Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края

на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2018

по делу № А51-20593/2017 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Чугаева И.С., в апелляционном суде судьи Гончарова А.В., Анисимова Н.Н., Еремеева О.Ю.

По заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дальневосточный энергетический уголь»

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края

опризнании незаконными действий, выраженных в письме от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762, по отказу в переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, а также об обязании принять соответствующее решение в месячный срок с момента вступления решения суда в законную силу

Общество с ограниченной ответственностью «Дальневосточный энергетический уголь» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес (место нахождения): 692567, <...> 25А-1; далее – ООО «Дальэнергоуголь», общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными действий Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес (место нахождения): 690110, <...>; далее – Департамент), выраженных в письме от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762, по отказу в переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, а также о возложении на Департамент обязанности принять решение о переводе спорного земельного участка в категорию земель промышленности и иного специального назначения в месячный срок с момента вступления судебного акта в законную силу.

Решением суда от 29.01.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2018 названное решение от 29.01.2018 отменено, оспариваемый отказ Департамента признан незаконным и на него возложена обязанность принять распоряжение о переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения в месячный срок с момента принятия данного постановления.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа апелляционное постановление от 16.04.2018 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

По результатам повторного рассмотрения дела постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2018 ранее принятое судом первой инстанции решение от 29.01.2018 вновь отменено, требования ООО «Дальэнергоуголь» удовлетворены. Оспариваемые действия Департамента, выраженные в письме от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762, по отказу в переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 в категорию земель промышленности и иного специального назначения, признаны незаконными и на ответчика возложена обязанность принять соответствующее распоряжение об изменении категории спорного земельного участка в месячный срок с момента вынесения настоящего постановления.

В кассационной жалобе Департамент выражает несогласие с указанным апелляционным постановлением от 24.12.2018, просит его отменить и оставить в силе ранее принятое по делу решение суда первой инстанции, исключив из его мотивировочной части выводы суда, относительно применения пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ.

Заявитель жалобы настаивает на том, что в силу пунктов 5, 6 статьи 13 Земельного кодекса РФ, подпункта 4 пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон № 172-ФЗ) и пункта 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67 (далее – Основные положения о рекультивации № 525/67) наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации земельного участка является обязательным для принятия решения об изменении категории спорного участка сельскохозяйственного назначения. Также, по мнению Департамента, арбитражные суды обеих инстанций неправильно истолковали пункт 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ, который не допускает возможности перевода сельскохозяйственных участков, расположенных в пределах тридцатикилометровой зоны вокруг сельских поселений, в иные категории.

ООО «Дальэнергоуголь» в отзыве на кассационную жалобу опровергает все приведенные в ней доводы и предлагает оставить обжалуемое апелляционное постановление без изменения как законное и обоснованное. При этом общество полагает, что в результате изменения действующего законодательства с 01.01.2007 проекты рекультивации земель, нарушенных в результате недропользования, исключены из перечня объектов государственной экологической экспертизы и поэтому Основные положения о рекультивации № 525/67, на которые ссылается Департамент, в настоящее время не подлежат применению, как противоречащие нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Также общество считает, что судами правильно истолкованы и применены положения пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ. Дополнительно общество отмечает, что апелляционный суд подробно исследовал проектную документацию по разработке месторождения каменного угля и пришел к обоснованному выводу о том, что используемая недропользователем вскрышная порода для рекультивации карьерных выемок не относится к опасным промышленным отходам, подлежащим захоронению в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ). В подтверждение своей позиции по данному вопросу ссылается на примеры из судебной практики.

Судебное разбирательство по кассационной жалобе Департамента откладывалось на основании статьи 158 АПК РФ до 23.04.2019, после чего состав суда был изменен в порядке статьи 18 АПК РФ и рассмотрение дела произведено с самого начала.

В судебном заседании, проведенном в соответствии с положениями статьи 153.1 АПК РФ посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Приморского края, представитель ООО «Дальэнергоуголь» возражал против отмены обжалуемого постановления апелляционной инстанции по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу, и дополнительно отметил, что Основные положения о рекультивации № 525/67 утратили силу с 20.01.2019 в связи с изданием совместного приказа Минприроды России и Минэкономразвития России от 25.12.2018 № 683/729.

