Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Счетной палаты Свердловской области (далее – Счетная палата) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.10.2021 по делу
№ А60-30588/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Счетной палаты – ФИО1 (доверенность от 14.12.2021);

Министерства социальной политики Свердловской области (далее- Министерство) – Кучина Е.А. (доверенность от 10.01.2022), Сабитов А.С. (доверенность от 05.05.2022).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Счетной палате о признании недействительным предписания от 30.04.2021 № 01-08/279.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлеченыавтономная некоммерческая организация социального обслуживания населения «Радуга Добра» (далее – АНО СОН «Радуга Добра»), автономная некоммерческая организация социального обслуживания населения «Наш Малахит» (далее – АНО СОН «Наш Малахит»).

Решением суда от 22.10.2022 (судья Ремезова Н.И.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2022 (судьи Голубцов В.Г., Борзенкова И.В.,
ФИО4)решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Счетная палата просит указанные судебные акты отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права. Кассатор настаивает на том, что расчет и перечисление субсидии АНО СОН «Радуга добра» и АНО СОН «Наш Малахит», которые производились исходя из планового, а не фактического объема оказанных социальных услуг, является прямым нарушением Порядка предоставления из областного бюджета субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на финансовое обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, срочных социальных услуг», утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 01.02.2018 № 50-ПП (далее – Порядок № 50-ПП). В соответствии с условиями Порядка № 50-ПП перечисление субсидии, кроме I квартала, в котором предусмотрено авансирование в размере 25% от планового объема субсидии, осуществляется только с учетом фактически предоставленных услуг на основании предоставленной отчетности.

Считает, что судами не дана оценка заключенным с Ассоциацией договорам; при принятии решения и вынесении постановления суды, руководствовались исключительно письменными и устными пояснениями автономных некоммерческих организаций, в отсутствие каких-либо документальных доказательств, что не соответствует статье 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Счетная палата не согласна с выводами судов, что предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, а также, что принятие мер по пресечению и предупреждению выявленных нарушений должно возлагаться на объект контроля, допустивший такие нарушения, так как пунктом 37 Порядка № 50-ПП и пунктами 5.1.6. и 5.1.7 соглашений о предоставлении субсидии из областного бюджета некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением предусмотрена обязанность направлять получателю субсидий представление (предписание) об устранении нарушений и приостанавливать предоставление субсидии до устранения указанных нарушений с обязательным уведомлением получателя.

Предписание может направляться помимо объектов контроля и в другие органы, в том числе органы государственной власти, к которым относится министерство.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, в виду того что доводы изложенные в кассационной жалобе являются идентичными доводам, изложенным в отзывах и апелляционной жалобе и направлены на переоценку фактических обстоятельствах, установленных судами первой и апелляционной инстанций.

Как следует из материалов дела, в соответствии с
пунктом 1.15 плана работы Счетной палаты Свердловской области
на 2020 год, утвержденного приказом председателя Счетной палаты Свердловской области от 25.11.2019 № 01-04/49 (в редакции от 09.10.2020), пунктом 1.12. плана работы Счетной палаты Свердловской области от 03.12.2020 № 01-04/38 (в редакции от 04.02,2021) проведено контрольное мероприятие «Проверка использования средств областного бюджета, предоставленных в 2018-2019 годах и истекшем периоде 2020 года некоммерческим организациям в виде субсидий на оказание социальных услуг» на объектах: министерство; АНО СОН «Наш Малахит», АНО СОН «Радуга Добра».

По результатам проведенной проверки Счетной палатой составлен акт от 14.04.2021 № 02-1.15-20-25/320.

Министерству 30.04.2021 выдано предписание № 01-08/279 обеспечить возврат автономными некоммерческими организациями в областной бюджет: 1. излишне перечисленных АНО СОН «Радуга Добра» в 2019-2020 годах средств субсидии в размере 282 132 руб. 98 коп.; 2. излишне перечисленных
АНО СОН «Наш Малахит» в 2019-2020 годах средств субсидии в размере 528 920 руб. 90 коп.; 3.незаконно использованных
АНО СОН «Наш Малахит» средств в размере 745 123 руб. 98 коп., использованных в связи с заключением договоров с Ассоциацией в нарушение пункта 8 Порядка № 50-ПП на двойную оплату общехозяйственных расходов, связанных с оказанием административно-хозяйственных услуг, дублирующихся трудовыми функциями работников; 4. незаконно использованных АНО СОН «Радуга Добра» средств в размере 128 486 руб. 80 коп., использованных в связи с заключением договоров с Ассоциацией в нарушение пункта 8 Порядка № 50-ПП на двойную оплату общехозяйственных расходов, связанных с оказанием административно-хозяйственных услуг, дублирующихся трудовыми функциями работников.

