Гражданский кодекс часть 1

от Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации: Кириллова М.В., представитель по доверенности от 11.01.2021 № П-19-3 (после перерыва);

от Правительства Хабаровского края: Ислямова Е.Г., представитель по доверенности от 01.10.2021 № 12.3.25-14803 (после перерыва); Ширяева А.В., представитель по доверенности от 28.09.2020 № 12.3.25-14667 (до перерыва);

от Министерства социальной защиты населения Хабаровского края: Никишина А.С., представитель по доверенность от 08.09.2020 № 2.1-15612 (до перерыва); Процко Е.А., представитель по доверенности от 06.07.2021 № 01-29-8196 (до перерыва);

от Министерства финансов Хабаровского края: Бахмат Т.А., представитель по доверенности от 05.08.2020 № 19-12-318 (после перерыва); Шевченко М.П., представитель по доверенности от 06.08.2020 № 19-12-322 (до перерыва);

от Министерства строительства Хабаровского края: Петрова М.В., представитель по доверенности от 30.12.2020 № 13;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

на решение от 18.03.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2021

по делу № А73-17354/2020 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (ОГРН 1127746460885, ИНН 7710914971, адрес: ул. Ильинка, 21, г. Москва, 103132)

к Правительству Хабаровского края (ОГРН 1022700931868, ИНН 2700000786, адрес: ул. Муравьева-Амурского, д. 56, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680000), Министерству социальной защиты населения Хабаровского края (ОГРН 1022700930010, ИНН 2721027316, адрес: ул. Фрунзе, д. 67, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680000), Министерству финансов Хабаровского края (ОГРН 1032700295550, ИНН 2700000176, адрес: ул. Фрунзе, д. 72, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680002), Министерству строительства Хабаровского края (ОГРН 1022700921231, ИНН 2721047591, адрес: ул. Муравьева-Амурского, д. 32, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680000)

о взыскании субсидии

установил: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее – заявитель, Минтруд России) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с требованием о взыскании с правительства Хабаровского края, министерства социальной защиты населения Хабаровского края, министерства финансов Хабаровского края (с учетом уточнений) денежных средств субсидии, предоставленной по соглашению от 12.02.2019 № 149-07-2019-010 в размере 14 647 869, 61 руб.

Определением Арбитражного суда Хабаровского края от 21.12.2020 в порядке статьи 46 АПК РФ к участию в деле в качестве соответчика привлечено Министерство строительства Хабаровского края.

Решением от 18.03.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного суда от 21.06.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 АПК РФ, по кассационной жалобе Минтруда России полагающего, что решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем просит их отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Заявитель жалобы приводит доводы о том, что судами неверно без учета положений постановления Правительства РФ от 28.08.2019 № 1106 «О внесении изменений в приложение № 8(3) к государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» произведена оценка предоставления аванса подрядчику. Настаивает, что внесенные изменения не распространяются на правоотношения по соглашению от 12.02.2019 № 149-07-2019-010, возникшие ранее вступления в силу изменений. Также полагает необоснованным отклонение судами со ссылками на положительные заключения по результатам государственной экспертизы проектной документации доводов заявителя о нарушении соответствующими органами субъекта РФ рекомендаций по концептуальным направлениям развития жизненного пространства в зданиях для размещения граждан старших возрастных групп в стационарных организациях социального обслуживания. Настаивает, что на соответствующую отчетную дату не достигнута результативность, и отчет о достижении значений результатов регионального проекта и об исполнении графика выполнений мероприятий по проектированию (или строительству) Минтрудом России не принят. Не согласен с выводами судов о предъявлении требований с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка, поскольку на него, как на главного распорядителя бюджетных средств в силу пунктов 18, 22 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», и сторону по соглашению возложена не только обязанность оценки эффективности предоставления субсидии, но и контроль за соблюдением субъектом РФ условий предоставления субсидии; в рамках данного контроля с учетом сведений Федерального казначейства о действии запрета на проведение плановой проверки на территории Хабаровского края (коронавирусная инфекция) Минтруд России обратился в суд за возвратом средств субсидии. Также Минтруд России настаивает на предоставлении достаточной информации об отказе субъекта РФ от строительства объекта по государственной программе.

Правительство Хабаровского края, министерства финансов Хабаровского края, социальной защиты населения Хабаровского края, в отзывах на кассационную жалобу против доводов жалобы возражают, просят обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В заседании суда 13.10.2021 в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 17 часов 20 минут 20.10.2021.

