Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании заявление Управления лесного хозяйства Амурской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области

о признании недействительным предписания

при участии в заседании: Заявитель: ФИО1 по доверенности от 09.08.2010г., паспорт, ФИО2 по доверенности от 09.08.2010г., паспорт;

Ответчик: ФИО3 главный специалист-эксперт по доверенности от 23.11.2009г., удостоверение Б № 0006856 от 16.10.2008г.

установил:

В Арбитражный суд Амурской области обратилось Управление лесного хозяйства Амурской области (далее по тексту заявитель, Управление) с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области о признании недействительным не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области по устранению выявленных нарушений от 27.04.2010г. № 23-02-17/1071:

1) в части признания незаконным использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, при начислениях и выплатах государственным гражданским служащим управления лесного хозяйства области за счет средств из федерального бюджета материальной помощи в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты, предметы первой необходимости, не предусмотренной федеральным законодательством, в сумме 612 282 руб., в том числе ЕСН в сумме 127 114 руб.;

2) в части требования принять меры по взысканию в установленном законом порядке неправомерно выплаченных сумм:

- районного коэффициента к заработной плате работников управления в размере, превышающем установленный федеральным законодательством, с последующим перечислением в полном объеме в доход соответствующего бюджета, в сумме 813 800, 43 руб., в том числе ЕСН 168 950, 64 руб., в течение 60 дней;

- ежемесячного денежного поощрения, выплаченного государственным гражданским служащим управления в размере, превышающем установленный федеральным законодательством, с последующим перечислением в полном объеме в доход соответствующего бюджета, в сумме 2 079 643, 46 руб., в том числе ЕСН 431 748, 48 руб., в течение 60 дней;

материальной помощи в размере, превышающем установленный федеральным законодательством, с последующим перечислением в полном объеме в доход соответствующего бюджета в сумме 612 282 руб., в том числе ЕСН 127 114 руб., в течение 60 дней.

В обоснование требований заявитель указал следующие обстоятельства. Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области проведена проверка целевого использования субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений за 2009 год. Территориальным управлением в целях устранения выявленных нарушений вынесено оспариваемое предписание, согласно которому установлено незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, при начислениях и выплатах государственным служащим управления лесного хозяйства за счет средств из федерального бюджета материальной помощи в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты, предметы первой необходимости, не предусмотренной федеральным законодательством. Также предписанием установлены нарушения в части выплаты районного коэффициента к заработной плате работников управления, ежемесячного денежного поощрения, выплаченного государственным гражданским служащим управления в размерах, превышающих установленные федеральным законодательством.

Считает предписание незаконным по следующим основаниям.

Статьей 83 Лесного кодекса РФ определен перечень отдельных полномочий в сфере лесных отношений, переданных Российской Федерацией с 1 января 2007 года для осуществления этих полномочий субъектами Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.

Согласно пункту 3 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Статьей 85 Бюджетного кодекса предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ.

Работники управления лесного хозяйства области являются государственными гражданскими служащими Амурской области.

Согласно статье 3 Трудового кодекса РФ каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. При этом соблюдение трудовых прав граждан не может обуславливаться зависимостью от источника финансирования конкретного работодателя.

В соответствии с пунктом 8 статьи 50 Федерального закона от 27.07.2007 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя. Согласно данной норме в исполнительном органе государственной власти должно быть разработано и утверждено положение, устанавливающее порядок дополнительных выплат государственным гражданским служащим, в том числе материальной помощи.

При выплатах материальной помощи управление руководствовалось постановлением губернатора области от 02.07.2008г. № 7-к «Об утверждении Положения о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим, замещающим должности в аппарате губернатора области и Правительства области и исполнительных органах государственной власти области». При этом нарушения пункта 3 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ допущено не было, так как федеральное законодательство не содержит нормативного акта, устанавливающего допустимые пределы выплаты материальной помощи государственным служащим либо запрещающего производить подобные выплаты государственным гражданским служащим субъектов РФ.

