Решение № А04-2775/16 от 21.06.2016 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилось муниципальное автономное учреждение города Благовещенска «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - заявитель) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - антимонопольный орган, управление, ответчик) о признании недействительными решения от 25.12.2015 (резолютивная часть решения оглашена 17.12.2015) по делу № А-15/60 2015, а также вынесенного на его основании предписания от 25.11.2015 № А-15/60 2015.

Как следует из оспариваемого ненормативного акта, комиссией Амурского УФАС России,  по результатам рассмотрения дела № А-15/60 2015,  25.12.2015 принято решение, которым  действия МАУ «МФЦ г. Благовещенска», выраженные в незаконном ограничении круга организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг через МФЦ,  вследствие отказов (уклонении) от заключения договоров (соглашений) с ООО «Абрис», ООО «БКИ», ООО «БТИ», ООО «Архитектурно-планировочное бюро», ООО «Агентство «Эксперт»    о    предоставлении    через    многофункциональный    центр  услуг по землеустройству, картографическими, топографо-геодезическими, услугами по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг, нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон «О защите конкуренции»).

На основании указанного решения МАУ «МФЦ г. Благовещенска» выдано предписание от 25.12.2015 № 38 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» путем:

- совершения действий, направленных на повторное рассмотрение заявлений ООО «Абрис», ООО «БТИ», 000 «БКИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство Эксперт» о заключении договоров (соглашений) с МАУ «МФЦ г. Благовещенска», о предоставлении через многофункциональный центр услуг по землеустройству, картографическими, топографо-геодезическими, услугами по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг в срок до 31.03.2016.

Не согласие заявителя с принятым решением и вынесенным предписанием сводится к  тому, что, заключив договора о сотрудничестве для предоставления услуг по технической инвентаризации по принципу «одного окна» с  юридическими лицами - ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и  МУП «Белогорсктехинвентаризация», права иных юридических лиц, оказывающих  аналогичные услуги права нарушены не были, поскольку заключение таких договоров носило пробный характер, 19.11.2015 года договора с указанными юридическими лицами были расторгнуты. Решение УФАС Амурской области было принято уже после их расторжения. Предписание антимонопольного органа фактически не исполнимо, поскольку проведение конкурентных процедур по отбору организации для заключения договора о предоставлении таких услуг не регламентирована, порядок такого отбора не предусмотрен, у МФЦ обязанность по заключению таких договоров отсутствует.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал свою позицию в полном объеме, на требованиях настаивал.

Представитель ответчика против удовлетворения заявленных требований возражал. Считает доводы заявителя несостоятельными, и как следствие - не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Кроме того, предписание Амурского УФАС России от 25.12.2015 № 38 не обязывает МАУ «МФЦ г. Благовещенска» заключить договоры со всеми организациями, оказывающими аналогичные услуги, а предусматривает совершение действий, направленных на повторное рассмотрение заявлений ООО «Абрис», ООО «БТИ», 000 «БКИ», 000 «АПБ», 000 «Агентство Эксперт» о заключении договоров (соглашений) с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» и обеспечение равного доступа хозяйствующим субъектам к оказанию данных услуг через многофункциональный центр.

Представители третьих лиц ООО «Архитектурно-планировочное бюро» Госман Е.А. и  ООО «Абрис» Радченко И.П.  с требованиями не согласились, полагали требования заявителя не подлежащими удовлетворению.   

Стороны представили суду письменные и устные пояснения, дополнительные доказательства.

Представители иных привлеченных третьих лиц в суд не явились, в соответствии со ст. 123 АПК РФ  извещены, заявителем копии исковых заявлений третьим лицам вручены. 

На основании ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в  отсутствие не явившихся третьих лиц.

Представленными доказательствами  установлены следующие  обстоятельства.

В Амурское УФАС России поступили заявления от  ООО «Абрис», ООО «БТИ», ООО «БКИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство «Эксперт»  на действия МАУ «МФЦ Благовещенска» по заключению договоров при оказании по принципу «одного окна» услуг  кадастровой и оценочной деятельности, технического учета услуг жилищного фонда, предоставлению услуг технической инвентаризации и по выполнению кадастровых работ   с иными юридическими лицами, отказав в заключении таких договоров  заявителям.  

Суть обстоятельств дела составляет следующее.   