После перерыва представитель Министерства социальной защиты населения Хабаровского края в заседание суда не явился.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, дополнительных пояснениях к ней, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, а также проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение требований процессуального законодательства, суд округа приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.01.2019 № 94-р «Об утверждении адресного (пообъектного) распределения субсидий, предоставляемых в 2019 году из федерального бюджета в рамках подпрограммы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» бюджетам субъектов Российской Федерации» предусмотрено предоставление субсидии из федерального бюджета в 2019 году бюджету Хабаровского края на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания, в частности: на строительство Хабаровского женского психоневрологического интерната на 400 мест в с. Некрасовка Хабаровского края.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 296 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания (Приложение № 8(3) к государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан») (далее – Правила № 296), которыми установлены цели, порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации региональных проектов, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания мероприятий, в том числе предоставления субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в целях финансовой поддержки выполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография», в том числе:

до 2020 года на строительство (реконструкцию) зданий организаций, осуществляющих стационарное социальное обслуживание, и (или) их объектов, а также на завершение их строительства (реконструкции);

начиная с 2021 года на строительство зданий организаций, осуществляющих стационарное социальное обслуживание, и (или) их объектов.

В соответствии с пунктом 3 Правил № 296 субсидии предоставляются в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до Минтруда России как получателя средств федерального бюджета на предоставление субсидии на цели, указанные в пункте 1 данных Правил. Согласно пункту 5 Правил № 296 в редакции, действующей на 12.02.2019, условиями предоставления субсидии являются:

а) наличие правового акта субъекта Российской Федерации, утверждающего государственную программу субъекта Российской Федерации, содержащую перечень мероприятий, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия;

б) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания, софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, в размере, необходимом для их исполнения, включающем размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, и порядок определения объемов указанных ассигнований;

в) заключение соглашения о предоставлении субсидии между Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее соответственно – Постановление № 999).

В соответствии с Правилами № 296 в Минтруд России от Хабаровского края представлены: бюджетная заявка; положительное заключение государственной экспертизы проектной документации КГБУ «Единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий Хабаровского края» от 27.11.218 № 27-1-1-3-005650-2018; положительное заключение о проверке стоимости определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства КГБУ «Единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий Хабаровского края» от 29.11.218 № 27-1-0308-18; положительное сводное заключение № 07/1707/01/35-2018; разрешение на строительство № 27-RU27517000-324 р/с – 2018 от 03.12.2018.

12.02.2019 между Минтрудом России и Правительством Хабаровского края заключено соглашение № 149-07-2019-010 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта РФ (далее - соглашение), предметом которого является предоставление из федерального бюджета в 2019 году бюджету Хабаровского края субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания (далее - субсидия) в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенных Министерству в рамках подпрограммы «Старшее поколение» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан».

Согласно пункту 1.2 соглашения предоставление субсидии осуществляется в соответствии с перечнем объектов капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в том числе в целях достижения результатов федерального проекта по субъекту (далее - результаты регионального проекта), согласно приложениям №№ 1, 2 и 3 к настоящему соглашению, являющимся его неотъемлемыми частями, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 16.05.2012 № 152-пр «О государственной программе Хабаровского края «Развитие социальной защиты населения Хабаровского края».

Приложениями №№ 1-3 к соглашению согласован один объект капитального строительства, в целях софинансирования которого предоставляется субсидия - Хабаровский женский психоневрологический интернат на 400 мест в с. Некрасовка Хабаровского края (далее – объект, интернат).

Строительство объекта включено в перечень основных мероприятий «Реализации регионального проекта «Разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения «Старшее поколение» с указанием ответственного исполнителя мероприятия – министерство строительства Хабаровского края (пункт 8.2.1 Приложения № 2 к Государственной программе Хабаровского края «Развитие социальной защиты населения Хабаровского края», утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 16.05.2012 № 152-пр).

В соответствии с пунктом 2.2 соглашения общий размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Хабаровского края в соответствии с настоящим соглашением, исходя из выраженного в процентах от общего объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации, в том числе направленного на достижение результатов регионального проекта, в целях софинансирования которого предоставляется субсидия: уровня софинансирования, равного 97,00 %, составляет в 2019 году не более 50 000 000 (пятидесяти миллионов) руб. 00 коп.

