Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Синцовой В.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Дементьевой Ю.А., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Министерства социальной защиты Алтайского края (ОГРН: <***>, ИНН: <***>), Краевого государственного казенного учреждения «Управление социальной защиты населения по Усть-Калманскому району» (ИНН <***>, ОГРН <***>), Краевого государственного казенного учреждения «Управление социальной защиты населения по городу Белокурихе и Солонешенскому району» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (ОГРН: <***>, ИНН: <***>) о признании незаконным и отмене актов выездной проверки от 20.03.2019, от 21.03.2019 и предписаний от 30.04.2019 и 23.07.2019.

от заявителей:

от Министерства социальной защиты Алтайского края – ФИО1, паспорт, по доверенности от 01.01.2019 № 2с;

от КГКУ «Управление социальной защиты населения по Усть-Калманскому району» - не явились;

от КГКУ «Управление социальной защиты населения по городу Белокурихе и Солонешенскому району» - не явились;

от заинтересованного лица – ФИО2, удостоверение, доверенность от 30.07.2019 №83-19/5, ФИО3, удостоверение, по доверенности от 28.01.2019 № 15-30/26 (суд обозрел оригинал диплома №ВСА 0817575 от 30.06.2010).

УСТАНОВИЛ:

Министерство социальной защиты Алтайского края (далее - Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее – УФК по АК) о признании незаконным и отмене акта выездной проверки от 21.03.2019 и предписания от 30.04.2019 № 17-84-24/4461.

Кроме того, в рамках дела № А03-9958/2019 краевое государственное казенное учреждение «Управление социальной защиты населения по Усть-Калманскому району» (далее- УСЗН по Усть-Калманскому району) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее - УФК по АК), г.Барнаул, о признании незаконным акта выездной проверки от 21.03.2019.

Также в рамках дела № А03-9959/2019 краевое государственное казенное учреждение «Управление социальной защиты населения по городу Белокурихе и Солонешенскому району» (далее - УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным акта выездной проверки от 20.03.2019.

Определением от 18.06.2019 заявление в рамках дела № А03-9401/2019 принято к производству арбитражного суда.

Одновременно с поданным в суд заявлением Министерство социальной защиты Алтайского края заявило ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания от 30.04.2019 № 17-84-24/4461 до рассмотрения настоящего дела по существу.

Определением от 18.06.2019 суд приостановил действие предписания от 30.04.2019 № 17-84-24/4461, выданного Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю, до вступления в законную силу судебного акта, которым будет окончено производство по настоящему делу.

В судебном заседании 08.08.2019 судом приняты к рассмотрению в порядке статьи 49 АПК РФ требования о признании незаконным и отмене акта выездной проверки от 21.03.2019, предписания от 30.04.2019 № 17-84-24/4461, предписания от 23.07.2019 №17-84-24/6573.

Протокольным определением от 08.08.2019 суд в порядке статьи 130 АПК РФ объединил в одно производство настоящее дело № А03-9401/2019 с делами №№ А03-9958/2019, А03-9959/2019.

Определением от 26.09.2019 судом удовлетворено ходатайство Минсоцзащиты Алтайского края о принятии обеспечительной меры, приостановлено действие оспариваемого предписания от 23.07.2019 до вступления в законную силу судебного акта, которым будет по существу рассмотрен спор.

