Гражданский кодекс часть 1

от Управления архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края: Ветрик Н.С., представитель по доверенности от 29.12.2021 № 1-3/10444;

от Комитета государственного финансового контроля Правительства Хабаровского края: Власенко С.А., представитель по доверенности от 10.01.2022 № 1; Киселева Н.П. представитель по доверенности от 09.02.2022 № 2;

от Министерства строительства Хабаровского края: представитель не явился;

от муниципального казенного учреждения «Управление капитального строительства города Комсомольска-на-Амуре»: представитель Клименко И.А. представитель по доверенности от 30.12.2021 № 04-09/3098;

рассмотрев в проведенном с использованием систем веб-конференции судебном заседании кассационную жалобу Управления архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края

на решение от 25.06.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021

по делу № А73-20411/2020 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Управления архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края (ОГРН 1022700527376, ИНН 2703000463, адрес: ул. Кирова, д. 41, г. Комсомольск-на-Амуре, Хабаровский край, 681000)

к Комитету государственного финансового контроля Правительства Хабаровского края (ОГРН 1192724025757, ИНН 2721245096, адрес: ул. Пушкина, д. 23, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680000)

третьи лица: Министерство строительства Хабаровского края (ОГРН 1022700921231, ИНН 2721047591, адрес: ул. Муравьева-Амурского, д. 32, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680000), муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства города Комсомольска-на-Амуре» (ОГРН 1142703000098, ИНН 2703077265, адрес: ул. Кирова, д. 41, г. Комсомольск-на-Амуре, Хабаровский край, 681000)

о признании недействительным представления

установил: Управление архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края (далее – заявитель, Управление архитектуры администрации города Комсомольска-на-Амуре, управление) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Комитету государственного финансового контроля Правительства Хабаровского края (далее - Комитет ГФК Правительства края) о признании недействительным представления от 17.11.2020 № 19.

Определением суда от 14.01.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства Хабаровского края (далее – Минстрой края) и Муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства города Комсомольска-на-Амуре» (далее – МКУ «УКС г. Комсомольска-на-Амуре»).

Решением от 25.06.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021, в удовлетворении требований отказано.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе управления полагающего, что решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда приняты с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование своей позиции управление приводит доводы о том, что судом первой инстанции не верно установлены обстоятельства дела и применены нормы права, тогда как главный распорядитель не понес дополнительных расходов в связи с нарушением сроков выполнения строительный работ по соглашению, а нарушение его прав устранено путем ввода объекта в эксплуатацию. Учитывая изложенное, заявитель жалобы полагает, что в данном случае меры государственного финансового контроля превращаются в инструмент безусловного обогащения субъекта за счет нижестоящего бюджета муниципалитета, являющегося слабой стороной в спорных правоотношениях. Не согласно также с выводами судов о том, что МКУ «УКС г. Комсомольска-на-Амуре» как заказчик по объекту, и администрация г. Комсомольска-на-Амуре в целом, как балансодержатель данного здания, при должной степени заботливости и осмотрительности должны были владеть информацией об общем состоянии здания и его износе, а также должны были обеспечить качественную подготовку результатов инженерных изысканий и проектной документации. Полагает необоснованным отнесение судами рисков некачественного выполнения работ организациями, осуществляющими подготовку проектной документации, на муниципальном образовании - получателе субсидии. Считает, что невозможно было при заключении соглашения на 2018 год знать о дефектах здания, а значит и о возможных недостатках проектной документации, в которой не был учтен износ несущих конструкций. Также указывает на не установление судами обстоятельств причин допущенного по каждому этапу не достижения результативности, а именно: отсутствие своевременного финансирования из бюджета края, что подтверждается, по его мнению, представленной в материалы дела перепиской с Минстроем края. Полагает необходимым аналогично положениям статьи 333 Гражданского кодекса РФ снижение меры его ответственности, носящей компенсационный характер, в связи с отсутствием надлежащего финансирования со стороны Минстроя края.

В судебном заседании представители заявителя, контрольного органа и муниципального учреждения поддержали свои правовые позиции, изложенные в кассационной жалобе, дополнениях к ней, возражениях на нее.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, дополнительных пояснениях к ней, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, а также проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение требований процессуального законодательства, суд округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением Правительства Хабаровского края от 05 июня 2012 года № 177-пр утверждена Государственная программа Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае».

Приложением № 9 к Государственной программе утвержден Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края по строительству, реконструкции объектов капитального строительства муниципальной собственности (далее - Порядок № 177-пр).

Целью предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края является софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края по строительству, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2 Порядка № 177-пр).

