Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации

на решение от 30.03.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2023

по делу № А59-6770/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Администрации муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 694051, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 693007, <...>)

третьи лица: Муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским хозяйством» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 694051, <...>); Ассоциация Региональное отраслевое объединение работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 693000, <...>)

о признании незаконными решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление, антимонопольный орган) с заявлением о признании незаконными решения и предписания от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским хозяйством» (далее - учреждение), Ассоциация Регионального отраслевого объединения работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» (далее - ассоциация).

Решением от 30.03.2023, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2023, в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционного суда, администрация обратилась в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

Администрация в жалобе настаивает, что выводы судов о законности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа не учитывают положения БК РФ и законодательства о закупках, ошибочны, потому как учреждение было создано в целях обеспечения реализация полномочий органа местного самоуправления в указанных сферах деятельности, и поэтому вправе осуществлять закрепленные в уставе основные и дополнительные виды деятельности. В связи с чем, исполнение учреждением муниципального задания по определенным уставом направлениям деятельности вменять администрации, как нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон) не допустимо. Кроме того, полагает, что судами должно было быть учтено продление управлением срока исполнения предупреждения и отсутствие потребности проводить закупки на весь требуемый объем работ (услуг) в указанный в предупреждении 30-дневный срок. Считает, что судами не принято во внимание, что анализ состояния конкуренции на товарном рынке не проведен управлением объеме, необходимом для принятия решения о наличии нарушения антимонопольного законодательства; решение и предписание по форме и содержанию неясны, неконкретны и поэтому неисполнимы, и, следовательно, незаконны.

Ассоциация в отзыве доводы кассационной жалобы отклонило, предлагая судебные акты оставить без изменения.

Управление, учреждение отзыв не представили, извещенные в установленном порядке о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей, как и администрация, не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.

Судами из материалов дела установлено, что 16.06.2021 в управление на действия администрации поступило обращение, содержащее сведения о возможном наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных Законом, по результатам рассмотрения которого были выявлены признаки нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона, что выразилось в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по организации капитального ремонт, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронении, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц на весь объем муниципальных нужд путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

В связи с чем, в адрес администрации на основании статьи 39.1 Закона выдано предупреждение от 16.09.2021 о необходимости прекращение бездействия путем принятия решения об определении исполнителя работ (услуг) на период 2022-2023 г.г. в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.

В связи с неисполнением предупреждения надлежащим образом и в установленный срок приказом от 21.12.2021 № 153 антимонопольный орган возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-839/2021.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением установлено, что постановлением мэра муниципального образования городской округ «Долинский» от 17.10.2008 № 1182/1 создано Муниципальное автономное учреждение «Управление капитального строительства», постановлением мэра от 05.05.2019 №629-п наименование учреждения изменено на Муниципальное автономное учреждение «Управление городским хозяйством», постановлением мэра от 22.04.2011 №397-п изменен тип учреждения на бюджетное учреждение, утвержден устав учреждения.

В соответствии с пунктом 1.2 устава, учредителем и собственником имущества учреждения является муниципальное образование городской округ «Долинский».

Согласно пункту 2.1 устава учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах: организации сбора, вывоза, утилизации и переработки коммунальных и промышленных отходов; организации благоустройства и озеленения территории городского округа; дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, обслуживание электросетей, внутригородских и пригородных перевозках пассажиров на автомобильном (автобусном) пассажирском транспорте, обращение с животными без владельцев.

В пункте 3.1 устава определено, что организация деятельности учреждения регламентирована пунктом 3 устава, согласно которому, администрация устанавливает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом деятельностью.

В соответствии с пунктом 5.1 устава администрация формирует и утверждает муниципальное задание и утверждает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности. Учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета муниципального образования городской округ «Долинский» (пункт 5.3 устава).

29.12.2020 администраций (мэром) для учреждения утверждено «муниципальное задание № 1 на 2021 год и финансовый 2022 и 2023 годы» на выполнение муниципальных работ: организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; организация благоустройства и озеленения; организация и содержание мест захоронения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организация освещения улиц.

Источник финансирования муниципального задания - средства местного бюджета.

По результатам рассмотрения дела управлением подготовлено заключение об обстоятельствах дела от 01.07.2022 № 065/01/15839/2021, согласно которому действия администрации по утверждению муниципального задания № 1 на 2021 год и финансовый 2022 и 2023 годы для учреждения на выполнение муниципальных работ на бесконкурентной основе привели к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на соответствующий рынок работ и услуг, и, как следствие, к ограничению конкуренции на указанном рынке путем создания для муниципального бюджетного учреждения преимущественных условий в получении средств бюджета.