Не согласившись с данным предписанием, Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с настоящим заявлением.

Установив совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным, суды удовлетворили заявленные требования.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд округа не усматривает оснований для их отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса (далее – АПК РФ) для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании статьи 3 Закона Свердловской области
от 12.07.2011 № 62-0З «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (далее – Закон № 62-ОЗ) Счетная палата является государственным органом, реализующим полномочия по внешнему государственному финансовому контролю на территории Свердловской области.

Пунктом 1 статьи 14, статьи 16 Закон № 62-ОЗ Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий, в том числе в целях осуществления взаимодействия с контрольно-счетными органами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области; проводит совместные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по результатам проведения указанных мероприятий Счетной палатой могут вноситься представления и направляться предписания.

Порядок предоставления из областного бюджета субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на финансовое обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, срочных социальных услуг, утвержден Порядком № 50-ПП.

Главным распорядителем как получателем бюджетных средств, до которого доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий на соответствующий финансовый год и плановый период, является Министерство. Предоставление субсидий осуществляет Министерство (пункт 3 Порядка № 50-ПП).

Согласно пункту 31 Порядка № 50-ПП перечисление некоммерческой организации субсидии осуществляется не реже одного раза в квартал в соответствии с графиком, являющимся приложением к Соглашению, с учетом объема фактически предоставленных социальных услуг. В I квартале календарного года субсидия предоставляется в виде аванса в размере не более 25% от общего объема субсидии. Во II и III кварталах календарного года перечисление субсидии осуществляется в течение 10 рабочих дней с момента представления некоммерческой организацией отчетности в соответствии с пунктом 33 настоящего Порядка в уполномоченный орган. В IV квартале субсидия подлежит перечислению не позднее 30 декабря текущего года.

Пунктом 32 Порядка № 50-ПП установлено, что некоммерческая организация - победитель конкурса обязана ежеквартально нарастающим итогом до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, представлять в уполномоченный орган:

отчет о предоставлении социальных услуг, формируемый в программном комплексе, определенном уполномоченным органом;

отчет о расходовании денежных средств на бумажном носителе и в электронном виде по форме, утвержденной правовым актом уполномоченного органа;

информацию о получателях социальных услуг в соответствии с требованиями порядка формирования и ведения регистра получателей социальных услуг в Свердловской области, утвержденного Приказом Министерства социальной политики Свердловской области от 21.11.2014 № 706 «О формировании и ведении реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг в Свердловской области», для внесения в регистр получателей социальных услуг.

В соответствии с пунктом 37 Порядка № 50-ПП при выявлении Министерством, органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, нарушений соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидии, недостижения показателей результативности, а также факта представления недостоверной информации, документов и материалов субсидии подлежат возврату в областной бюджет на основании представлений (предписаний) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, счетной палатой при проведении проверки установлено излишнее перечисление средств субсидии АНО СОН «Радуга Добра» в размере 282 132 руб. 98 коп. и
АНО СОН «Наш Малахит» - 528 920 руб. 90 коп.

При определении суммы субсидии как излишне перечисленной автономным некоммерческим организациям в 2019 и 2020 годах, счетная палата исходила из отчетов данных организаций за год, в то время как, данные из отчетов АНО СОН «Радуга Добра»
от 09.01.2020 за 2019 год и от 11.01.2021 за 2020 год и
АНО СОН «Наш Малахит» от 10.01.2020 за 2019 год и от 11.01.2021 за 2020 год не подлежали учету при расчете объема субсидии, подлежащего перечислению соответственно в IV квартале 2019 года и IV квартале 2020 года до 30 декабря в соответствии с пунктами 31 и 32 Порядка № 50-ПП.

Согласно Порядку итоговый отчет за IV квартал нарастающим итогом, организации предоставляют до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, то есть в январе уже следующего финансового года. При расчете планового объема субсидии по установленной в пункте 9 Порядка № 50-ПП формуле, который в дальнейшем включается в соглашение о предоставлении субсидии, учитывается среднемесячное количество получателей социальных услуг, получающих социальные услуги бесплатно (41) и на условиях полной или частичной оплаты (42), а также величина платы получателей социальных услуг за определенный период, рассчитанная исходя из значений предельных тарифов на социальные услуги, утвержденных нормативным правовым актом уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, осуществляющего функции по установлению цен (тарифов) на социальные услуги, предоставляемые населению Свердловской области государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, с учетом права граждан на предоставление социальных услуг бесплатно и на условиях полной или частичной оплаты (Д).