Законом Хабаровского края от 06.12.2016 № 226 «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности утверждены бюджетные ассигнования по целевой статье расходов 03002R112F субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности за счет средств резервного фонда Правительства РФ (субсидии бюджетам муниципальных образований края на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства муниципальной собственности, включенных в перечень краевых адресных инвестиционных проектов «Инженерная школа в г. Комсомольске-на-Амуре. Реконструкция нежилого здания по ул. Вокзальная, 39» в рамках государственной программы Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае») в сумме 36 347,80 тыс. руб.;

по целевой статье 03002R112И субсидии местным бюджетам на строительство, реконструкцию или техническое перевооружение объектов капитального строительства муниципальной собственности, включенных в перечень краевых адресных инвестиционных проектов, в рамках государственной программы Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае» в сумме 270 000,00 тыс. руб.

Законом Хабаровского края от 06.12.2017 № 303 «О краевом бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности утверждены бюджетные ассигнования в сумме 322 762,24 тыс. руб., в том числе:

по целевой статье 03002R112И субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности (субсидии бюджетам муниципальных образований края на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства муниципальной собственности, включенных в перечень краевых адресных инвестиционных проектов «Инженерная школа в г. Комсомольске-на-Амуре. Реконструкция нежилого здания по ул. Вокзальная, 39» в рамках государственной программы Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае») в сумме 177 890,00 тыс. руб.;

по целевой статье 030020С140 субсидии местным бюджетам на строительство, реконструкцию или техническое перевооружение объектов капитального строительства муниципальной собственности, включенных в перечень краевых адресных инвестиционных проектов, в рамках государственной программы Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае» в сумме 144 872,24 тыс. руб.

Законом Хабаровского края от 05.12.2018 № 387 «О краевом бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности утверждены бюджетные ассигнования по целевой статье 030020С140 в сумме 28 672,77 тыс. руб.

Согласно распоряжению Главы города Комсомольска-на-Амуре от 20.07.2016 № 93-р «О наделении главных администраторов доходов и главных распорядителей бюджетных средств полномочиями по подписанию от имени администрации города Комсомольска-на-Амуре соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов» главные администраторы доходов и главные распорядители бюджетных средств, утверждаемые ежегодно решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы «О местном бюджете» на текущий финансовый год, наделены полномочиями по подписанию от имени администрации города Комсомольска-на-Амуре соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджету муниципального образования городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре».

В соответствии с Перечнем главных администраторов доходов местного бюджета (приложение к решениям Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 14.12.2016 № 99, от 13.12.2017 № 134, от 12.12.2018 № 118) Управление архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края являлось главным администратором доходов местного бюджета по коду дохода «субсидии бюджетов городских округов на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности.

Между Минстроем края и управлением 04.04.2017 заключено соглашение № 1 о предоставлении субсидии из краевого бюджета муниципальному образованию края на софинансирование расходных обязательств муниципального образования края по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства муниципальной собственности на 2017 год (далее - Соглашение на 2017 год) и дополнительные соглашения к нему от 05.06.2017 № 1, 25.08.2017 № 3/34, от 01.09.2017 № 3/40, от 20.09.2017 № 4/41, 29.12.2017 № 5/60, на предоставление субсидии на 2017 год в сумме 270 000,00 тыс. руб. (237 500,00 тыс. руб. – из федерального бюджета, 32 500,00 тыс. руб. из краевого бюджета).

15.03.2018 между Минстроем края и управлением заключено соглашение о предоставлении субсидии из краевого бюджета муниципальному образованию края на софинансирование расходных обязательств муниципального образования края по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства муниципальной собственности на 2018 год № 5 (далее - Соглашение на 2018 год) и дополнительные соглашения к нему: от 28.03.2018 № 1/7, от 27.04.2018 № 2/8, от 06.07.2018 № 3/27, на предоставление субсидии в размере 311 856,51 тыс. руб. (151 200 тыс. руб. - федерального бюджета, 160 656,51 тыс. руб. - из краевого бюджета).

В 2018 году средства субсидии перечислены управлению в сумме 278 988,77 тыс. руб., в том числе 18 332,26 тыс. руб. подтвержденная потребность в неиспользованном в 2017 году остатке субсидии за счет средств краевого бюджета, 260 656,51 тыс. руб. за счет средств краевого бюджета по Соглашению на 2018 год.