Объем финансирования строительства объекта из краевого бюджета в 2019 году составил 1 546 390 руб. Общий объем бюджетных ассигнований в 2019 году на финансовое обеспечение строительства объекта в размере 51 546 390 руб. предусмотрен Ведомственной структурой расходов краевого бюджета на 2019 год (приложение № 11 к Закону Хабаровского края от 05.12.2018 № 387 «О краевом бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов) и закреплен за министерством строительства Хабаровского края.

С целью реализации соглашения 18.10.2019 между краевым государственным казенным учреждением «Служба заказчика министерства строительства Хабаровского края» (заказчик) и ООО «Капторстрой» (подрядчик) заключен контракт № 0122200002519005902-АН (далее – контракт) на выполнение работ по строительству объекта.

Цена контракта составила 1 264 727 930 руб. и распределена по годам: 2019 год – 51 462 390 руб., 2020 год – 574 682 930 руб., 2021 год – 638 582 619 руб. (пункт 2.1 контракта). Согласно пункту 3.2 контракта оплата работ производится в соответствии с бюджетным законодательством по безналичному расчету путем перечисления заказчиком денежных средств на отдельный счет подрядчика, открытый в банке, осуществляющем банковское сопровождение контракта, в следующем порядке: - аванс в 2019 году в размере 4% от цены контракта в течение 30 дней с момента заключения контракта на основании счета, предоставленного подрядчиком; - аванс в 2020 году в размере 11% от цены контракта до 30.03.2020 на основании счета, предоставленного подрядчиком.

В соответствии с пунктом 3.2 контракта 28.10.2019 заказчик – ФГКУ «Служба заказчика Минстроя Хабаровского края» платежным поручением № 110656 перечислил подрядчику денежные средства в сумме 25 773 195,88 руб. с указанием назначения платежа: частичный аванс по счету от 21.10.2019 № 194 по контракту за выполнение работ по строительству объекта. В тот же день платежным поручением № 98708 Управлением Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее – УФК по Хабаровскому краю, УФК) на счет министерства строительства Хабаровского края зачислены денежные средства субсидии в размере 25 000 000,85 руб.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 140 «О внесении изменений в пункт 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее - Постановление № 140), вступившим в силу 23.02.2019, в Правила, утвержденные Постановлением № 999, внесены изменения, предусматривающие дополнение пункта 10 указанных Правил пунктом «в(2)» следующего содержания:

«в(2)) обязательства об установлении в договоре (государственном контракте) о выполнении работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии, авансовых платежей в размере, не превышающем 30 процентов суммы соответствующего договора (государственного контракта)».

Истцом расходным расписанием от 23.10.2019 № 00149/0007703 отозваны открытые Хабаровскому краю предельные объемы финансирования на строительство интерната, о чем Минтруд России сообщил письмом от 07.11.2019 № 20-8/10/В-9402.

Письмом от 07.11.2019 № 20-8/10/В-9402 Минтруд России обратился в межрегиональное операционное управление Федерального казначейства об осуществлении блокировки лимитов бюджетных обязательств по соглашению сумме 25 000 000 руб.

Письмом Минтруда России от 31.12.2019 № 20-8/10/П-11989 губернатору, председателю правительства Хабаровского края, предъявлено требование: принять меры по возврату в федеральный бюджет авансового платежа в размере 25 000 000 руб. в срок до 15.03.2020.

Письмом Минтруда России от 11.02.2020 № 20-8/10/П-1046 отказано Хабаровскому краю в заключении дополнительного соглашения к соглашению в связи с невозможностью их применения при дальнейшем строительстве объекта с учетом корректировки объекта, исходя из положений пунктов 4.3.3 и 4.3.7. Принимая во внимание не достижение плановых значений, Хабаровскому краю предложено расторгнуть соглашение и возвратить средства федерального бюджета, предоставленные в виде субсидии.

Правительственной телеграммой Минтруд России от 11.03.2020 № 20-8/10/П-2081 предъявил требование о возврате в федеральный бюджет средств субсидии.

Письмом Минтруда России от 02.06.2020 № 20-8/10/П-5181 направлено повторное требование о незамедлительном исполнении пункта 2 поручения заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 20.12.2019 № ТГ-П12-11195 в части возврата в федеральный бюджет средств субсидии.

