Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Куличковой Л.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем Вершининым А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Барнаула, г. Барнаул к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю о признании недействительным предписания от 27.12.2016,

с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора: Губина Игоря Борисовича (656019, г. Барнаул, ул. Юрина, 206, корпус 2, кв. 57); МУП «Специализированная похоронная служба» (656011, г. Барнаул, ул. Аносова, 8), Комитета по управлению муниципальной собственностью города Барнаула (656043, г. Барнаул, ул. Гоголя, 48),

без участии представителей.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Барнаула (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительным предписания от 27.12.2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора привлечены: Губин Игорь Борисович, МУП «Специализированная похоронная служба», Комитет по управлению муниципальной собственностью города Барнаула.

Заявленные требования мотивированы невозможностью исполнения оспариваемого предписания.

Заинтересованное лицо представило отзыв, в котором просит отказать в удовлетворении заявленных требований. Указывает, поскольку земельный участок, на котором расположено Черницкое городское кладбище, находится в муниципальной собственности, именно Администрация г.Барнаула должна исполнить предписание. Однако исполнение предписания в данном случае предусматривает не снос или перенесение захоронений, а осуществление действий, направленных на оформление правоустанавливающих документов на часть земельного участка, прилегающего к Черницкому городскому кладбищу, примерной площадью 1454,7 кв.м., незаконно используемого под кладбище.

Третье лицо Губин Игорь Борисович представил отзыв, в котором считает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Третье лицо Комитет по управлению муниципальной собственностью города Барнаула представил отзыв, в котором заявленные требования поддерживает. Отмечает, что в оспариваемом предписании не указан способ его исполнения, а также норма права, предусматривающая обязанность именно администрации города устранить данные нарушения.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Судебное заседание в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проведено в их отсутствие.

Подробно доводы и возражения представителей лиц, участвующих в деле, изложены в заявлении, отзывах, дополнениях к отзыву, дополнительных пояснениях.

Исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из фактических обстоятельств и материалов дела, 27.12.2016 проведена внеплановая документарная и выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства РФ в отношении заявителя.

В результате проверки установлено самовольное занятие северо-восточной части земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, примерно в 50 м. по направлению на северо-запад от поселка Черницк, примерной площадью 1454,7 кв.м. путем организации мест захоронения тел умерших, а так же путем установки металлического и бетонного ограждений без предусмотренных законодательством РФ прав на указанный земельный участок.

В связи с выявленным нарушением 27.12.2016 Управлением в отношении Администрации выдано предписание.

Не согласившись с предписанием Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяющей порядок судебного разбирательства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, принятого решения, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания правомерности оспариваемых актов и действий, а также обстоятельств, на которых они основаны, возложена на орган или лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение либо совершили действие.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ) предписания об устранении выявленных нарушений выдаются юридическому лицу только в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований.

Согласно п. п. 2, 8, 9 ст. 18 Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащий обязательные для выполнения адресатом требования об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, порождающим правовые последствия для конкретного лица. В связи с этим, в контексте положений статей 17, 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является основанием для признания его недействительным.

Материалами дела установлено, что оспариваемым предписанием заявителю предписано устранить нарушение, выразившееся в самовольном занятии части земельного участка, расположенного по адресу: г.Барнаул, примерно в 50 м. по направлению на северо-запад от поселка Черницк, путем организации захоронения тел умерших, а также путем установки металлического и бетонного ограждения без предусмотренных законодательством РФ прав на земельный участок, в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 12.01.1996 N18- ФЗ "О погребении и похоронном деле" создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

Таким образом, основания для сноса или перенесения захоронений, произведенных на чужом земельном участке отсутствуют, в связи с чем, освободить земельный участок от захоронений невозможно.

Кроме того, при переносе захоронений будут нарушены права лиц, ответственных за захоронения, родственников умерших и иных лиц.

21.02.2017 в отношении администрации г.Барнаула о прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1. КоАП РФ в связи с отсутствием состава правонарушения (администрация - ненадлежащий субъект данного правонарушения).

Согласно пункту 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Учитывая положения п.5 ст.71 Земельного кодекса Российской Федерации, предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства выдаются лицам, допустившим данные правонарушения. Администрация города к таким лицам не относится.

Нормативно-правового обоснования, позволяющего выдавать предписания лицу, не допустившему нарушение, об устранении нарушений третьих лиц, Управлением не приведено.

В силу пункта 58 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 №486, в случае выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, должностные лица выдают проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации, по форме, утвержденной Приказом об утверждении предписания.

Таким образом, предписание Управления представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю.

Причиной обращения администрации города в суд послужило то, что оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку не имеет надлежащего правового обоснования и не содержит мероприятий по устранению вменяемого правонарушения.

Так, при рассмотрении настоящего дела и администрацией города и Губиным И.Б. предпринимались различные действия, направленные на устранение выявленных нарушений, путем обращения в суд общей юрисдикции с соответствующими заявлениями (иск об оспаривании права собственности, иск об изъятии земельного участка).

По результатам рассмотрения искового заявления Губина И.Б. об изъятии земельного участка и требования администрации города об оспаривании права собственности, судом общей юрисдикции приняты судебные акты об отказе в удовлетворении требований.

Таким образом, доводы администрации города о неисполнимости оспариваемого предписания, способом предложенным Управлением в ходе рассмотрения дела, также подтверждены судебными решениями суда общей юрисдикции.

