Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Перми (далее – Администрация, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Пермского края от 18.12.2017 по делу № А50-4926/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель, заявитель);

представитель предпринимателя - ФИО2 (доверенность от 31.10.2014 № 59ааа 1474679).

От Администрации в суд кассационной инстанции поступило ходатайство о рассмотрении спора в отсутствие его представителя. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в соответствии с ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предприниматель, общество с ограниченной ответственностью «БИМ» (далее – общество, созаявитель) обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Администрации и Департаменту экономики и промышленной политики Администрации города Перми (далее – Департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий по исключению из схемы размещения (далее – схема) нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на территории города Перми объектов: М-К-110, М-К-111, М-К-112, М-

К-113, МК-114, М-К-115, М-К-116, М-К-117, М-К-118, М-П-5, М-П-78, М-П-79, М-П-80, М-П-81, М-П-82, М-П-83, М-П-84, М-П-85, М-П-86, М-П-87, М-П-88, М-П-89, М-П-90 (далее – спорные объекты), расположенных на земельном участке площадью 811 кв.м (кадастровый номер 59:01:4311060:13, разрешенное использование «под магазины, торговые комплексы») по адресу: г. Пермь, Мотовилихинский район, ул. 1905 года, 16 (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 18.12.2017 (судья Вшивкова О.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 (судьи Щеклеина Л.Ю., Васёва Е.Е., Муравьева Е.Ю.) решение суда отменено, требования предпринимателя удовлетворены.

В кассационной жалобе Администрация просит постановление суда отменить, решение суда оставить в силе, ссылаясь на допущенные судами нарушения норм материального – п. 5 ст. 30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и положений ст. 5.1, 56.4 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и процессуального права - ст.46, 49, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обращает внимание суда на то, что первоначально предприниматель, общество обращались в суд первой инстанции с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Администрации, который по своему содержанию являлся нормативным правовым актом и рассмотрение данного спора не отнесено к подведомственности арбитражных судов; заявленное администрацией ходатайство о прекращении производства по делу судом первой инстанции не было рассмотрено, последний предложил заявителю изменить заявленные требования; фактически заявителем подано новое заявление, что свидетельствует о нарушении требований ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителя жалобы, следующее процессуальное нарушение выразилось в незаконном привлечении в качестве соответчиков Администрации и Департамента ввиду неоднородности их прав и обязанностей.

Также Администрация полагает, что судами не дана оценка нарушенного права заявителя, указывает на то, что исключение спорных объектов из схемы не нарушает прав предпринимателя.

Администрация считает, что выводы суда апелляционной инстанции о недоказанности наличия правового обоснования совершения оспариваемых действий являются ошибочными, ссылаясь на наличие у Департамента как органа местного самоуправления права самостоятельно осуществить действия, установленные в п. 4 Порядка разработки и утверждения схемы размещения НТО, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 № 483-п (далее – Порядок).

Администрация настаивает на том, что оспариваемые действия Департамента по исключению спорных объектов из схемы с момента установления требования к градостроительным регламентам в границах объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательное место «Поселок Мотовилихинского завода», предусматривающего запрет размещение НТО, являлись законными и обоснованными.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу администрации – без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для его отмены не находит.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, заявитель осуществлял торговую деятельность в торговом комплексе, расположенном по адресу <...>, на земельном участке площадью 811 кв.м на основании договора от 13.07.2010 № 098-10М аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством, либо для временного размещения на нем объекта(ов), не являющегося(ихся) недвижимым имуществом, заключенного с Департаментом на срок с 10.07.2010 по 09.06.2015.

В соответствии с договором о передаче прав аренды на земельный участок, заключенным 13.02.2012 , права арендатора по указанному договору переданы заявителем созаявителю, государственная регистрация договора произведена 05.03.2012.

Постановлением администрации от 27.09.2012 № 572 утверждена схема размещения НТО на территории города Перми, в соответствующие разделы которой были включены спорные НТО, расположенные по адресу: г.Пермь, Мотовилихинский район, ул. 1905 года, 16.

