что спорные работы начаты Управлением дорог 15.05.2019 (акт от 15.05.2019 № 3/6-ЗП) и окончены 29.09.2019 (акт № 1/8-ПРС), суд признал началом течения срока привлечения к административной ответственности 30.09.2019, а его окончанием – 29.09.2020. Поскольку постановление о привлечении к административной ответственности вынесено Комитетом госстройнадзора 14.01.2021, оно было вынесено за пределами срока давности.

Доводы заявителя жалобы о том, что вменяемое правонарушение следует считать длящимся и оконченным 16.01.2020, с даты получения разрешения на строительство основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Кроме того, недоказанность наличия в действиях Управления дорог события вмененного ему административного правонарушения безусловно свидетельствует о незаконности постановления № С327-1/20 от 14.01.2021.

В связи с изложенным, заявленные по делу требования обоснованно были удовлетворены.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судебными инстанциями на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены принятых по делу решения суда и постановления апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 284,286-289Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 01.04.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2021 по делу № А73-1129/2021 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья А.И. Михайлова

Судьи Т.Н. Никитина

И.В. Ширяев