Согласно отчету об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (форма по ОКУД 0503127) (далее - Отчет об исполнении бюджета) и отчету об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом (форма по ОКУД 0503324) (далее - Отчет по форме 0503324) кассовые расходы на строительство объекта в 2018 году составили в сумме 207 042,54 тыс. руб., в том числе за счет средств: - краевого бюджета в сумме 202 456,85 тыс. руб., из них 184 124,59 тыс. руб. счет средств краевого бюджета по Соглашению на 2018 год, 18 332,26 тыс. руб. подтвержденная потребность в неиспользованном в 2017 году остатке субсидии за счет средств краевого бюджета; - местного бюджета в сумме 4 585,69 тыс. руб. Согласно сведениям об исполнении бюджета по состоянию на 01.01.2019 причиной неосвоения предоставленных средств субсидии явилось нарушение подрядными организациями сроков исполнения и иных условий контрактов, повлекшее судебные процедуры. Средства федерального бюджета управлению в 2018 году не предоставлялись.

По данным отчета о реализации графика строительства (реконструкции) по объекту по состоянию на 01.01.2019, являющегося приложением № 4 к Соглашению на 2018 год, представленного управлением в Минстрой края (исх. от 09.01.2019 № 1-9/10) и Формы № С-2 по состоянию на 01.01.2019, а также согласно первичным учетным документам, управлением не достигнуты значения показателей результативности использования субсидии: «уровень технической готовности объекта» на 21,8 процента, «срок ввода в эксплуатацию» объект в эксплуатацию не введен; по состоянию на 01.06.2019 управлением не достигнуто значение показателя результативности использования субсидии: «уровень технической готовности объекта» на 14,1 процента, «срок ввода в эксплуатацию» объект в эксплуатацию не введен.

Комитетом ГФК Правительства края в период с 21.09.2020 по 09.10.2020 в соответствии с пунктом 4.1 плана осуществления внутреннего государственного финансового контроля на 2020 год и на основании распоряжения от 04.09.2020 № 74-р в отношении управления проведена камеральная проверка по теме: проверка соблюдения условий предоставления субсидии, предоставленной из краевого бюджета на строительство, реконструкцию или техническое перевооружение объектов капитального строительства муниципальной собственности (Инженерная школа в г. Комсомольске-на-Амуре. Реконструкция нежилого здания по ул. Вокзальная, 39) (далее - субсидия, объект), в части достижения установленных показателей результативности использования субсидии и соблюдения порядка возврата средств в краевой бюджет; проверяемый период: 2017-2019 годы (при необходимости иные периоды).

В ходе проверки выявлены бюджетные нарушения на сумму 25 110 784,72 руб., в том числе:

- нарушение требований, установленных подпунктом 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения на 2017 год, управлением нарушено обязательство по соглашению на 2017 год, а именно по состоянию на 01.01.2018 не соблюден график выполнения мероприятий по строительству объекта по показателю «Уровень технической готовности объекта» на 1,5 процента;

- нарушение требований, установленных подпунктом 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения на 2018 год, управлением нарушено обязательство по соглашению на 2018 год, а именно по состоянию на 01.01.2019 не соблюден график выполнения мероприятий по строительству объекта по показателю: «Уровень технической готовности объекта» на 21,8 процента, объект в эксплуатацию не введен;

- нарушение требований, установленных пунктом 15 Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края по строительству, реконструкции объектов капитального строительства муниципальной собственности, являющегося приложением № 9 к Государственной программе Хабаровского края «Развитие образования в Хабаровском крае», утвержденной Постановлением Правительства Хабаровского края от 05.06.2012 № 177-пр, пунктом 5.3 раздела V соглашения на 2018 год, управлением нарушено условие предоставления межбюджетных трансфертов, в части обеспечения возврата средств субсидии в случае недостижения значений показателей результативности использования субсидии (соблюдения графика выполнения мероприятий по строительству объекта: Инженерная школа в г. Комсомольске-на-Амуре. Реконструкция нежилого здания по ул. Вокзальная, 39) в сумме 27 618 688,83 руб. за счет средств краевого бюджета, в том числе: по коду бюджетной классификации 861 0702 030020С140 522 в сумме 20 094 976,50 руб. (133 966 510 руб. х 15 %), по коду бюджетной классификации 861 0702 0300R1122И 522 в сумме 7 523 712,33 руб. (50 158 082,17 руб. х 15 %).

Указанные нарушения отражены в акте камеральной проверки от 09.10.2020, полученном заявителем 12.10.2020.

В соответствии с пунктом 5 Порядка предоставления субсидии, показателем результативности использования субсидии является соблюдение графика выполнения мероприятий по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, предусмотренного соглашением.

Пунктом 4.1 раздела IV Соглашения на 2018 год показателем результативности предоставления субсидии является соблюдение графика выполнения мероприятий по строительству объекта, предусмотренного Соглашением на 2018 год. Установлены значения показателей результативности предоставления субсидии: «техническая готовность объекта на конец отчетного периода» - 100 процентов, «срок ввода в эксплуатацию» - 2018 год. Подпунктом 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения на 2018 год установлена обязанность получателя субсидии по обеспечению соблюдения графика выполнения мероприятий по строительству объекта.

