Гражданский кодекс часть 1

от Министерства образования и науки Хабаровского края: ФИО1, представитель по доверенности от 22.05.2020 № 69; ФИО2, представитель по доверенности от 16.11.2020 № 150;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю: ФИО3, представитель по доверенности от 28.04.2020 № 3775; ФИО4, представитель по доверенности от 16.12.2020 № 11240-14;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю

на решение от 17.07.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2020

по делу № А73-4391/2020 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Министерства образования и науки Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680000, <...>)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680003, <...>)

о признании незаконным предписания

УСТАНОВИЛ:

Министерство образования и науки Хабаровского края (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю (далее – ГУ МЧС России по Хабаровскому краю, управление) о признании незаконным предписания от 02.03.2020 № 1/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решением суда от 17.07.2020, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2020, заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано незаконным и отменено.

Законность принятых судебных актов проверяется Арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), по кассационной жалобе управления, полагающего, что решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, при несоответствии выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем подлежат отмене.

По мнению заявителя кассационной жалобы, оспариваемое предписание обоснованно выдано в отношении министерства, поскольку на нем лежит обязанность по обеспечению своевременного выполнения требований пожарной безопасности на объектах, используемых подведомственными бюджетными учреждениями.

Министерство в отзыве доводы кассационной жалобы отклоняет и просит принятые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

До начала судебного заседания представителями управления и министерства заявлены ходатайства о приобщении к делу дополнительных доказательств.

Суд округа, рассмотрев заявленные ходатайства, отказывает в приобщении к материалам дела дополнительных доказательств в соответствии со статьями 286, 287 АПК РФ, которые не предоставляют суду кассационной инстанции право на сбор и оценку дополнительных доказательств.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, в период с 03.02.2020 по 02.03.2020 ГУ МЧС России по Хабаровскому краю на основании распоряжения от 22.01.2020 № 1 проведена плановая проверка министерства на предмет реализации полномочий органов государственной власти Хабаровского края в области пожарной безопасности, прав и обязанностей организации (на подведомственных объектах) в области пожарной безопасности, разработка и реализация мер пожарной безопасности.

По итогам проверки составлен акт от 02.03.2020 № 1, в котором отражен вывод, что министерство нарушило требования пожарной безопасности, установленные Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон о пожарной безопасности, Закон № 69-ФЗ), Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), ГОСТ 12.1.004-91 «Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования», Правила противопожарного режима в Российской Федерации, СП 12.13130.2009 «Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности», СП 7.13130.2013 «Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности», Порядок регистрации декларации пожарной безопасности, утвержденный приказом МЧС России от 24.02.2009 № 91, Порядок организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности на территории Хабаровского края, утвержденный постановлением Правительства Хабаровского края от 06.07.2007 № 130-пр (далее – Порядок № 130-пр)

По результатам проверки выдано предписание от 02.03.2020 № 1/1/1, которым министерству предложено:

Обеспечить рассмотрение раздела 9) Рекомендации по реализации полномочий в области пожарной безопасности (пункт 01).

Руководителям Министерства осуществлять непосредственное руководство системой пожарной безопасности на подведомственных объектах с круглосуточным пребыванием людей (каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности (далее – СОПБ), в том числе: определить функциональные характеристики систем обеспечения пожарной безопасности зданий; предусмотреть в СОПБ объектов защиты комплекс мероприятий, исключающий возможность превышения значений допустимого пожарного риска (установленного Законом № 123-ФЗ); величину индивидуального пожарного риска в зданиях с пребыванием детей обеспечивать в первую очередь системой предотвращения пожара и комплексом организационно-технических мероприятий; обеспечивать проведение мероприятий по исключению условий образования горючей среды: определение категорий помещений складского (производственного) назначения по пожарной и взрывопожарной опасности, изоляция горючей среды от источников зажигания (применение изолированных отсеков). Обеспечить проведение мероприятий по исключению условий образования в горючей среде источников зажигания: применение электрооборудования, соответствующего класса пожароопасной зоны, применение устройств, исключающих возможность распространения пламени из одного объема в смежный. В противопожарных перегородках, отделяющих производственные помещения, помещения складского назначения от коридоров, обеспечить защиту отверстий, предназначенных для протекания воздуха, противопожарными нормально открытыми клапанами; предусмотреть применение кабелей, прокладываемых открыто, не распространяющими горение; горизонтальные и вертикальные каналы для прокладки электрокабелей и проводов в зданиях обеспечить защитой от распространения пожара. В местах прохождения кабельных каналов, коробов, кабелей и проводов через строительные конструкции с нормируемым пределом огнестойкости должны предусмотреть кабельные проходки с пределом огнестойкости не ниже предела огнестойкости данных конструкций. Предусмотреть обеспечение автоматического обнаружения пожара за время, необходимое для включения систем оповещения о пожаре в целях организации безопасной (с учетом допустимого пожарного риска) эвакуации людей в условиях конкретного объекта, системами обнаружения пожара (установками и системами пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Помещения, здания, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, оборудовать автоматическими установками пожарной сигнализации в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий на основе анализа пожарного риска. Автоматические установки пожарной сигнализации монтировать в зданиях в соответствии с проектной документацией. Проектную документацию разрабатывать согласно требованиям части 1, части 2 статьи 54, частей 1, 3 - 5, 9 статьи 83, частей 1 - 11 статьи 84, частей 1, 2 статьи 91, частей 1 - 6 статьи 103 Закона № 123-ФЗ (пункты 1 – 1.6).