Из постановления Администрации от 28.12.2016 № 1183 «О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Перми», утвержденную постановлением Администрации от 27.09.2012 № 572, опубликованным 10.01.2017 в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Перми» № 1, следует, что спорные 23 объекта исключены из схемы размещения НТО на территории г. Перми.

Полагая, что его права нарушены, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Администрация и Департамент считали оспариваемые действия по внесению изменений в схему размещения НТО на территории г. Перми путем исключения из схемы вышеуказанных объектов законными, основанными на положениях ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и приказе Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 01.12.2015 № СЭД -27-01-10-1025 о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия

(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательное место «Поселок Мотовилихинского завода», расположенного по адресу Пермский край, г.Пермь, Мотовилихинский район, мкр.Висим.

Данным приказом от 01.12.2015 № СЭД-27-01-10-1025 установлены Тебования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательное место «Поселок Мотовилихинского завода» и требований к градостроительному регламенту в границах его территории. Согласно графической части с приложением координат поворотных точке мест размещения НТО, предусмотренных схемой размещения НТО, утвержденной постановлением Администрации от 27.09.2012 № 572, под учетными номерами спорные данные объекты вошли в зону действия Требований ДМ-06-2. Согласно п.3.3.1 Требований в границах зоны ДМ-06-2 запрещается размещение НТО.

С учетом изложенного постановлением Администрации г. Перми от 28.12.2016 № 1183 спорные объекты были исключены из схемы, утвержденной постановлением администрации от 27.09.2012 № 572. Необходимость исключения мест размещения НТО из схемы, в отношении которых установлен запрет на размещение, определена также в информации, поступившей в адрес заместителя главы Администрации - начальника Департамента экономики и промышленной политики Администрации - от заместителя председателя Правительства, министра промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края от 28.06.2016 № СЭД-03-03-02-04-55.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из обоснованности действий Администрации и отсутствия

нарушений прав и законных интересов заявителя в предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Согласно ч. 6 ст. 2, ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009

№ 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ) размещение нестационарных торговых объектов, представляющих собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижные сооружения, на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в ч. 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 10 Закона № 381-ФЗ).

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (ч. 6 ст. 10 Закона N 381-ФЗ).

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О правила ч. 6 ст. 10 Закона N 381-ФЗ направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Часть 6 ст. 10 названного Закона не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Схема размещения НТО является средством систематизации размещения объектов, основанным на долгосрочных планах развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, соответственно внесение изменений в схему не должно быть способом административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, не доказано наличие правового обоснования для совершения действий заинтересованными лицами по внесению предложений и подготовке проекта (Департамент экономики и промышленной политики), рассмотрению, утверждению (принятие решения о внесении либо отказе во внесении изменений, дополнений) проекта (Администрация) с целью внесения изменений в схему НТО об исключении спорных объектов.

Согласно ч. 3 ст. 10 Закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции определил, что к спорным правоотношениям подлежит применению постановление Правительства Пермского края от 11.08.2010 № 483-п, которым утверждён Порядок разработки и утверждения схему размещения НТО.

В соответствии с п. 2.1 постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-П "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов", действовавшего в период до 15.12.2017, такая схема разрабатывается с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории муниципальных образований Пермского края, в том числе с учетом генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки (в том числе с учетом установленных градостроительных регламентов), документации по планировке территорий; необходимости достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В разделе IV Порядка содержатся положения, регламентирующие порядок внесения изменений и дополнений в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно п. 4.2 Порядка проект о внесении изменений и дополнений в схему разрабатывается уполномоченным органом местного самоуправления. Предложения о внесении изменений и дополнений в схему направляются в уполномоченный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней со дня поступления предложений рассматривает их на предмет соответствия Порядку и принимает одно из следующих решений: разработать проект о внесении изменений и (или) дополнений в схему - в случае, если

представленные предложения соответствуют Порядку; отказать в принятии предложений с направлением письменного мотивированного ответа - в случае, если предложения не соответствуют Порядку (п. 4.4 Порядка).

Согласно п. 4.5 Порядка разработанный проект о внесении изменений и (или) дополнений в схему подлежит согласованию, направлению для уведомления в соответствующие органы, утверждению и опубликованию в порядке, установленном для разработки и утверждения проекта схемы согласно разделу III Порядка.