Установив, что объект в эксплуатацию не введен по состоянию на 01.01.2019, а уровень технической готовности объекта составил 78,2 процента, при плановом значении показателя 100 процентов, то есть ниже планового значения на 21,8 процента, уровень технической готовности объекта по состоянию на 01.06.2019 составил 85,9 процента (438 510,70 тыс. руб./510 600,62 тыс. руб.) Комитет ГФК Правительства края сделал вывод о не достижении результативности по Соглашениям, в связи с чем применил положения пункта 15 Порядка предоставления субсидии, и рассчитал объем средств субсидии, источником финансового обеспечения которой являлись средства краевого бюджета, подлежащий возврату, в размере 27 618,69 тыс. руб. (184 124 592,17 руб. х 15 % = 27 618 688,83 руб.).

По результатам рассмотрения материалов проверки и возражений управления Комитетом ГФК Правительства края, в соответствии с полномочиями, предоставленными абзацем третьим пункта 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК ФР), подпунктом «ж» пункта 4 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 100 (далее – Постановление № 100), в адрес управления внесено представление от 17.11.2020 № 19 с требованием устранить выявленные нарушения, указанные в представлении, в срок 90 календарных дней со дня получения представления, а также их причин и условий, в частности: осуществить возврат средств краевого бюджета на счет Минстроя края как возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет в сумме 27 618 688,83 руб.

Не согласившись с указанным представлением, управление обратилось в суд с рассматриваемым заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суды обоснованно руководствовались положениями пункта 1 статьи 85, пункта 1 статьи 132, статей 135, 139, пункта 3 статьи 219, пунктов 1, 4 статьи 270.2 БК РФ, положениями Порядка № 177-пр, и пришли к выводу о законности представления сославшись на факт нарушения условий Соглашений по достижению результативности.

Согласно пункту 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 4 статьи 270.2 БК РФ).

Таким образом, предписание является обязательным для исполнения и влекущим ответственность.

Основанием для возврата субсидии в установленном порядке и размере явились нарушения подпункта 6 пункта 4 Порядка (в ред. 29.12.2017), пункта 5 Порядка (в ред. 27.12.2018).

Для применения последствий не достижения результативности использования субсидии Комитет ГФК Правительства края применил положения подпункта 7 пункта 4 и пункта 15 Порядка (в ред. 27.12.2018), из которых следует, что в случае если получателем субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии не достигнуто значение показателя результативности использования субсидии, установленного абзацем первым пункта 5 настоящего Порядка, и в срок до 01 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, указанное недостижение не устранено, объем средств, соответствующий 15 процентам объема субсидии (за исключением субсидии, источником финансового обеспечения которой являются средства федерального бюджета), использованной в отчетном финансовом году, подлежит возврату из бюджета получателя субсидии в краевой бюджет в срок до 01 июля года, следующего за годом предоставления субсидии.

Аналогичные требования по возврату 0,1 процента от предоставленного объема средств субсидии содержатся в Постановлении Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации»).

Отклоняя доводы ответчика об отсутствии вины администрации города в не достижении результатов использовании средств субсидии, суды правомерно указали, что ответственность в виде возврата 27 618 688,83 руб. средств краевого бюджета на счет Минстроя края в размере 15% от использованной суммы субсидии на основании пункта 15 Порядка предоставления субсидии предусмотрена пунктом 5.3 Соглашения.

Факт не исполнения администрацией обязательств по Соглашению подтвержден материалами дела и не является случаем, предусмотренным разделом 6 Соглашения и пунктом 17 Порядка предоставления субсидии.

Доводы об отсутствии нецелевого расходования управлением денежных средств субсидии не имеют значения для существа рассматриваемого спора, поскольку в оспариваемом представлении указано иное основание нарушения бюджетных обязательств - не достижение результативности, а размер средств, подлежащих к возврату, исчислен в качестве меры ответственности в процентном соотношении с использованной суммой субсидии.

Доводы заявителя о необходимости снижения меры его ответственности в связи с отсутствием надлежащего финансирования со стороны Минстроя края отклоняются судом округа, поскольку спорные отношения регулируются бюджетным законодательством, не предусматривающим аналогичные положениям статьи 333 Гражданского кодекса РФ нормы.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами по правилам главы 7 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех имеющихся в деле доказательств, с правильным применением норм материального права, нормы процессуального права, в том числе влекущие в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебных актов, не нарушены, суд кассационной инстанции с учетом приведенных в жалобе доводов правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда не усматривает.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 25.06.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021 по делу № А73-20411/2020 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Л.М. Черняк

Судьи Н.В. Меркулова

Т.Н. Никитина