Следовательно, вне зависимости от формального соответствия оспариваемого предписания утвержденной Приказом №851 форме, оно не может быть признано соответствующим критериям достоверности и определенности, поскольку противоречит фактическим обстоятельствам, выявленным в ходе осуществления мероприятий по земельному надзору.

Кроме того, статья 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Признак объективной исполнимости предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.07.2013 N2423/13).

Однако, в данном случае оспариваемое предписание не содержит требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять администрации в целях прекращения и устранения вменяемого ему правонарушения.

Отсутствие ясности и доступности для правильного понимания содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов.

Таким образом, наличие у оспариваемого предписания Управления Росреестра признаков недостоверности и неопределенности в совокупности с обстоятельствами его неисполнимости, являются достаточными основаниями для признания такого предписания недействительным.

При этом, необходимо отметить, что администрация города не является уполномоченным органом в похоронном деле.

Указанный довод подтверждается и Управлением в своем постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 21.02.2017 №11/2017.

Так, в указанном постановлении установлено, что в силу возложенных полномочий на администрацию города через отраслевой орган местного самоуправления - комитет по управлению муниципальной собственностью города, осуществляет организацию похоронного дела на территории города Барнаула.

Однако Управлением не учтено обстоятельство, что комитет является самостоятельным юридическим лицом и органом местного самоуправления в силу положений Устава.

Согласно п.2 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со ст. 14, 63 Устава городского округа - города Барнаула (редакция, действовавшая в 2017 году) местное самоуправление в городе Барнауле осуществляется населением через:

- местный референдум, муниципальные выборы, собрания, конференции, публичные слушания, опросы граждан, органы территориального общественного самоуправления;

- городскую Думу;

- главу города Барнаула;

администрацию города, отраслевые (функциональные) органы администрации города;

- иные органы местного самоуправления.

В целях решения вопросов местного значения на территории города образуются и действуют иные органы местного самоуправления, наделенные собственными полномочиями в соответствующих сферах или на соответствующих территориях городского округа.

К иным органам местного самоуправления города Барнаула относятся:

1)отраслевые (функциональные) органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере управления городом в пределах, установленных настоящим Уставом:

- комитет по управлению муниципальной собственностью города Барнаула;

- комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула;

- комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула;

- комитет жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула;

- комитет по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула;

- комитет по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула;

- комитет по образованию города Барнаула;

- комитет муниципального заказа города Барнаула;

- комитет по социальной поддержке населения города Барнаула;

комитет по культуре города Барнаула;

-комитет по физической культуре и спорту города Барнаула;

- управление единого заказчика в сфере капитального строительства города Барнаула;

2) территориальные органы местного самоуправления, обеспечивающие комплексное управление территориями, на которых они осуществляют деятельность в пределах, установленных настоящим Уставом.

Таким образом, для правильного определения надлежащего лица необходимо, на основе анализа муниципальных нормативно-правовых актов, установить на какой из органов местного самоуправления возложена соответствующая обязанность в сфере похоронного дела.

В обоснование довода о том, что именно администрация города обязана исполнить предписание, Управление указывает на наличие права муниципальной собственности на земельный участок, с расположенным на нем кладбищем, граничащий с незаконно занятым земельным участком.

Вместе с тем, так как установлено, что не администрация города осуществляла захоронения на чужом земельном участке, обязание администрации только на основании нахождения в муниципальной собственности смежного земельного участка не основано на правовых нормах. Ни в предписании, ни в отзыве заинтересованное лицо не указывает правового обоснования возложения на администрацию данной обязанности.

Управление в отзыве указывает, что администрация должна исполнить предписание путем оформления правоустанавливающих документов на часть земельного участка, занятого захоронениями. Однако, в связи с тем, что смежный земельный участок находится в частной собственности действующее законодательство, в т.ч. ЗК РФ не содержат оснований для такого оформления.

Так, на основании статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

1) выполнением международных договоров Российской Федерации;

2) строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно- технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения, а также объекты транспорта, объекты связи регионального значения, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;

автомобильные дороги федерального, регионального и межмуниципального, местного значения;

3)иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.

Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрены случаи изъятия земельного участка для размещения кладбища.

Согласно п.1 ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В связи с чем, у администрации города отсутствуют основания обязать третье лицо заключить договор купли-продажи, что также свидетельствует о неисполнимости выданного предписания.

Кроме того, у заинтересованного лица отсутствует право обязать администрацию города совершить сделку по приобретению имущества, в частности земельного участка.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а следовательно требования должны быть реально исполнимы.

В то же время исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, в оспариваемом предписании не указан способ его исполнения, а также норма права, предусматривающая обязанность именно администрации города устранить данные нарушения.

В нарушение ст. 200 (п.5), ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованным лицом не представлено доказательств, опровергающих доводы заявителя относительно неисполнимости оспариваемого предписания.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание является недействительным, поскольку не исполнимо в силу отсутствия указания на совершение конкретных действий, направленных на устранение выявленного нарушения.

В силу ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, суд признает недействительным предписание от 27.12.2016, вынесенное Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю.

Руководствуясь ст.ст. 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание от 27.12.2016, вынесенное Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию – Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, либо в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья Л.Г.Куличкова