15.09.2022 управлением вынесено решение, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона.

Во исполнение решения в адрес администрации выдано предписание от 15.09.2022, которым предписано в течение 30 календарных дней со дня его получения прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия мер по прекращению действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, с учетом выводов, указанных в решении по делу № 065/01/15-839/2021.

Не согласившись с решением и предписанием управления, считая их незаконными и нарушающими её права, администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд, который прийдя к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемых ненормативных актов незаконными, в удовлетворении заявления оказал.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

Суд округа соглашается с судами, которые приняли во внимание следующее.

Статьей Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ) определено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа, в том числе относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (пункт 6); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23); утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, включая решение вопросов уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период по пункту 10 части 2 статьи 45.1 настоящего Закона (пункт 25).

Согласно части 2 статьи 53 Закона №131-ФЗ исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу частей 1 и 2 статьи 54 Закона №131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Совокупный анализ приведенных положений Закона № 131-ФЗ позволил судам согласиться с верными выводами управления о том, что перечисленный круг вопросов относится к вопросам местного значения, является муниципальной нуждой, которая подлежит разрешению за счет средств местного бюджета посредством организации закупок по правилам законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следовательно, реализация муниципальной нужды не может быть осуществлена в порядке исполнения муниципального задания, созданным органом местного самоуправления учреждением, поскольку законодателем предусмотрен иной порядок - посредством размещения закупок в соответствии с требованиями законодательства.

Таким требованием законодателя является проведение закупок по правилам Закона №44-ФЗ, частью 1 статьи 8 которого закреплено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Равные условия участия обеспечиваются соблюдением конкуренции между хозяйствующими субъектами на товарных рынках.

В статье 4 Закона указано, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Вместе с этим согласно части 1 статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), и в частности, пунктами 2, 8 данной статьи указанным органам и лицам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создание дискриминационных условий.

В рассматриваемом случае судами установлено, материалами дела подтверждается, что администрация в целях решения вопросов местного значения организовала получение результатов работ и услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджетного путем издания и утверждения муниципального заданий для созданного ею учреждения 29.12.2020 и 18.05.2022 на 2021 и плановые 2022-2023 г.г., на 2022 и плановые 2023-2024 г.г., соответственно.

Тем самым, по верным выводам судов, администрация организовала решение вопросов местного значения в нарушение установленного порядка, предусмотренного действующим законодательством, то есть без проведения конкурентных процедур по правилам Закона № 44-ФЗ.

Установив безальтернативный порядок выполнения работ, администрация фактически ограничила право иных хозяйствующих субъектов на получение муниципальных заказов для выполнения работ и услуг для муниципальных нужд и создала преимущественные условия осуществления деятельности для учреждения, что, как обоснованно признано антимонопольным органом и арбитражными судами, является нарушением части 1 статьи 15 Закона.

При установленных обстоятельствах, выводы судов о том, что решение антимонопольного органа от 15.09.2022.2022 по делу №065/01/15-839/2021 является законным, равно как и выданное в целях его исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер по прекращению действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, и не нарушают права и интересы администрации, правомерны.

Вместе с этим, вопреки доводам заявителя в кассационной жалобе, заявленным повторно, суды дали надлежащую правовую оценку утверждениям администрации о неверном толковании судами норм бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе. При этом следует отметить, что предупреждение, как ненормативный акт, самостоятельным предметом спора по настоящему делу не является.

Равно являются несостоятельными доводы администрации в части содержания, ясности и исполнимости решения и предписания, в том числе по вопросу нарушения законодательства по содержанию муниципального имущества, поскольку организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, а также иные необходимые действия органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством также в соответствии с Законом № 131-ФЗ отнесены к полномочиям органа местного самоуправления и являются муниципальной нуждой, реализация которой осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

Такими образом, выводы судов о законности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа обоснованы, соответствуют материалам дела, а доводы кассационной жалобы не нашли подтверждения при рассмотрении дела в суде округа.

Поскольку судом первой инстанции и апелляционным судом правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, верно применены нормы материального права, нарушений процессуальных норм, в том числе влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не выявлено, кассационная жалоба - удовлетворению, а судебные акты - отмене, не подлежат.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 30.03.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2023по делу № А59-6770/2022 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи Т.Н. Никитина

И.В. Ширяев