Значения показателей 41, 42 и (Д) определяются на основании мониторинга предоставления социальных услуг на дому на территории, определенной техническим заданием на предоставление социальных услуг, и устанавливаются в техническом задании на предоставление социальных услуг, включенном в объявление о проведении конкурсного отбора некоммерческих организаций на предоставление субсидий на финансовое обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг.

Учитывая установленное пунктом 31 Порядка поэтапное перечисление средств субсидии, аналогичная периодичность перечисления средств субсидии включена и в соглашения о предоставлении субсидии.

Объем субсидии, подлежащий перечислению во II и III кварталах, рассчитывался министерством в соответствии с пунктом 12
Порядка № 50-ПП по результатам рассмотрения отчетности за I квартал и 6 месяцев текущего года соответственно, с учетом периода предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (Т); фактического количества получателей социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (41, 42); фактического размера платы получателей социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (Д); норматива затрат на предоставление социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (Р).

При определении объема субсидии, подлежащего перечислению автономным некоммерческим организациям в IV квартале, расчет объема субсидии осуществлялся исходя из объема субсидии, установленного в соглашении о предоставлении субсидии, то есть как разница между объемом субсидии, установленным в соглашении о предоставлении субсидии, и объемом субсидии, перечисленным за 9 месяцев текущего года.

Таким образом, суды пришли к верному выводу о том, что объем субсидии, предоставленной АНО СОН «Радуга Добра» и
АНО СОН «Наш Малахит» в 2019 и 2020 году, определен и перечислен министерством в соответствии с Порядком и соглашениями о предоставлении субсидии. При этом судами отмечено, что Порядком не предусмотрен перерасчет объема предоставленной субсидии исходя из фактического количества получателей социальных услуг и фактического объема полученной платы за оказанные социальные услуги за отчетный год. Фактический объем полученной платы за оказанные социальные услуги зависит исключительно от заявленной потребности получателей услуг и их финансовой возможности, а не от организации деятельности некоммерческих организаций, в связи с чем, не может быть использован в качестве основания для уменьшения объема субсидии.

Относительно предоставления некоммерческой организацией годового отчета до 30 декабря текущего года (до перечисления в IV квартале текущего года) при вынесении судебных актов приняты во внимание следующие обстоятельства.

Согласно пункту 22 Порядка № 50-ПП, пункту 5 приказа министерства от 31.12.2014 № 783 «Об утверждении формы договора о предоставлении социальных услуг и формы акта о предоставлении социальных услуг», Приказу Минтруда России от 10.11.2014 № 874н «О примерной форме договора о предоставлении социальных услуг, а также о форме индивидуальной программы предоставления социальных услуг» подтверждением предоставления социальных услуг получателю является акт о предоставлении социальных услуг, содержащий сведения о получателе и поставщике таких услуг, видах и объеме предоставленных социальных услуг сроках, дате и условиях предоставления. Акт о предоставлении социальных услуг подтверждается подписями поставщика социальных услуг и получателя социальных услуг (его законного представителя).

В соответствии с указанными нормами, фактические показатели за отчетный период: объем оказанных социальных услуг, количество граждан, получивших социальные услуги бесплатно и на условиях полной или частичной оплаты, размер платы граждан за оказанные социальные услуги могут быть определены только после составления и подписания получателями социальных услуг актов о предоставлении социальных услуг.

Так как социальные услуги на дому предоставляются гражданам на постоянной основе с периодичностью, определенной индивидуальными программами предоставления социальных услуг, включая последний рабочий день отчетного периода, формирование актов о предоставлении социальных услуг возможно только по завершении отчетного периода, то есть не раньше первого дня месяца, следующего за отчетным.

В соответствии с пунктом 32 Порядка № 50-ПП организация, получающая субсидию на финансовое обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, срочных социальных услуг, предоставляет отчетность в Министерство до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, то есть когда эта отчетность действительно может быть сформирована на основе актов о предоставлении социальных услуг, подтвержденных подписями поставщика социальных услуг и получателя социальных услуг (его законного представителя).