В силу п. 4.1.8 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п (ред. от 10.11.2014), изменения и дополнения в Схему вносятся при изменении градостроительных регламентов - на основании предложений органа местного самоуправления муниципального образования Пермского края, уполномоченного в области градостроительной деятельности.

Изменение градостроительных регламентов, предложение органа местного самоуправления муниципального образования, уполномоченного в области градостроительной деятельности, о внесении изменений в схему НТО в согласно п. 4.1.8 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 № 483-п, по указанному основанию в материалы дела не представлено.

В силу основных понятий, используемых в Градостроительном кодексе РФ (п. 9 ст. 1 ГрК РФ), градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения. В соответствии с ч. 2 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ градостроительные регламенты являются частью Правил землепользования и застройки, утверждаемых представительным органом местного самоуправления (ст. 32 ГрК РФ), за исключением случаев, предусмотренных ст. 63 данного Кодекса. Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент установлен нормами ГрК РФ.

Издание Министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края приказа от 01.12.2015 № СЭД-27-01-10-1025, которым утверждены Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия - достопримечательное место «Поселок Мотовилихинского завода» - и к градостроительному регламенту в границах его территории, согласно пункту 1.2 которых (Требований) место, на котором размещены спорные торговые объекты, отнесено к зоне ДМ-06-2, в которой в силу пункта 3.3.1 Требований размещение нестационарных торговых объектов запрещено, не свидетельствует о внесении в установленном порядке данного запрета в градостроительный регламент.

Согласно постановлению Правительства Пермского края от 14.02.2014 № 83-п «О передаче Министерству культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края функций Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края» Министерству культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края переданы функции Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края, в частности, государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе совместно с Министерством культуры Российской Федерации и его территориальными органами (п.1.1); государственный контроль за состоянием объектов культурного наследия, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р (п. 1.2); государственный контроль за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также охранных обязательств собственников объектов культурного наследия регионального значения и пользователей этими объектами (п. 1.3); государственный контроль за полнотой и качеством осуществления исполнительными органами государственной власти Пермского края полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (п. 1.4).

Полномочия Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края как исполнительного органа государственной власти Пермского края по выполнению функций по контролю за объектами культурного наследия Пермского края определены Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что изданный Министерством культуры, молодежной

политики и массовых коммуникаций Пермского края приказ от 01.12.2015

№ СЭД-27-01-10-1025 может послужить лишь основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в градостроительный регламент, порядок утверждения которого определен нормами градостроительного законодательства. Заинтересованными лицами не представлены доказательства внесения в установленном законом порядке изменения в градостроительный регламент, которые бы запрещали установку нестационарных торговых объектов на спорной территории.

Требования к размещению НТО, в частности, в границах территории зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации установлены Положением о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 01.03.2011 № 27, лишь в новой редакции от 24.10.2017.

С учетом изложенного, судом апелляционной инстанции сделан обоснованный вывод о несоответствии оспариваемых действий заинтересованных лиц требованиям Федерального закона от 28.12.2009

№ 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», препятствующих использованию нестационарных торговых объектов и осуществлению торговой деятельности, соответственно о нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Поскольку заинтересованными лицами в нарушение положений ст. 65,

ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказана обоснованность и законность оспариваемых действий, суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявление предпринимателя.

Доводы заявителя, касающиеся неподсудности данного спора арбитражному суду, являются несостоятельными и противоречат обстоятельствам дела. Предметом рассмотрения настоящего спора являлись требования предпринимателя и общества, заявленные в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иные доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, выводов суда не опровергают.

Согласно п. 5 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.

Как установлено п. 1 ст. 34 названного Кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: 1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных

участков; 2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; 4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; 5) планируемых изменений границ земель различных категорий;7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон (п. 3 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Изложенные нормы не подтверждают законность совершенных заинтересованными лицами действий.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 по делу № А50-4926/2017 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.Н. Токмакова

Судьи Е.А. Поротникова

Т.П. Ященок

соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 36 ГРК).