В обоснование заявленных требований УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району указывают на необоснованность изложенных в актах проверки выводов. Поясняют, что решение о предоставлении единовременных денежных выплат принимается на основании сформированных межведомственной комиссией, в которые не входят представители соцзащиты, списков, а также поданных гражданами заявлений с приложением необходимых документов, предусмотренных пунктом 2.9 Порядка осуществления единовременных денежных выплат гражданам в связи с возникновением чрезвычайной ситуации на территории Алтайского края в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими с 23 по 31 марта 2018 года на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Правительства Алтайского края от 25.05.2018 № 179 (далее – Порядок № 179). Перечень оснований для отказа в предоставлении социальных выплат установлен пунктом 2.11 Порядка № 179 и является исчерпывающим. Перечнем оснований для отказа в предоставлении социальных выплат не предусмотрены такие основания, как несоответствие акта обследования утраченного имущества каким-либо требованиям или отсутствие права на получение денежных выплат. Данное право определяется межведомственными комиссиями, а не органами социальной защиты. Технические недостатки актов, допущенные межведомственными комиссиями в части реализации возложенных на данные комиссии полномочий по составлению актов обследования утраченного имущества граждан, пострадавших в результате паводка, не являются основанием для отказа в выплатах. Постановление Правительства РФ от 30.05.2018 № 627 "О внесении изменений в Правила выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" (далее - Постановление № 627), как и изменения в Постановление Правительства РФ от 15.02.2014 № 110 «О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" (вместе с "Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий") (далее – Постановление № 110), вступили в силу 13.06.2018 и не содержит указания на распространение их действия на отношения, возникшие до принятия постановления или изменений к нему, данные постановления в части критериев проживания в жилом доме и имущества первой необходимости, не могут применяться к правоотношениям по предоставлению единовременных денежных выплат гражданам, признанным нуждающимися в их получении и включенным в соответствующие списки, возникшим в период до 13.06.2018. Акты обследования утраченного имущества граждан, приведенные в акте проверки, были составлены межведомственной комиссией в период ЧС до вступления в силу рассматриваемых изменений. До принятия Постановления № 627 законодательством Российской Федерации не были установлены перечень имущества первой необходимости и критерии утраты данного имущества. В соответствии с пунктом 2.4 Порядка № 179 основанием для предоставления денежных выплат в связи с чрезвычайной ситуацией являются исключительно списки граждан, формируемые межведомственными комиссиями. Управления не наделены полномочиями по осуществлению проверки содержания и правильности оформления, составляемых межведомственными комиссиями актов обследования утраченного имущества, а также обоснованности включения граждан в списки на предоставление выплат. Таким образом, у органа социальной защиты отсутствовали правовые основания для принятия решений об отказе в предоставлении денежных выплат гражданам, указанным в акте проверки.

Министерство в заявлении привело доводы о незаконности оспариваемых актов, аналогичные доводам УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району. Министерство также находит несостоятельным довод о не надлежащем контроле за принятием решении УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району, а требование о возмещении ущерба незаконным. Полагает, что им, как главным распорядителем бюджетных средств, соблюдены в части предоставленной компетенции все требования законодательства относительно сроков, порядка и оснований выплаты пострадавшим гражданам причитающихся им в соответствии со списками денежных компенсаций.

В отзыве на заявление УФК по АК указало на то, что списки граждан для предоставления финансовой помощи формируются непосредственно на основании актов обследования, которые передаются как в Управления, так и в Министерство социальной защиты Алтайского края. При этом отсутствие в актах обследования указания на утраченное имущество первой необходимости, не соответствии информации. представленной в списках и актах обследования, является прямым основанием для отказа в предоставление денежной выплаты в силу п. 2.11Порядка № 179, как недостоверность представленных документов или содержащихся в заявлении и (или) документах сведений. Контроль за наличием оснований для предоставления выплаты должен осуществляться как Управлениями, которые могут принять решение об отказе в предоставлении денежной выплаты, так как и Министерством социальной защиты Алтайского края как главным распорядителем бюджетных средств, в соответствие с пп. 1 п. 1 ст. 158 БК РФ. Вместе с тем, ни на одной из этих стадий соответствующий контроль осуществлён не был, что привело к необоснованному расходованию бюджетных средств.Как установлено подпунктом 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Указанный контроль главного распорядителя бюджетных средств не может сводиться к проверке исключительно фамилии, имени, отчества получателя, суммы выплаты, номера лицевого счета в кредитном учреждении, так как данный подход не обеспечивает полноту контроля результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств и является формальным. Установление многоступенчатой процедуры рассмотрения документов и предоставления денежных выплат, начинающейся с осмотра имущества и завершающейся перечислением средств конкретному получателю, направлена именно на осуществление контроля правильности оформления документов и наличия права на получение средств на каждой стадии прохождения документов и при принятии решения о предоставлении выплат. Полагает, что оспариваемые акты проверки не обладают силой ненормативного правового акта, следовательно, не могут быть предметом оценки суда и в этой части производство по делу судом подлежит прекращению.

Более подробно позиция сторон изложена в заявлении, отзыве на заявление и дополнениях к ним.

В судебное заседание заявители УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району не явились, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В настоящем судебном заседании представители сторон, явившиеся в судебное заседание, поддержали свои требования и возражения.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю в отношении КГКУ «Управление социальной защиты населения по Усть-Калманскому району» в период с 11.03.2019 по 20.03.2019 проведена проверка использования средств, источником которых являются средства резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий произошедшего в 2018 году на территории Алтайского края паводка. По результатам данной проверки проверяющим органом принят акт выездной проверки от 20.03.2019 о выявленных нарушениях (л.д. 63, т.2).

Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю в отношении КГКУ «Управление социальной защиты населения по городу Белокурихе и Солонешенскому району» в период с 18.02.2019 по 20.03.2019 проведена проверка использования средств, источником которых являются средства резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий произошедшего в 2018 году на территории Алтайского края паводка. По результатам данной проверки проверяющим органом принят акт выездной проверки от 20.03.2019 о выявленных нарушениях (л.д. 18, т3).

Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю в отношении Министерства социальной защиты Алтайского края в период с 24.01.2019 по 21.03.2019 проведена плановая выездная проверка использования средств, источником которых являются средства резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий произошедшего в 2018 году на территории Алтайского края паводка.?

По результатам проведенной выездной проверки был составлен акт выездной проверки от 21.03.2019 (л.д. 8, т.1), а также выдано предписание от 30.04.2019 № 17-84- 24/4461 о возмещении ущерба, причиненного резервному фонду в результате неправомерной выплаты единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества, финансовой помощи в связи с полной утратой имущества в общей сумме 2370,0 тыс. рублей в срок до 01.10.2019.

После подписания акта проверки Минсоцзащитой Алтайского края были представлены акты дополнительного обследования жилых домов, с более детальным и уточненным описанием пострадавшего от паводка имущества граждан, включенных в списки нуждающихся в получении единовременной материальной и финансовой помощи в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими на территории Алтайского края с 23 по 31 марта 2018 года.

В связи с предоставлением дополнительных документов в КГКУ «Управление социальной защиты населения по Усть-Калманскому району» приказом Управления от 08.05.2019 № 207 назначена внеплановая выездная проверка, результаты которой изложены в акте проверки от 17.06.2019.

25.07.2019 в Минсоцзащиту Алтайского края поступило по результатам дополнительной проверки предписание УФК по Алтайскому краю от 23.07.2019 № 17-84-24/6573 о возмещении ущерба, причиненного резервному фонду в результате неправомерной выплаты единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества, финансовой помощи в связи с полной утратой имущества в общей сумме 1750 тыс. рублей в срок до 01.11.2019.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в суд с настоящим заявлением.

Давая оценку доказательствам и доводам, приведенными лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в части оспариваемых предписаний.

Согласночасти 1 статьи 198Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) государственного органа, если такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Часть 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ возлагает на лиц участвующих в деле, обязанность доказывания обстоятельств, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, доводов и возражений.

Из положений ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что заявитель представляет доказательства о нарушении прав и законных интересов, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием).

Из представленного в материалы дела акта проверки от 20.03.2019 в отношении УСЗН по Усть-Калманскому району следует, что в нарушение требований Постановления № 110, Порядка № 179, методических рекомендаций, утв. письмом МЧС России от 03.10.2014 № 2-4-87-24-7, указанным органом социальной защиты населения приняты решения о назначении единовременной материальной помощи и финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества гражданам, зарегистрированным в жилых помещения после введения режима чрезвычайной ситуации (далее – ЧС), на сумму 120 тыс. руб. (2 чел по 10 тыс. руб и 2 чел по 50 тыс. руб.); приняты неправомерные решения о назначении финансовой помощи в связи с частичной и полной утратой имущества в отношении 24 граждан в общей сумме 2350 тыс. руб. Разница между фактически назначенной помощью и положенной в соответствии с актами обследования составила 1300 тыс. руб.; приняты неправомерные решения о назначении финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества на основании актов обследования, в которых указано, что утрачено менее 3-х предметов первой необходимости в отношении 9 граждан в сумме 450 тыс. руб. (9х50 тыс.руб.).

Из представленного в материалы дела акта проверки от 20.03.2019 в отношении УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району следует, что в нарушение требований Постановления № 110, Порядка № 179, методических рекомендаций, утв. письмом МЧС России от 03.10.2014 № 2-4-87-24-7, указанным органом социальной защиты населения приняты неправомерные решения о назначении финансовой помощи в связи с полной утратой имущества в отношении 11 граждан в общей сумме 1100 тыс. руб. Разница между фактически назначенной помощью (полная утрата имущества) и положенной в соответствии с актами обследования (частичная утрата имущества) составила 550 тыс. руб. (в содержании актов указано утраченным не все имущество первой необходимости); приняты неправомерные решения о назначении финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества 9 гражданам в сумме 450 тыс. руб. (9х50 тыс.руб.). В содержании актов не указано утраченным имущество первой необходимости; приняты неправомерные решения о предоставлении 9 гражданам выплаты в связи с частичной утратой имущества на сумму 450 тыс. руб., при этом в актах обследования не дано заключение о полной или частичной утрате имущества первой необходимости; приняты неправомерные решения о предоставлении 12 гражданам финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества на общую сумму 600 тыс. руб. (12Х 50 тыс руб), решения приняты после 13.06.2018, в актах обследования не указано утраченным имущество первой необходимости.