Между МАУ «МФЦ города Благовещенска» и ФГУП «Ростехинвентаризация -Федеральное БТИ» заключен договор о сотрудничестве от 02.07.2015, предусматривающий организацию предоставления услуг в области технической инвентаризации объектов, проведению кадастровых работ, оценке видов имущества и других, являющихся необходимыми и обязательными для оказания государственных и муниципальных услуг, через МАУ МФЦ города Благовещенска.

С инициативой по заключению указанного договора выступило ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ», что подтверждается письмом предприятия от 29.05.2015 № 06/1026, основания для отказа от заключения договора отсутствовали.

В последующем аналогичные договоры заключены с ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация».

После заключения договоров с указанными организациями в МАУ «МФЦ г. Благовещенска» обратились  с заявлениями  ООО «Абрис», ООО «БКИ», ООО «БТИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство «Эксперт», ООО «Геостройпроект» и заключении с ними аналогичных договоров.

 МАУ   «МФЦ   г.   Благовещенска»   по   результатам  рассмотрения обращений указанных организаций было отказано в сотрудничестве. По мнению антимонопольного органа, МАУ «МФЦ г. Благовещенска»  указанный отказ в
предоставлении через МФЦ по принципу «одного окна» кадастровых услуг данным юридическим лицам, незаконно ограничило круг организаций,
оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для
предоставления государственных и муниципальных услуг через МФЦ, при этом своими действиями создало преимущественное положение
конкретным       хозяйствующим       субъектам  ООО       «Землемер»,       МУП «Белогорсктехинвентаризация», ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ».

Амурский УФАС признал указанные действия нарушающими пункт 1 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

Предписанием Амурского УФАС России от 25.12.2015 № 38 на  МАУ «МФЦ г. Благовещенска» возложена обязанность  совершить  действия направленные  на повторное рассмотрение о заключении договоров с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» по предоставлению через многофункциональный центр соответствующих  услуг их деятельности, обеспечить равный доступ хозяйствующим субъектам к оказанию данных услуг через многофункциональный центр.

Процедура рассмотрения поступивших заявлений и права с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» при принятии антимонопольным органом решения и  выдачи предписания соблюдены, сторонами не оспариваются.

Дав оценку обстоятельствам дела  требованиям действующего законодательства,  суд пришел к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198  АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон «О предоставлении ГМУ») предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с данным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами по принципу «одного окна», в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

МАУ «МФЦ Благовещенск» является таким многофункциональным центром.

Правила организации деятельности многофункциональных центров утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 15 Закона «О предоставлении ГМУ»).

Функции, права, обязанности и ответственность многофункционального центра определены статьей 16 Закона «О предоставлении ГМУ».

Согласно части 1.1 статьи 16 Закона «О предоставлении ГМУ» в целях повышения территориальной доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых по принципу «одного окна», для реализации функций, установленных данной статьей, уполномоченный многофункциональный центр вправе привлекать иные организации.  Случаи  и  порядок привлечения указанных организаций,  порядок их взаимодействия с уполномоченным многофункциональным центром, перечень функций, к реализации которых привлекается организация, а также требования к указанным организациям устанавливаются правилами организации деятельности уполномоченных многофункциональных центров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Как следует из подпункта «а» пункта 4 Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376, в многофункциональном центре может быть организовано предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 25 указанных Правил помимо функций, предусмотренных статьей 16 Закона «О предоставлении ГМУ», к функциям уполномоченного многофункционального центра относится организация
предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта
Российской Федерации посредством заключения договоров с иными
многофункциональнымицентрами       и          привлекаемыми        организациями, соответствующими требованиям настоящих Правил, а также координация и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории этого субъекта Российской Федерации, и организациями, указанными в части 1(1) статьи 16 Закона «О предоставлении ГМУ».

Пунктом 32 указанных Правил определены требования к указанным в подпункте «б» пункта 25 Правил организациям, привлекаемым для предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта Российской Федерации посредством заключения договоров.

Требования к организациям, предоставляющим через многофункциональные центры услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также порядок отбора или аккредитации данных организаций для заключения соглашений (договоров) об оказании таких услуг через многофункциональные центры действующим законодательством Российской Федерации не определены.

Исходя из того, что МФЦ действует по принципу «одного окна», соответственно оказывает комплексные услуги, связанные с конкретной жизненной ситуацией. МФЦ упрощает процесс получения государственных и муниципальных услуг для заявителя, взяв на себя взаимодействие с органами власти.