В связи с невыполнением требований о возврате средств субсидии в федеральный бюджет Минтруд России обратился с настоящими требованиями в суд.

По смыслу статьи 6, части 1 статьи 168, части 4 статьи 170 АПК РФ арбитражный суд не связан правовой квалификацией спорных отношений, которую предлагают стороны, и должен рассматривать заявленное требование по существу исходя из фактических правоотношений, определив при этом круг обстоятельств, имеющих значение для разрешения спора и подлежащих исследованию, а также применимые в конкретном споре правовые нормы.

В абзацах втором и третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» разъяснено, что суд при принятии постановления самостоятельно определяет характер спорного правоотношения, возникшего между сторонами по делу, а также нормы законодательства, подлежащие применению, и может не применить законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 12 части 2 статьи 289 АПК РФ).

С учетом этого при определении пределов рассмотрения дела суд кассационной инстанции не связан правовым обоснованием доводов кассационной жалобы и возражений, представленных сторонами, и не ограничен в выводах, которые он делает по результатам проверки.

При оценке доводов Минтруда России судам следовало исходить из положений пункта 1 статьи 2 АПК РФ, в соответствии с которыми основной задачей судопроизводства в арбитражном суде является защита нарушенных прав и законных интересов с учетом обязательности исполнения требований бюджетного законодательства и установленной законом ответственности за неисполнение этих требований.

Обосновывая доводы о нецелевом характере перечисленного подрядчику аванса в рамках контракта заявитель сослался на отсутствие в соглашении от 12.02.2019 возможности перечисления подрядчику аванса по государственному контракту на выполнение работ по строительству объекта, с указанием на то, что вступившее в действие с 23.02.2019 Постановление № 140, устанавливающее возможность авансирования, не содержит положений, распространяющих его действие на ранее заключенные соглашения.

Отклоняя доводы истца суды исходили из отсутствия факта нецелевого использования средств субсидии со ссылкой на положения постановления Правительства РФ от 09.12.2017 № 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета» (вместе с «Положением о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета») (далее - Постановление № 1496), закрепляющие права получателей средств федерального бюджета: предусматривать в заключаемых ими договорах (государственных контрактах) о поставке товаров, выполнении работ, об оказании услуг авансовые платежи в размере и порядке, которые установлены абзацами вторым - седьмым настоящего пункта, если иное не установлено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, настоящим Положением или иным нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации для такого договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год, доведенных до них в установленном порядке на соответствующие цели, в частности: в размере, не превышающем 30 процентов суммы договора (государственного контракта) о поставке товаров, выполнении работ, об оказании услуг, в том числе договора (государственного контракта) о выполнении работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации (абзац 2, подпункт «а», пункт 18).

Однако такие выводы судов являются преждевременными.

Согласно статье 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Условия, порядок заключения государственного контракта на строительство объекта регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона № 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с указанным Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Частью 13 статьи 34 Закона № 44-ФЗ предусмотрено требование о включении в контракт обязательного условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги.

Таким образом, порядок оплаты и сроки являются существенными условиями исполнения контракта.

Согласно части 2 статьи 34 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и статьей 95 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 18 Постановления № 1496 получатели средств федерального бюджета вправе предусматривать в заключаемых ими договорах (государственных контрактах) о поставке товаров, выполнении работ, об оказании услуг авансовые платежи в размере и порядке, которые установлены абзацами вторым - седьмым настоящего пункта, если иное не установлено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, настоящим Положением или иным нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации для такого договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год, доведенных до них в установленном порядке на соответствующие цели.

Правилами № 296, являющимися специальными, установлены цели, порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации региональных проектов, направленных на обеспечение безопасных и комфортных условий предоставления социальных услуг в сфере социального обслуживания мероприятий, в том числе предоставления субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в целях финансовой поддержки выполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография».

Положения статьи 12 ГК РФ содержат перечень способов защиты гражданских прав, направлены на обеспечение государственной защиты прав и свобод и восстановление нарушенных прав заявителя.

Минтруд России Учреждение в обоснование требований о взыскании субсидии основывал свою позицию, в том числе, на неправомерном перечислении аванса.

Суды установили правомерность перечисления аванса, поскольку данное условие предусмотрено контрактом. Однако отсутствие проверки судами основания включения условия о выплате аванса в соответствующий контракт привело к необоснованности выводов судов об отсутствии нецелевого использования денежных средств субсидии по выплате аванса. Для определения правомерности включения в контракт условия об авансе судам необходимо определить и привлечь к участию в деле лиц, утверждавших в конкурсную документацию, в соответствии с которой заключен контракт.