Актом проверки от 21.03.2019, вынесенным в отношении Минсоцзащиты Алтайского края, установлено, что в нарушение ст. 158 Бюджетного кодекса РФ данным органом соцзащиты населения неправомерно произведены выплаты единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной и полной утратой имущества по нарушениям, выявленным при принятии решений о выплатах УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району, в общей сумме 4120 тыс. руб.

Акты проверок от 20.03.2019 от 21.03.2019 содержат подробное описание выявленных нарушений со ссылкой на исследованные УФК по АК документы.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Оспариваемые акты проверки от 20.03.2019 и от 21.03.2019 не обладают признаками ненормативного акта. По своей правовой природе они является процессуальными документами, фиксирующими выявленные УФК по АК в ходе проверки факты совершения правонарушения.

Сам по себе акт не создает обязанность нести какую-либо ответственность, совершать определенные действия, кроме возможности предоставления возражений на них. Отраженные в актах от 20.03.2019 финансовые нарушения районных Управлений соцзащиты фактически перенесены в обобщенную информацию акта проверки Минсоцзащиты Алтайского края, а уже требование о возмещении ущерба в результате неправомерной финансовой выплаты по указанным в актах нарушениям и в сумме, содержащейся в актах проверки главного распорядителя, отражены в предписаниях.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые акты проверки в отношении УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району от 20.03.2019 в отношении УСЗН по Усть-Калманскому району от 20.03.2019, в отношении Министерства от 21.03.2019 не носят характера ненормативных правовых актов, возможность обжалования которых предусмотрена главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса, то есть если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

При установленных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что имеются основания для прекращения производства по делу в части требований об оспаривании актов проверок Управления Федерального казначейства от 20.03.2019 и от 21.03.2019.

Оспариваемые предписания отвечают признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и их оспаривание допускается в порядке главы 24 АПК РФ.

Материалами дела устанолвено, что УСЗН по Усть-Калмайскому району, УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району в соответствии с нормами пунктов 2.8 - 2.11 Порядка № 179, наделены полномочиями по принятию решений о предоставлении либо об отказе в предоставлении денежных выплат гражданам, пострадавшим в результате паводка.

Минсоцзащиты Алтайского края на основании документов, представленных управлениями социальной защиты населения в электронном виде, осуществляет финансирование расходов (перечисление средств) на предоставление единовременных денежных выплат в соответствии с пунктом 4.2 Порядка № 179.

Согласно статье 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

УФК по АК вменяет Минсоцзащиты Алтайского края, как главному распорядителю бюджетных средств, фактически производящему выплаты пострадавшим гражданам, нарушение указанных принципов при осуществлении выплат гражданам, пострадавшим в результате паводка в 2018 году.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункты 2, 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Постановлением № 110 утверждены Правила, устанавливающие порядок выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий (далее - резервный фонд) на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера (далее - чрезвычайные ситуации), а также на осуществление компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями.

В силу п. 2 (подпункты «г» и «д») указанного Постановления бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение следующих мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций на оказание гражданам единовременной материальной помощи в размере 10 тыс. рублей на человека, оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество первой необходимости - 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество первой необходимости - 100 тыс. рублей на человека.

Аналогичные виды и размеры выплат установлены Порядком № 179, подготовленным с целью предоставления единовременных денежных выплат в связи с возникновением чрезвычайной ситуации на территории Алтайского края в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими с 23 по 31 марта 2018 года на территории Алтайского края.

Как полагает УФК по АК, УСЗН по Усть-Калманскому району приняты неправомерные решения о назначении единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества в размере 120 тыс. рублей гражданам, зарегистрированным в жилых помещениях, пострадавших в результате паводка, после введения режима чрезвычайной ситуации на территории Алтайского края в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими с 23 по 31 марта 2018 года на территории Алтайского края. По аналогичным обстоятельствам УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району принято неправомерное решение о назначении единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества в размере 200 тыс. рублей. Указанные средства выплачены Минсоцзащитой Алтайского края гражданам.

Таким образом, по мнению УФК по АК, регистрация гражданина должна иметь место на день введения режима ЧС.

При не подтверждении названной регистрации, не предоставлении документов, подтверждающих регистрацию, районные управления соцзащиты должны были на основании п. 2.11 Порядка № 179 отказать заявителям в принятии решения о выплате в связи с непредставлением документа, установленного п.2.9 указанного Порядка.