Постановлением администрации города Благовещенска от 15.07.2014 № 2936 утвержден  обязательный Перечень муниципальных услуг, предоставляемых на базе МАУ  «МФЦ Благовещенск» по принципу «одного окна».

Получение услуг технической инвентаризации и выполнению кадастровых работ, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, непосредственно в МФЦ,  в указанный Перечень не включены.

В соответствии с пунктом  2.4. Устава, Учреждение осуществляет  иные виды деятельности, в том числе приносящие доход, не являющиеся основными.

В частности  Учреждение имеет право  реализовывать работы и услуги, оказываемые юридическим и физическим лицам, в порядке, установленном действующим законодательством (пункт 5.2 Устава).

Деятельность ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ», МУП «Белогорсктехинвентаризация», ООО «Землемер», ООО «Агентство «Эксперт», ООО «АПБ», ООО «БКИ», ООО «БТИ, ООО «Абрис» направлена на получение прибыли, в сферах деятельности по землеустройству, картографическим, топографо-геодезическим, услугам по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества,  они являются конкурентами и имеют право на равный доступ на соответствующий товарный рынок.

Антимонопольный орган обоснованно пришел к выводу, что  граждане, которые обращаются в МФЦ и  имеют намерение получить одновременно комплекс услуг в «одном окне», при необходимости получения услуг технической инвентаризации и выполнению кадастровых работ, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, непосредственно в МФЦ   вынуждены обращаться именно  в ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация», поскольку иным лицам отказано в заключении аналогичных договоров на предоставление  таких услуг через «одно окно».

Указанными действиями МФЦ  ограничил круг организаций, оказывающих услуги технической инвентаризации и кадастровых работ,  поскольку для получения услуг, оказываемых такими организациями,   граждане  фактически не имеют право выбора при обращении в МФЦ. При этом гражданам,  как потребителям «одного окна», с достоверностью не очевидно о возможности обратиться  напрямую (минуя МФЦ)  в одну из иных таких организаций, осуществляющих деятельность  на территории города Благовещенска или Благовещенского района. Со стороны МФЦ имело место  навязывание широкому  кругу лиц оказание услуг «одного окна» по такой категории услуг определенными юридическими лицами. Таким образом, права иных юридических лиц, оказывающие аналогичные услуги, были существенно нарушены и ограничены.

Заявитель указал, что данные услуги были предложены центром гражданам для повышения эффективности деятельности услуг «одного окна», облегчения получения ими необходимых услуг в этой области, при этом носили характер инициированных  самим центром и на момент   возбужденного Амурским  УФАС производства по жалобам были прекращены путем расторжения договоров с  ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация».

Действительно,  как установил антимонопольный орган, у центра отсутствует регламентированный порядок отбора и привлечения организаций по оказанию иных услуг, не входящих в утвержденный Перечень, вместе с тем, повышая эффективность деятельности услуг «одного окна», МАУ «МФЦ города Благовещенска» не вправе был  устанавливать  для приобретателей услуг ограничений выбора юридических лиц, указывающих такие услуги, а также ущемлять (ограничивать)  права иных юридических лиц, ограничивая таким образом их деятельность на территории муниципального образования.

Для эффективности своей деятельности и предоставления гражданам наиболее широкого круга услуг, центр,  выступая инициатором предоставления дополнительных услуг, обязан был принять различные, пусть и не регламентированные законодательно, меры по привлечению организаций, оказывающих такие однородные  услуги, при этом таким образом, чтобы предоставить всем равную возможность участвовать если не  непосредственно в оказании услуг, то в мероприятиях по отбору, заключению договоров.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Оценив в совокупности представленные доказательства, суд пришел к убеждению, что  действия МАУ «МФЦ города Благовещенска» носили недобросовестный характер, нарушали пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд полагает, что в соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в удовлетворении требований МАУ «МФЦ города Благовещенска» о признании незаконным и отмене решения Амурского УФАС от 17.12.2015 (в полном объеме изготовлено 25.12.2015) по делу № А-15/60 2015 надлежит отказать, поскольку принятое решение соответствует Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Вместе с тем, выданное на основании принятого Амурским УФАС решения, предписание подлежит признанию незаконным, как не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»  по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 50 ФЗ «О защите конкуренции»  в предписании антимонопольный орган предписывается совершить определенные решением действия. При этом по общему правилу предписание должно быть  не только законным,  но и исполнимым.