Департамент надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако явку своего представителя в суд округа не обеспечил, что не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

Проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.

Как усматривается из материалов дела, ООО «Дальэнергоуголь» согласно приказу Департамента по недропользованию по Дальневосточному федеральному округу от 03.09.2014 № 373 и выданной на его основании лицензии ВЛВ № 02402 ТЭ сроком действия до 19.02.2034 является пользователем недр с целью разведки и добычи каменного угля на участке Восточный-1 Ильичевского месторождения.

Актом от 18.08.2014, утвержденным постановлением администрации Октябрьского района от 22.08.2014 № 502-п, для общества выбран земельный участок общей площадью 600 353 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира (жилой дом), расположенного за пределами участка, примерно в 4 714 м от ориентира по направлению на восток, почтовый адрес ориентира: <...>.

Указанному участку присвоен кадастровый номер 25:11:020301:95 с определением его категории как земли сельскохозяйственного назначения. По договору аренды от 30.06.2015 № 10/15, заключенному с администрацией Липовецкого городского поселения, участок передан в пользование ООО «Дальэнергоуголь» на срок до 29.07.2023.

Впоследствии общество обратилось в Департамент с ходатайством от 26.05.2017 о переводе арендуемого земельного участка общей площадью 600 353 кв.м из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, приложив пакет необходимых документов.

По итогам рассмотрения обращения общества Департамент письмом от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762 отказал в изменении категории спорного земельного участка, так как не было представлено положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект рекультивации участка.

Не согласившись с данным отказом Департамента и полагая, что он нарушает права и законные интересы общества на использование переданного ему в аренду участка в целях недропользования, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отклоняя требования общества и признавая оспариваемый отказ Департамента законным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации разработанная обществом проектная документация в части мероприятий по рекультивации земель подлежала обязательной государственной экологической экспертизе в силу прямого указания пунктов 5, 6 Основных положений о рекультивации № 525/67.

Пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (абзац 3 указанного выше пункта статьи 8 Земельного кодекса РФ).

Согласно статье 1 Закона № 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Одним из документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую является заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (подпункт 4 пункта 4 статьи 2 Закона № 172-ФЗ), а в случае отрицательного результата такой экспертизы – изменение категории земель не допускается (пункт 2 статьи 4 Закона № 172-ФЗ).

При этом статьей 7 Закона № 172-ФЗ установлены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, подпункт 8 пункта 1 которой допускает такой перевод в исключительных случаях, связанных с добычей полезных ископаемых, при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Согласно пункту 5 статьи 13 Земельного кодекса РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.

Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

В данном случае общество требует изменения категории спорного земельного участка сельскохозяйственного назначения, который впоследствии будет использоваться в целях добычи открытым способом полезных ископаемых (каменного угля) и подлежит обязательной последующей рекультивации, что заявителем не отрицается.

Спорным является вопрос о необходимости получения положительного заключения государственной экологической экспертизы в отношении разработанной обществом проектной документации на месторождение каменного угля на участке Восточный-1 в части раздела «Рекультивация земель» (том 3) в целях принятия решения о переводе спорного земельного участка в категорию земель промышленности и иного специального назначения.

Отменяя принятое по делу решение и удовлетворяя заявленные обществом требования, апелляционный суд пришел к выводу о том, ранее действовавший абзац 18 статьи 12 Закона № 174-ФЗ и предусматривающий проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ, утратил силу с 01.01.2007 в связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в связи с чем Основные положения о рекультивации № 525/67, на которые ссылался Департамент в обоснование оспариваемого отказа, также не подлежат применению.

Действительно, как верно указал представитель общества в судебном заседании, в настоящее время Основные положения о рекультивации № 525/67 утратили силу с 20.01.2019 в связи с изданием совместного приказа Минприроды России и Минэкономразвития России от 25.12.2018 № 683/729.

В тоже время, действующим с 19.03.2019 пунктом 23 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» предусмотрено, что в случаях, установленных федеральными законами, проект рекультивации земель до его утверждения подлежит государственной экологической экспертизе.