В обоснование указанного вывода УФК по АК указано на то, что Постановление № 110 в редакции Постановления № 627 с 13.06.2018 дополнено пунктом 2(1), в соответствии с которым выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мероприятий, предусмотренных подпунктом «д» пункта 2 Правил, осуществляется при одновременном выполнении на день введения режима чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций следующих условий: постоянное проживание гражданина в жилом помещении, которое попало в зону чрезвычайной ситуации и в котором он зарегистрирован по месту жительства; утрата гражданином частично или полностью имущества первой необходимости в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации.

Кроме того, указано на то, что согласно главе 4 Методических рекомендаций в период действия ЧС на всей территории прекращается регистрация граждан по месту жительства вплоть до отмены режима ЧС. Граждане, документы которых приняты на регистрацию и не успевшие оформить ее из-за введения режима ЧС, представляют копии заявлений на регистрацию, датированные до введения режима ЧС, после чего они включаются в список.

УФК по АК полагает, что положения Порядка № 179, действия которого распространяются на правоотношения, возникшие с 27.03.2018, подтверждают вышеуказанные требования Постановления № 110, введенные в действие с 13.06.2018, о регистрации по месту нахождения на дату возникновения чрезвычайной ситуации, что отражено в пунктах 2.2.и 2.9 названного Порядка № 179.

В силу п. 2.2. Порядка № 179 денежные выплаты предоставляются гражданину один раз по месту жительства или пребывания в зоне затопления (далее - "по месту жительства"), подтвержденному регистрацией. При отсутствии регистрации по месту жительства факт проживания гражданина по конкретному адресу в целях получения денежных выплат устанавливается в судебном порядке.

Согласно п. 2.8 вышеуказанного Порядка за предоставлением денежных выплат граждане обращаются в краевые государственные казенные учреждения управления социальной защиты населения по городским округам и муниципальным районам (далее - "управления социальной защиты населения") по месту жительства (пребывания) с заявлением в письменной форме с указанием вида денежной выплаты, фамилии, имени, отчества (последнее - при наличии) заявителя, данных документа, удостоверяющего его личность, реквизитов счета, открытого заявителем в кредитной организации. К заявлению прилагаются документы, в том числе, подтверждающие регистрацию по месту жительства (пребывания) заявителя и членов его семьи, либо судебное постановление об установлении факта проживания в зоне затопления (п. 2.9 Порядка № 179).

Пунктом 2.11 Порядка № 179 установлены основания для отказа в предоставлении денежных выплат, к которым относятся: отсутствие одного или нескольких документов, предусмотренных пунктом 2.9 настоящего Порядка; недостоверность представленных документов или содержащихся в заявлении и (или) документах сведений; предоставление гражданину денежной выплаты по аналогичному основанию; отсутствие сведений о гражданине в списках, указанных в пунктах 2.3, 2.4 настоящего Порядка.

Суд, оценив представленные доводы сторон спора относительно применения условия о подтверждении факта регистрации в домовладении, соглашается с доводами Минсоцзащиты Алтайского края об отсутствии оснований применения положений п. 2(1) Постановления № 110, в редакции Постановления № 167, введенного в действие с 13.06.2018 к рассматриваемым правоотношениям и не правильным толкованием УФК по АК положений п. 2.2 Порядка № 179 в части регистрации по месту жительства на дату возникновения ЧС.

Согласно статье 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В связи с тем, что постановление Правительства № 627 вступило в силу 13.06.2018 и не содержит указания на распространение его действия на отношения, возникшие до его принятия, постановление № 110 в редакции названного постановления № 627 не может применяться к правоотношениям по предоставлению единовременных денежных выплат гражданам, признанным нуждающимися в их получении и включенным в соответствующие списки, возникшим в период до 13.06.2018.

Более того, в силу прямого указания п 2(1) Постановления № 110, данный пункт регулирует отношения по выделению бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мероприятий, предусмотренных подпунктом "г" пункта 2 настоящих Правил. Как уже было указано судом, в силу п. 2 названного постановления бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций. В рассматриваемых правоотношениях п. 2(1) не может быть отнесен к правомочиям главного распорядителя бюджетных средств на выплату полученных из резервного фонда целевых средств, поскольку эти средства не выделяются органам исполнительной власти для покрытия расходов, а уже производится распределение средств, полученных от указанных исполнительных органов, органом соцзащиты, как распорядителем средств. Денежные средства из резервного фонда на покрытие расходов в рассматриваемых правоотношения были выделены Министерству финансов Алтайского края для предоставления главному распорядителю - Минсоцзащите Алтайского края задолго до введения в действие п. 2(1) постановления № 110 на основании списков нуждающихся, составленных органами ГУ МЧС и органами местных администраций, которыми руководствовалось Минсоцзащиты Алтайского края при производстве выплат.