Названные обстоятельства, подлежащие исследованию, могут иметь существенное значение для оценки наличия в действиях ответчиков признаков нарушения бюджетного законодательства, влекущих применение мер бюджетного принуждения.

Также со ссылкой на принятие без возражений отчета об исполнении графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству объектов капитального строительства (по состоянию на 01.01.2020) судами отклонены доводы Минтруда России о не достижении значений показателей результативности (результатов) использования субсидии на 2019 год.

Суды также посчитали не подтвержденным довод о непригодности результатов строительства для целей предоставления субсидии, поскольку размещение 07.11.2019 на официальном сайте Правительства края информации пресс-службы Губернатора и Правительства края о пересмотре Губернатором края проекта интерната и строительстве дома социального сопровождения не является правовым актом, утвержденным Губернатором Хабаровского края и влекущим правовые последствия в бюджетной сфере.

Между тем суды не учли требования бюджетного законодательства, которым регулируются спорные правоотношения.

Так согласно положениям статьи 28 БК РФ, бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).

Последствием подобного использования средств является их изъятие у неисправного получателя.

Таким образом для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от установленного режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Любые действия, приводящие к неэффективному использованию бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Вместе с тем оценка таким важным для рассмотрения спора обстоятельствам судами не дана.

В части довода о том, что проект на строительство интерната не соответствует концептуальным направлениям развития жизненного пространства в зданиях, для размещения граждан старших возрастных групп в стационарных организациях социального обслуживания (далее – Концепция), суд обоснованно пришли к выводу об отсутствии такой Концепции, как единого документа.

Суды посчитали достаточным для соответствия целям субсидии имеющиеся положительное заключение государственной экспертизы от 27.11.218 № 27-1-1-3-005650-2018, положительное заключение о проверке стоимости определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства от 29.11.218 № 27-1-0308-18, положительное сводное заключение № 07/1707/01/35-2018 на объект строительства.

Однако данные заключения получены во исполнение требований части 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса РФ, и не могут свидетельствовать о соответствии проекта целям предоставления субсидии.

Со ссылкой на пункты 2, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года № 559, приостанавливающих действие пунктов 16-20 (1) Правил № 999 до 01 января 2022 года, и распространяющих действия на правоотношения, возникшие с 01 января 2020 года, суды посчитали, что оснований для возврата в федеральный бюджет суммы субсидии, полученной Хабаровским краем по соглашению, не имеется, а исковое заявление предъявлено преждевременно.

При этом судами не исследован вопрос о состоянии результатов строительства на момент рассмотрения дела с учетом достижения результатов использования средств субсидии на предусмотренные Правилами № 296 и соглашением цели.

Кроме того, на основании анализа положений части 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), пункта 2 Указа президента РФ от 02.02.2016 № 41, пунктов 18, 22 Правил № 296, абзацев 8-10 пункта 20 Правил № 999, Стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства российской Федерации от 23.07.2020 № 1095, пункта 6.7(1) Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 № 610, Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля «Проверка предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, имеющих целевое назначение, и (или) их использования», утвержденного приказом Минфина России от 28.05.2018 № 113н (далее Стандарт), суды пришли к выводу, что исковые требования предъявлены с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка, с превышением Минтрудом России установленных законом полномочий, поскольку исходя из предмета спора лицом, чье право нарушено, является публичное образование - Российская Федерация, чьи интересы вправе представлять Федеральное казначейство.

Между тем судами не учтено следующее.

При разрешении спора суд признал Минтруд России ненадлежащим истцом по делу. Надлежащим истцом суд назвал публичное образование - Российскую Федерацию, чьи интересы вправе представлять Федеральное казначейство.

Выводы судов об отсутствии у истца, не определенного законом представлять интересы публично-правового образования (Российская Федерация), чьи денежные средства Минтруд России требует возвратить, права на предъявление иска о взыскании средств субсидии сделаны без участия в деле того публично-правового образования, которое сам суд определил надлежащим истцом по делу.

Предметом рассмотрения по настоящему делу является требование о возврате сумм субсидии.