На основании вышеизложенного, суды пришли к обоснованному выводу о том, что сведения о среднемесячном количестве получателей социальных услуг, получающих социальные услуги бесплатно и на условиях полной или частичной оплаты, из отчетов
АНО СОН «Радуга Добра» от 09.01.2020 за 2019 год и
от 11.01.2021 за 2020 год и АНО СОН «Наш Малахит»
от 10.01.2020 за 2019 год и от 11.01.2021 за 2020 год не могли быть учтены министерством при расчете объема субсидии, подлежащего перечислению соответственно в IV квартале 2019 года и IV квартале 2020 года до 30 декабря.

Судами также принято во внимание, что субсидия предоставляется некоммерческой организации в целях финансового обеспечения расходов, связанных с предоставлением социальных услуг в будущем, а не в целях возмещения затрат за ранее предоставленные социальные услуги.

В проверяемом периоде некоммерческие организации по итогам предоставленной отчетности достигли показателей результативности и качества предоставления социальных услуг, установленных соглашениями о предоставлении субсидии. Министерство также выполнило свои обязательства по перечислению субсидии в объеме, предусмотренном условиями Соглашения.

Вывод счетной палаты о дублировании функций работников автономных некоммерческих организаций с услугами, оказанными по договорам, путем сравнения функций бухгалтера, специалистов по кадрам, системных администраторов, специалиста по информационным системам и дизайнера автономных некоммерческих организаций, содержащихся в их должностных инструкциях, с перечнем оказываемых услуг по договорам, заключенным автономными некоммерческими организациями с Ассоциацией социально ориентированных некоммерческих организаций Свердловской области, признан судами обеих инстанций неверным на основании следующего.

Согласно письменным пояснениям автономных некоммерческих организаций исполнение должностных обязанностей бухгалтера и специалистов по кадрам в течение определенного периода оказания аналогичных услуг по договору связано с тем, что ранее автономные некоммерческие организации не имели опыта работы по аутсорсингу административных процедур, в связи с чем было принято решение для переходного этапа оставить в штатном расписании автономных некоммерческих организаций бухгалтера и специалистов по кадрам, чтобы отработать четкий механизм предоставления своевременной, качественно подготовленной отчетности в пенсионный фонд, фонд социального страхования, налоговую инспекцию, обеспечить приведение всей первичной документации в соответствие требованиям законодательства в период передачи Ассоциации социально ориентированных некоммерческих организаций Свердловской области и постановки процесса работы с использованием аутсорсинга.

Кроме того, обязательства Ассоциации социально ориентированных некоммерческих организаций Свердловской области по договорам формально совпадают лишь по части функций указанных специалистов, что, как верно отмечено судами, не исключает осуществление работниками в соответствующий период иных должностных обязанностей в течение установленного режима труда.

В соответствии с трудовыми договорами с указанными работниками автономных некоммерческих организаций заработная плата состоит из должностного оклада и районного коэффициента.

Частью 4 статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации закреплено, что оклад (должностной оклад) - фиксированный размер оплаты труда работника за исполнение трудовых (должностных) обязанностей определенной сложности за календарный месяц без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат.

Таким образом, заработная плата указанных работников автономных некоммерческих организаций не подлежит ежемесячному расчету с учетом количества и объема исполняемых функций и должна быть выплачена работникам автономных некоммерческих организаций в фиксированном трудовым договором размере.

Оценив представленные доказательства, суды пришли к выводу о несостоятельности довода счетной палаты о возможном дублировании функций, поскольку ею не был проведен анализ количества, объема и периодичности осуществления должностных обязанностей работников автономных некоммерческих организаций, которые не дублируют оказанные по договору услуги, с целью определения необходимости установления в трудовом договоре иных условий оплаты труда, а также выполнение указанных функций в договорах между некоммерческими организациями и Ассоциацией социально ориентированных некоммерческих организаций Свердловской области о предоставлении услуг по аутсорсингу административных процедур в момент их первичной передачи на аутсорсинг не предусмотрены.

Суды также отметили, что принятие мер по пресечению и предупреждению выявленных нарушений возлагается предписанием на объект контроля, допустивший такие нарушения, в то время как оспариваемое предписание возлагает обязанность понудить к действиям по возврату денежных средств других субъектов на заявителя, что делает данное предписание неисполнимым.

Поскольку доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, то признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемых судебных актов.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.10.2021 по делу № А60-30588/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Счетной палаты Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи Д.В. Жаворонков

Е.А. Кравцова