Пункт 2.2. Порядка № 179, с учетом его буквального толкования, так же не содержит положения, прямо указывающего на регистрацию по месту жительства (пребывания) на дату возникновения ЧС.

При этом, материалами дела установлено, что все граждане, обратившиеся с заявлениями по спорной ситуации на денежные выплаты, подтвердили приложениями к заявлению на дату обращения за выплатой факт регистрации по месту жительства или пребывания в зоне затопления, как того требуют пункты 2.2. и 2.9 Порядка № 179.

В списки граждан, нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи и финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества, граждане были включены межведомственными комиссиями при администрациях районов до 13.06.2018 в отсутствие нормативно установленного требования наличия регистрации гражданина в пострадавшем домовладении на день введения режима чрезвычайной ситуации.

Положения главы 4 Методических рекомендаций содержат предложения по оформлению документов, обосновывающих выдачу государственных жилищных сертификатов гражданам, лишившимся жилых помещений, и не подлежат применению к правоотношениям, связанным с предоставлением гражданам единовременных денежных выплат.

Кроме того, Методические рекомендации не имеют статуса нормативного правового акта, обязательного для исполнения, не содержат норм права, в том числе по основаниям отказа в регистрации лиц по месту жительства (пребывания) и носят рекомендательный характер. Несоответствие решений или действий Методическим рекомендациям не может рассматриваться в качестве нарушения, влекущего за собой какие-либо меры ответственности.

Таким образом, у органа социальной защиты отсутствовали установленные п. 2.11 Порядка № 179 основания для принятия решений об отказе в предоставлении денежных выплат гражданам, не доказавшим факт регистрации по месту жительства на дату введения ЧС.

Учитывая вышеизложенное, а также в силу действующих норм законодательства на момент включения указанных граждан в списки, отсутствие регистрации на день введения режима ЧС не могло лишать пострадавших в результате ЧС граждан права на предоставление компенсационных выплат.

Оспариваемым предписанием так же установлено нарушение бюджетного законодательства Минсоцзащитой Алтайского края, вытекающего из принятия неправомерных решений, в нарушение подпункта «д» пункта 2, пункта 1(1), подпункта «а» пункта 2(2) Постановления № 110, пункта 2.11 Порядка № 179, УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району о предоставлении 12 гражданам финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества в общей сумме 600 тыс. рублей, а УСЗН по Усть-Калманскому району о назначении финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества на основании актов обследования, в которых указано, что утрачено менее 3-х предметов имущества первой необходимости в отношении 9 граждан в общей сумме 450,0 тыс. рублей.

Данный вывод УФК по АК мотивирован тем, что с 13.06.2018 Постановление № 110 были дополнено пунктами 1(1), 2(2), содержащими понятие и перечень имущества первой необходимости, а также установившими критерии утраты данного имущества. Вместе с тем акты обследования утраченного имущества граждан не соответствуют положениям внесенных изменений.

Суд по обстоятельствам, изложенным выше при оценке действия во времени изменений, внесенных Постановлением № 627 с 13.06.2018 в Постановление № 110, считает доводы УФК по АК в части названных нарушений не законными.

Акты обследования утраченного имущества граждан, приведенные в акте проверки, были составлены межведомственной комиссией в период ЧС до вступления в силу рассматриваемых изменений.

До принятия Постановления № 627 законодательством Российской Федерации не были установлены перечень имущества первой необходимости и критерии утраты данного имущества. Органы местного самоуправления руководствовались действовавшей в данный период редакцией Правил, а также Методическими рекомендациями, не имеющими статуса нормативного правового акта и содержащими лишь примерный перечень имущества, которое рекомендовано относить к имуществу первой необходимости.

Иные нарушения, отраженные УФК по АК в актах проверки и содержащиеся в оспариваемых предписаниях о возмещении ущерба, связаны с нарушением Управлениями соцзащиты по районам края подпункта «д» пункта 2 Постановления № 110, пункта 2.11 Порядка № 179, положений главы 2 Методических рекомендаций. Проверяющий орган указывает что УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району приняты неправомерные решения о предоставлении гражданам финансовой помощи в связи с частичной или полной утратой имущества в общей сумме 1450 тыс. рублей (550 тыс. рублей (11 человек * 100 тыс. рублей - 11 человек * 50 тыс. рублей)+ 450 тыс. рублей (9 человек * 50 тыс. рублей) + 450 тыс. рублей (9 человек * 50 тыс. рублей), а УСЗН по Усть-Калманскому району приняты неправомерные решения о назначении финансовой помощи в связи с частичной и полной утратой имущества в отношении 24 граждан в общей сумму 2350,0 тыс. рублей. Разница между фактически назначенной финансовой помощью и положенной в соответствии с актами обследования составила 1300,00 тыс. рублей.