Как из оспариваемого предписания  МАУ «МФЦ города Благовещенска» надлежит выполнить следующие действия:

- совершить действия направленные на повторное рассмотрение заявлений о заключении договоров с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» о предоставлении через многофункциональный центр  услуг по землеустройству, картографическим, топографо-геодезическим, услугам по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- обеспечить равный доступ хозяйствующим субъектам к оказанию данных услуг через многофункциональный центр.

Указанные юридические лица  осуществляют предпринимательскую деятельность,  и не выполняют функции государственных и муниципальных учреждений, оказывающих услуги населению через «одно окно» посредством МФЦ.

В  обязательный Перечень муниципальных услуг, предоставляемых на базе МАУ  «МФЦ Благовещенск» по принципу «одного окна» получение услуг технической инвентаризации и выполнению кадастровых работ именно через МФЦ, пусть и необходимых и обязательных для последующего  предоставления государственных и муниципальных услуг,  не включены, -  следовательно, на МФЦ не может быть  возложена  обязанность по предоставлению таких услуг посредством услуг «одного окна», равно как и не может быть возложена обязанность по привлечению различных юридических лиц для оказания таких услуг. 

В соответствии с  Правилами, утвержденными Постановлением Правительства 22.12.2012 № 1376,   возможность организации в МФЦ предоставления таких услуг является правом, но не обязанностью МФЦ.

Антимонопольный орган в суде указал, что предписанием на центр возложена  обязанность не по заключению с указанными юридическими лицами  договоров, а только повторно рассмотреть  их обращения о заключении договоров по оказанию предоставляемых ими услуг черед МФЦ.   Вместе с тем,   ранее такие обращения МФЦ были рассмотрены, хозяйствующим субъектам дан ответ об отказе в их заключении, каких либо правовых оснований обязывать МФЦ  рассматривать ранее поступившие заявления повторно  не имеется.

Кроме того, на момент выдачи предписания МФЦ такие услуги не оказывал, ранее заключенные договора с иными юридическими лицами по их оказанию, расторг.  В этой связи обязывая  МФЦ рассмотреть вопрос о предоставлении услуг, которые центр не оказывает и  оказывать не обязан, - антимонопольный орган в отношении МАУ «МФЦ города Благовещенска» действует необоснованно.  Антимонопольный орган, в нарушение ст. 65 АПК РФ, не доказал, что оспариваемое предписание   соответствует  закону и иному нормативному правовому акту,  тогда как вынесенным предписанием  права и законные интересы  МАУ «МФЦ города Благовещенска»   нарушены.

Анализируя изложенное,  суд пришел к выводу, что выданное Амурским УФАС  предписание от 25.12.2015 № 38  является незаконным и необоснованным, как не соответствующее требованиям Федерального закону № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», в связи с чем, на основании части 2 статьи 201 АПК РФ требования заявителя об его оспаривании подлежат удовлетворению.

Требования заявителя судом удовлетворены в части. В соответствии с частью 1  статьи  110 АПК РФ в случае если исковые требования удовлетворены частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально удовлетворенным исковым требованиям.

Заявитель при подаче государственной пошлины уплатил 2 000 рублей, тогда как подлежало уплате 3 000 рублей. Заявитель не относится к кругу лиц, которые освобождены от уплаты государственной пошлины при подаче исковых требований об оспаривании ненормативных  правовых актов в Арбитражный суд.

С учетом изложенного и требований ст. 110 АПК РФ надлежит взыскать с Амурского УФАС в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 рублей, в пользу  МАУ «МФЦ города Благовещенска» расходы по уплате государственной пошлины в размере 500 рублей.

Расходы МАУ «МФЦ города Благовещенска» по уплате государственной пошлины в размер 1 500 рублей отнести на МАУ «МФЦ города Благовещенска».

Руководствуясь статьями   110, 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заявителя  удовлетворить частично, признать в полном объеме недействительным, как не соответствующим  Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выданное Амурским УФАС  предписание от 25.12.2015 № 38,

в удовлетворении требований о признании недействительным и подлежащим  отмене решения Амурского УФАС от 17.12.2015 (в полном объеме изготовлено 25.12.2015) по делу № А-15/60 2015, как не соответствующего Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», - отказать.

Взыскать с Амурского УФАС в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 рублей, в пользу  МАУ «МФЦ города Благовещенска» расходы по уплате государственной пошлины в размере 500 рублей.

Расходы МАУ «МФЦ города Благовещенска» по уплате государственной пошлины в размер 1 500 рублей отнести на МАУ «МФЦ города Благовещенска».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                       Ю.К. Белоусова