Суды первой и апелляционной инстанций приняли судебные акты о правах и обязанностях публичного образования (Российская Федерация в лице Федерального казначейства), которое определили надлежащим заинтересованным лицом по настоящему требованию, рассмотрев по существу все основания заявленных Минтрудом России требований.

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» (далее - постановление Пленума ВС РФ № 13), к лицам, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт, относятся лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, в случае, если судебный акт принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Рассматривая спор по существу, определяя истца ненадлежащим, суд по своей инициативе не принял меры по привлечению названного им публично-правового образования к участию в деле, в том числе не привлек названное им надлежащим истцом к участию в деле в качестве заинтересованного (третьего) лица в порядке части 1 статьи 51 АПК РФ.

Учитывая, что судом дана правовая оценка требований по существу без учета мнения надлежащего истца, судом нарушены положения пункта 4 части 4 статьи 288 АПК РФ, что является основанием для отмены решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.

Кроме того, сославшись на положения пункта 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13, пункта 3 статьи 158 БК РФ, сведения из приложения 11 (Ведомственная структура расходов краевого бюджета на 2019 год) к Закону о краевом бюджете на 2019 год, суды пришли к выводу, что требования заявлены к ненадлежащим ответчикам: правительству Хабаровского края, Минсоцзащиты Хабаровского края и Минфину Хабаровского края, поскольку в суде от имени субъекта Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к субъекту Российской Федерации о взыскании средств выступает главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации по ведомственной принадлежности - министерство строительства Хабаровского края (КБК расхода 861 10 02 050Р35121А 410), основания солидарной ответственности ответчиков отсутствуют, в связи с чем в удовлетворении исковых требований к Правительству Хабаровского края, Министерству социальной защиты населения Хабаровского края, Министерству финансов Хабаровского края суды отказали, как предъявленные к ненадлежащим ответчикам.

Такие выводы судов не учитывают, что разъяснения Пленума ВС РФ от 28.05.2019 № 13, данные в пункте 16, относятся к определению главного распорядителя бюджетных средств, выступающего в суде от имени публично-правового образования по искам о возмещении вреда.

В этом же пункте Пленум ВС РФ указал, что при отсутствии либо невозможности определить орган, наделенный полномочиями главного распорядителя бюджетных средств, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования в суде выступает соответственно Минфин России, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования (статья 1071 ГК РФ).

Учитывая, что в спорных правоотношениях не затрагивается вопрос возмещения вреда, судам следовало исходить из бюджетных правоотношений, возникших из соглашения между Минтрудом России (истец, главный распорядитель средств федерального бюджета) и правительством Хабаровского края (ответчик, субъект РФ), финансовым органом которого является министерство финансов Хабаровского края (ответчик), а также из отношений с главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации по ведомственной принадлежности - министерством строительства Хабаровского края (ответчик).

В отношении требований к министерству социальной защиты населения Хабаровского края судами верно установлено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно отвечать по иску, поскольку с ним соглашение на предоставление субсидии не заключалось, оно не определено главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ по ведомственной принадлежности для строительства объекта; является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим государственные полномочия, отнесенные нормативными правовыми актами Российской Федерации и края к компетенции органов исполнительной власти края в области социальной защиты и социального обслуживания населения, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан; обладает статусом органа опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан.

Поскольку судами допущены существенные нарушения норм процессуального права, выводы судов по существу спора нельзя признать соответствующими обстоятельствам дела, имеющимся в нем доказательствам и нормам права, судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, они подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела необходимо принять во внимание изложенное, решить вопрос о привлечении к участию в деле Российской Федерации в лице Федерального казначейства, а также иных лиц, чьи законные права и интересы могут быть затронуты, учитывая заявление требований из нарушения бюджетного законодательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе: факты соответствия авансирования по контракту целям выделения субсидии, совершения ответчиками бюджетного нарушения, предусмотренного бюджетным законодательством, и запросить и исследовать все имеющие отношение к делу доказательства, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц, в том числе в разрезе положений постановления Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», пунктов 9 (в), 10, 13 (б, в, ж, з, и), 15, 16, 19, 20 Приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296, а также определить достижение эффективности использования федеральных средств с учетом отсутствия продолжения использования произведенных по указанному контракту работ в заявленных целях, и результативности субсидии, после чего принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 18.03.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2021 по делу № А73-17354/2020 Арбитражного суда Хабаровского края отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Л.М. Черняк

Судьи Т.Н. Никитина

Е.П. Филимонова