Данный вывод сделан на основе выборочной проверки содержания актов обследования утраченного имущества, составленных межведомственной комиссией по оценке причиненного ущерба в период чрезвычайной ситуации.

Так, установлено, что в 4 актах обследования межведомственная комиссия вынесла заключение о полной утрате имущества первой необходимости, при этом, в содержании актов указано утраченным не все имущество, входящее в перечень необходимого в соответствии с Методическими рекомендациями, то есть в графе с наименованием (утрачено ДА или НЕТ) указано НЕТ; в 3 актах обследования межведомственная комиссия вынесла заключение о частичной утрате имущества первой необходимости, при этом, в содержании актов не указано утраченным имущество, входящее в перечень необходимого в соответствии с Методическими рекомендациями, то есть в графе с наименованием (утрачено ДА или НЕТ) везде указано НЕТ; в 5 актах обследования межведомственной комиссией не дано заключение о частичной либо полной утрате имущества первой необходимости, а также в содержании актов не указано утраченным имущество, входящее в перечень необходимого в соответствии с Методическими рекомендациями.

Ссылаясь на совокупность положений пунктов 2.9, 2.10, 2.11 Порядка № 179, УФК по АК указывает на наличие оснований для отказа в предоставлении денежных выплат в связи недостоверностью представленных документов или содержащихся в заявлении и (или) документах сведений, поскольку акты обследования содержали противоречивую информацию об утрате имущества первой необходимости для включения в списки нуждающихся в финансовой помощи при полной или частичной утрате имущества, противоречили самим указанным спискам.

Вместе с тем, данные выводы не могут повлечь за собой последствий в виде отказа Управлениями в осуществлении выплат. Технические недостатки актов, допущенные межведомственными комиссиями в части реализации возложенных на данные комиссии полномочий по составлению актов обследования утраченного имущества граждан, пострадавших в результате паводка, не являются основанием для отказа в выплатах (пункты 2.5 - 2.7, 2.11 Порядка №179).

В соответствии с пунктами 2.3 и 2.4 Порядка №179 основанием для предоставления денежных выплат в связи с ЧС являются списки граждан, формируемые межведомственными комиссиями.

Акт обследования утраченного имущества основанием для предоставления выплат не является, но запрашивается, в силу п. 2.10 Порядка № 179, управлениями соцзащиты населения у межведомственных комиссий вместе со списками граждан, указанных в пунктах 2.3, 2.4 настоящего Порядка.

В силу п. 2.9. Порядка № 179 к заявлению о предоставлении денежных выплат, с которым граждане обращаются в краевые государственные казенные учреждения управления социальной защиты населения, прилагаются следующие документы: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность заявителя; паспорт или иной документ, удостоверяющий личность представителя заявителя, а также документы, подтверждающие его полномочия (в случае подачи заявления представителем заявителя); документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства (пребывания) заявителя и членов его семьи, либо судебное постановление об установлении факта проживания в зоне затопления.

Граждане несут ответственность за достоверность изложенных в заявлении сведений в соответствии с законодательством Российской Федерации и Алтайского края.

Пунктом 2.10. Порядка установлено, что Управления социальной защиты населения: принимают от граждан заявления о предоставлении им денежных выплат и документы, указанные в пункте 2.9 настоящего Порядка, производят копирование документов, заверяют копии и возвращают подлинники заявителю; запрашивают у межведомственных комиссий списки граждан, указанные в пунктах 2.3, 2.4 настоящего Порядка, и акты обследования (в связи с частичной или полной утратой имущества); принимают решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении денежных выплат в 10-дневный срок со дня поступления заявления и документов, указанных в пунктах 2.3, 2.4, 2.9 настоящего Порядка; готовят и передают в Министерство социальной защиты Алтайского края документы на предоставление денежных выплат в электронном виде.

Положения вышеуказанной нормы, содержащие 10-ти дневный срок принятия решения по массиву выплат, начинающий течь с даты получения заявления и приложенных к нему документов и списков, полученных от межведомственной комиссии, а не с даты предоставления межведомственными комиссиями актов обследования, не предполагают объективного анализа достоверности сведений, содержащихся в актах обследования, сравнительно с иными документами. Более того, такое основание для отказа в предоставлении денежных выплат, как недостоверность представленных документов или содержащихся в заявлении и (или) документах сведений (п.2.11 Порядка № 179), с учетом отсутствия обязательных нормативных требований к составлению и заполнению актов обследования, не может быть применено к оценке информации, содержащихся в указанных актах обследования, поскольку достоверно проверить соответствие выводов актов о нуждаемости информации в списках на выплаты на дату рассмотрения управлениями соцзащиты населения заявлений граждан не предоставляется возможным ввиду длительности срока между обследованиями комиссиями домовладений и обращением граждан с заявлениями.