Обеспечить составление деклараций пожарной безопасности подведомственных объектов с круглосуточным пребыванием людей в соответствии с требованиями статьи 64 Закона № 123-ФЗ (пункт 2).

Разработать и реализовать меры пожарной безопасности для зданий (объекты с круглосуточным пребыванием людей), предусмотрев решения, обеспечивающие эвакуацию людей при пожарах (пункт 3).

В правоприменительных актах Министерства закрепить полномочия по организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности (пункт 4).

Министерству обеспечить разработку, организацию выполнения и финансирование региональных целевых программ, направленных на обеспечение пожарной безопасности зданий (объектов с круглосуточным пребыванием людей) (пункт 5).

Несогласие с предписанием явилось основанием для обращения министерства в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявление, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 198, 200, 201 АПК РФ, положениями Закона № 69-ФЗ, Закона № 123-ФЗ, Порядком регистрации декларации пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 24.02.2009 № 91 (действовавшим на момент вынесения оспариваемого предписания, документ утратил силу 28.04.2020), Порядком № 130-пр, пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы министерства.

Суды обеих инстанций исходили из того, что министерство по возложенным на него функциям не осуществляет деятельность по организации и проведению мероприятий по пожарной безопасности на территории Хабаровского края, кроме того, подведомственные бюджетные учреждения министерства, поименованные в акте проверки, являются самостоятельными юридическими лицами, в ведении которых находятся и закреплены на праве оперативного управления объекты защиты, в связи с чем у надзорного органа не имелось оснований для предъявления требований оспариваемого предписания к министерству.

Оставляя вынесенные судебные акты без изменения, суд кассационной инстанции учитывает следующее.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее – органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий,в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности определяются Законом о пожарной безопасности.

Под федеральным государственным пожарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты (абзац 12 статьи 1 Закона о пожарной безопасности).

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, в силу статьи 6.1 Закона о пожарной безопасности, предметом плановых проверок выступает не сама по себе деятельность организаций и граждан в предпринимательской или иной экономической сфере, а соблюдение ими требований пожарной безопасности на объектах защиты (зданиях, сооружениях, помещениях и других объектах). Соответственно, проверка соблюдения гражданами и организациями пожарной безопасности проводится уполномоченным органом в отношении используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты (Определение от 29.10.2020 № 2417-О).

Под объектом защиты понимается, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которому установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре (статья 2 Закона № 123-ФЗ).

В силу статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Исходя из смысла статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, право оперативного управления имеет вещный характер и не только предоставляет его субъектам правомочия по владению и пользованию имуществом, но и возлагает на них обязанности по содержанию имущества.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в ходе плановой проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности на объектах защиты, которые принадлежат на праве оперативного управления конкретным юридическим лицам (бюджетным учреждениям), в этой связи суды сделали обоснованный вывод о том, что лица, которые используют (эксплуатируют) помещения в процессе осуществления своей деятельности, являются ответственными за соблюдение норм пожарной безопасности.

Оснований не согласиться с данным выводом у суда округа не имеется, суды исходили из оценки совокупности представленных доказательств и установленных фактических обстоятельств.

Отклоняя доводы управления о том, что на министерство возложена обязанность по обеспечению своевременного выполнения требований пожарной безопасности на объектах, используемых подведомственными бюджетными учреждениями, суды учли следующее.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 22.01.2011 № 212-пр утверждено Положение о Министерстве образования и науки Хабаровского края (далее – Положение).

В пункте 1.1 Положения закреплено, что министерство является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим управление в сфере образования и науки, а также полномочия по организации и осуществлению в крае деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (далее – установленные сферы деятельности) и координирующим в пределах своей компетенции деятельность в этих сферах других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

К сфере управления и координации министерства относятся подведомственные государственные образовательные и иные организации, а также в пределах компетенции министерства, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации и края, образовательные организации федерального подчинения, муниципальные образовательные организации, негосударственные образовательные организации, научные организации края, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования (пункт 1.2 Положения).

Из указанных положений следует, что министерству переданы отдельные полномочия в области науки и образования. При этом передача отдельных полномочий не свидетельствует о том, что данному министерству переданы все остальные функции и полномочия собственника в отношении объектов, которые используют (эксплуатируют) в своей деятельности бюджетные учреждения, подведомственные министерству.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, суды в соответствии с требованиями части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно удовлетворили заявленные требования.

Доводы кассационной жалобы о том, что в силу положений части 3 статьи 37 Закона № 69-ФЗ на министерство возложена обязанность по обеспечению своевременного выполнения требований пожарной безопасности на объектах, используемых (эксплуатируемых) подведомственными бюджетными учреждениями, судом округа отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании названной нормы.

В целом доводы кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами правовых норм, направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций, исходя из установленных фактических обстоятельств, правильно применены нормы материального права и нарушений процессуальных норм, в том числе влекущих согласно части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебных актов, не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 17.07.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2020 по делу № А73-4391/2020 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Т.Н. Никитина

Судьи А.И. Михайлова

И.В. Ширяев