Вместе с тем, после отмены абзаца 18 статьи 12 Закона № 174-ФЗ в статью 11 этого же Закона были внесены изменения Федеральным законом от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и дополнительно введен пункт 7.2, которым в редакции, действующей в спорный период, к объектами государственной экологической экспертизы отнесены проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

В связи с этим при направлении судом округа дела на новое рассмотрение суду апелляционной инстанции были даны указания, в том числе исследовать представленную в дело проектную документацию в части мероприятий по рекультивации спорного земельного участка, в результате чего определить, предполагается ли размещение на нем отходов I-V классов опасности, образуемых в результате деятельности общества, и требуется ли в таком случае проведение обязательной государственной экологической экспертизы в точки зрения совокупности норм Законов № 89-ФЗ, № 172-ФЗ, № 174-ФЗ.

В данном случае апелляционным судом установлено, что обществом в целях проведения последующей рекультивации спорного участка в состав проектной документации на месторождение каменного угля на участке Восточный-1 включен самостоятельный раздел «Рекультивация земель» (том 3).

В пояснительной записке к указанному разделу «Рекультивация нарушенных земель» отражено, что при обработке угля опытно-промышленным карьером будет нарушен растительный покров и изъяты земли на площади карьера, внешнего отвала, пруда-отстойника и прочих сооружений (площадки под перегрузочный пункт, стоянок техники, автодороги к ним, нагорные канавы и пр.).

При этом поверхность внешнего породного отвала после выполаживания крутизны откосов подлежит рекультивации путем восстановления как земли сельскохозяйственного назначения с посадкой многолетних трав. Аналогичным образом предусмотрена рекультивация поверхности перегрузочного пункта, пруда отстойника и прочих нарушенных земель. Отработанное поле карьера подлежит использованию под водоем с горизонтом затопления до отметки +130 м (до устоявшегося уровня подземных вод).

Наиболее значимым отходом, образующемся в деятельности общества, является вскрышная порода, которая согласно проектной документации накапливается на внешних отвалах, после чего используется для заполнения карьерных выемок, образованных в результате добычи угля, в целях рекультивации нарушенных земель.

Отходы добычи полезных ископаемых, в том числе вскрышные породы, включены в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242. Вскрышные породы – это горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению как отвальный грунт в процессе открытых горных работ. При этом вскрышные породы имеют установленный V класс опасности.

Согласно межгосударственным стандартам ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» и ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» для рекультивации карьерных выемок могут использоваться только вскрышные и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных.

Проанализировав содержание проекта разработки месторождения о рекультивации нарушенных земель и дополнительно представленные обществом в материалы дела результаты исследований (заключение ООО «Экология» от 12.09.2018, протокол испытаний от 11.09.2018 № 13167ТВ ФГБУ «Центральная научно-методическая ветеринарная лаборатория», протокол лабораторных исследований от 29.08.2018 № 285-Т ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Приморском крае», протокол испытаний пробы отхода от 29.08.2018 № 1805/18.Щ-1 испытательной лаборатории ООО «ПромЭкоСфера»), апелляционный суд пришел к выводам о том, что образуемые в результате деятельности общества промышленные отходы в виде вскрышной породы не содержат радиоактивных элементов и токсичных соединений, следовательно, такие отходы являются безвредными и могут использоваться для заполнения карьерных выемок в целях рекультивации нарушенных земель.

При этом суд апелляционной инстанции также признал, что временное размещение вскрышной породы на внешних отвалах и последующее ее использование для заполнения карьерных выемок не относится к специализированной деятельности по хранению и утилизации опасных отходов в соответствии с Законом № 89-ФЗ.

Установив отсутствие доказательств негативного воздействия вскрышной породы на окружающую среду и несоответствия предусмотренного проектной документацией порядка рекультивации спорного участка действующему законодательству, апелляционный суд счел, что в данном случае проведение государственной экологической экспертизы на основании пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ не требуется, в связи с чем отказ Департамента в переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 в земли промышленности и иного специального назначения признан незаконным с возложением на него обязанности принять соответствующее распоряжение об изменении категории спорного участка.

Между тем суд округа не может согласиться с указанными выводами апелляционного суда, положенными в основу обжалуемого постановления.