На основании данного акта и иных необходимых документов межведомственной комиссией самостоятельно без участия органов социальной защиты определяется нуждаемость граждан в предоставлении денежной выплаты и принимается решение о включении в соответствующий список. Именно по указанным спискам принимались решения органами соцзащиты о денежной выплате.

Управления не наделены полномочиями по осуществлению проверки содержания и правильности оформления составляемых межведомственными комиссиями актов обследования утраченного имущества, а также обоснованности включения граждан в списки на предоставление выплат. Решения о предоставлении единовременных денежных выплат принимаются Управлениями на основании сформированных межведомственной комиссией списков, а также поданных гражданами заявлений с приложением необходимых документов, предусмотренных пунктом 2.9 Порядка №179.

Таким образом, у Управлений отсутствовали правовые основания для принятия решений об отказе в предоставлении денежных выплат гражданам, указанным в акте проверки.

Ссылки УФК по АК на факты устранения Администрациями поселений замечаний Управлений соцзащиты населения районов по актам обследования, до даты проверки УФК по АК данных управлений или во время такой проверки, не имеют правового значения, поскольку наличие данных замечаний документально не зафиксировано, оснований для предоставления замечаний органами соцзащиты на исследуемые в целях принятия решения о выплате документы, Порядком № 179 не предусмотрено.

На основании изложенного, решения о предоставлении единовременных денежных выплат гражданам, указанным в акте проверки, были приняты Управлениями в рамках компетенции в соответствии с нормами действующего законодательства.

На основании документов, представленных управлениями социальной защиты населения в электронном виде, Министерство осуществило финансирование расходов (перечисление средств) на предоставление единовременных денежных выплат в соответствии с пунктом 4.2 Порядка № 179 .

Не перечислять указанные средства в установленный 15-ти дневный срок Министерство социальной защиты Алтайского края не имело права, поскольку каких-либо полномочий по пересмотру либо отмене решений управлений по осуществлению выплат, которые в свою очередь производны от решений межведомственных комиссий о включении граждан в списки, Порядок № 179 не предусматривает. Нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующими осуществление контроля за целевым использованием денежных средств, такие полномочия также не предусмотрены.

Как главный распорядитель денежных средств Министерство социальной защиты Алтайского края на постоянной основе осуществляет текущий внутренний финансовый контроль и вправе не осуществлять выплаты только при выявлении противоречий в фамилии, имени, отчестве получателя, сумме выплаты, номере лицевого счета в кредитном учреждении. Однако последующий контроль осуществляется уже после предоставления выплат.

В связи с вышеизложенным вывод о ненадлежащем контроле Минсоцзащиты Алтайского края за принятием решений УСЗН по Усть-Калманскому району и УСЗН по городу Белокурихе и Солонешенскому району о назначении единовременных денежных выплат, содержащийся в актах проверки и предписании, не основан на нормах права.?

При этом выплаты единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с частичной утратой имущества, финансовой помощи в связи с полной утратой имущества, указанные в актах проверки и предписании как неправомерные, произведены в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полном соответствии с принципами результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств и не могут расцениваться как необоснованное (неправомерное) использование средств. Произведенные в соответствии с требованиями действующего законодательства Министерством выплаты на основании предоставленных массивов списков нуждающихся граждан и решений Управлений соцзащиты, не могут рассматриваться как убытки (ущерб), причиненный Резервному фонду Правительства РФ, изложенные в оспариваемых предписаниях требования о возмещении названного ущерба оцениваются судом как незаконные.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативно-правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, заявленные требования подлежат удовлетворению в части признания незаконными оспариваемых предписаний.

Согласно части 4 статьи 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае удовлетворения иска обеспечительные меры, принятые судом, сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым закончено рассмотрение дела по существу.

Стороны спора освобождены от оплаты госпошлины по настоящему заявлению.

Руководствуясь ст.ст. 110, 150 (пп.1 п.1), 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования удовлетворить в части.

Признать незаконными предписания от 30.04.2019 № 17-84-24/4461 и от 23.07.2019 № 17-84-24/6573, выданные Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю.

Обязать Управление Федерального казначейства по Алтайскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства социальной защиты Алтайского края

Прекратить производство по делу в части требований об оспаривании актов проверок Управления Федерального казначейства от 20.03.2019 и от 21.03.2019.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию – Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, либо в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья В.В. Синцова