В статье 1 Закона № 89-ФЗ приведены общие понятия, согласно которым под отходами производства и потребления (далее – отходы) понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Размещение отходов предполагает их хранение и захоронение.

Хранением отходов является складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.

Захоронение отходов, в свою очередь, это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

К объектам размещения отходов относятся специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Объекты захоронения отходов это предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I-V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

Согласно ГОСТу 17.5.1.01-83 отвал определен как искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов, а отвалообразование – как формирование отвалов на специально отведенных участках или выработанном пространстве карьеров при открытых и подземных разработках.

По смыслу приведенных положений Закона № 89-ФЗ складирование образуемых в результате деятельности общества по недропользованию отходов производства в виде вскрышных пород имеющих V класс опасности на внешних отвалах и последующее их использование для заполнения карьерных выемок следует квалифицировать в качестве размещения (хранения и захоронения) отходов.

Следовательно, рекультивация нарушенных земель путем заполнения карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых), вопреки выводам апелляционного суда, возможна только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в силу пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ.

Аналогичная позиция приведена в разъяснительном письме Минприроды России от 19.05.2014 № 05-12-44/10285, которое в числе прочего учитывается судом округа исходя из пункта 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Оснований считать указанные разъяснения противоречащими действующему законодательству суд округа не усматривает.

Утверждение апелляционного суда о том, что в данном случае вскрышные породы, размещаемые обществом на арендуемом участке, не представляют опасности, поскольку не содержат радиоактивных элементов и токсичных соединений, судом округа не принимается, поскольку эти обстоятельства не исключают необходимости проведения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации.

Буквальное содержание пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ не свидетельствует о том, что его применение поставлено в зависимость от безопасности размещаемых отходов, в том числе V класса.

При этом отсутствие радиоактивных элементов и токсичных соединений в вскрышных породах влияет лишь на возможность их использования в целях последующей рекультивации.

Таким образом, выводы апелляционного суда о том, что деятельность общества не связанна с размещением промышленных отходов и не требует получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации спорного участка, подлежащего переводу в категорию земель промышленности и иного специального назначения, признаются судом округа сделанными с неправильным применением норм материального права и противоречащими фактическим обстоятельствам спора.

Следовательно, вне зависимости от отмены Основных положений о рекультивации № 525/67, оспариваемый отказ Департамента, основанный на необходимости предоставления положительного заключения государственной экологической экспертизы признается судом округа соответствующий требованиям подпункта 4 пункта 4 статьи 2 Закона № 172-ФЗ и пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ.

Возражения общества в отзыве на кассационную жалобу и ссылки на судебную практику судом округа отклоняются, поскольку касаются вопроса о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, тогда как предметом настоящего спора является проверка обоснованности требования Департамента о предоставлении положительного заключения государственной экспертизы проекта рекультивации.

Изложенные Департаментом в кассационной жалобе доводы о нарушении судами пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ, также не принимаются судом округа, поскольку им уже была дана правовая оценка в постановлении от 06.07.2018 при направлении дела на новое рассмотрение.

С учетом изложенного обжалуемое постановление апелляционного суда подлежит отмене на основании пункта 5 части 1 статьи 287 и частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ, а ранее принятое по настоящему делу решение от 29.01.2018 следует оставить в силе как законное и обоснованное.

Поскольку суд кассационной инстанции не располагает сведениями об исполнении Департаментом отмененного апелляционного постановления, Арбитражному суду Приморского края в порядке норм статей 325, 326 АПК РФ необходимо рассмотреть вопрос о повороте его исполнения.

В связи с окончанием кассационного производства, согласно части 4 статьи 283 АПК РФ меры по приостановлению исполнения обжалуемого судебного акта подлежат отмене.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2018 по делу № А51-20593/2017 Арбитражного суда Приморского края отменить, решение суда от 29.01.2018 по тому же делу оставить в силе.

Арбитражному суду Приморского края рассмотреть вопрос о повороте исполнения отмененного судебного акта по настоящему делу.

Приостановление исполнения обжалуемого судебного акта, принятое определением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.01.2019 № 0000959, отменить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья С.И. Гребенщиков

Судьи С.Н. Новикова

Н.Ю. Мельникова