Согласно статье 73 Федерального закона от 27.07.2007 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 137 Трудового кодекса РФ заработная плата, излишне выплаченная работнику (в том числе при неправильном применении трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права) не может быть с него взыскана за исключением случаев:

счетной ошибки;

если органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров признана вина работника в невыполнении норм труда (часть третья статьи 155 Трудового кодекса) или простое (часть третья статьи 157 Трудового кодекса);

если заработная плата была излишне выплачена работнику в связи с его неправомерными действиями, установленными судом.

Дополнительно заявитель указал, что конкретные суммы районного коэффициента, ежемесячного денежного поощрения, материальной помощи, указанные в предписании как неправомерно выплаченные, не оспариваются в рамках предъявленных требований.

Ответчик требования заявителя не признал. Указал, что Положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим, замещающим должности в аппарате губернатора области и Правительства области и исполнительных органах государственной власти области, на которое ссылается заявитель, разработано в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Законом Амурской области от 13.12.2006г. № 261-ОЗ «О государственной гражданской службе Амурской области». Согласно п. 18 Закона Амурской области № 261-ОЗ, финансирование расходов на оплату труда гражданских служащих осуществляется за счёт средств областного бюджета.

Компенсационные выплаты в виде материальной помощи произведенные Управлением Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» не предусмотрены и являются нарушением п. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса РФ.

Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области в период с 30.03.2010г. по 16.04.2010г. была проведена проверка в Управлении лесного хозяйства Амурской области целевого использования субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений за 2009 год.

По результатам проверки составлен акт проверки от 16.04.2010г. В целях устранения выявленных нарушений Территориальное управление выставило предписание от 27.04.2010г. № 23-02-17/1071 по устранению выявленных нарушений, согласно которому установлено незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, при выплатах работникам управления лесного хозяйства области сверх установленных федеральным законодательством размеров:

районного коэффициента к заработной плате в сумме 813 800,43 рублей (в т.ч. единый социальный налог (далее по тексту ЕСН) 168 950,64 рублей), чем нарушен п. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса РФ, ст. 316 Трудового кодекса РФ, постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967г. № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения»;

ежемесячного денежного поощрения в сумме 2 079 643,46 рублей (в т. ч. ЕСН 431 748,48 рублей), чем нарушен п. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной службе Российской Федерации», п. 2 Указа Президента РФ от 25.07.2006г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных служащих»;

материальной помощи в виде компенсационных выплат, в связи с удорожанием цен на продукты, предметы первой необходимости в сумме 612 282 рублей (в том числе ЕСН 127 114 рублей), чем нарушен п. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса РФ.

В предписании указано на необходимость осуществлять перечисленные выплаты в соответствии с федеральным законодательством, а также принять меры по взысканию в установленном законом порядке неправомерно выплаченных сумм, в размере, превышающем установленный федеральным законодательством с последующим перечислением в полном объёме в доход соответствующего бюджета.

Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Статья 38 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) устанавливает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 316 Трудового кодекса РФ размер и выплаты районного коэффициента к заработной плате устанавливаются федеральным законодательством. Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.

Поскольку до настоящего времени федеральный закон, регулирующий выплату районного коэффициента, не принят, то в силу части 1 статьи 423 Трудового кодекса РФ, продолжают применяться ранее принятые законодательные акты, в части не противоречащей Кодексу.

Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28 в Амурской области был установлен районный коэффициент в размере 1,2.

Следовательно, Управление имело право при начислении заработной платы, выплачиваемой за счет субвенций из федерального бюджета, применять районный коэффициент в размере 1,2, а не 1,3, поэтому территориальным управлением сделан обоснованный вывод о неправомерности действий заявителя по выплате районного коэффициента в повышенном размере.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым обоснованием их получения.

Таким образом, из анализа норм ст. 133, 289 БК РФ следует, что наказуемым является расходование средств федерального бюджета не в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами Правительства РФ.

Постановлением Совмина РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера» государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов.

Затраты на указанные цели осуществляются за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов.

Ссылки заявителя на Закон Амурской области от 11.04.2005г. № 471-03 «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на территории Амурской области» об установлении районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из областного бюджета для города Благовещенска, равного 1,3, нельзя признать обоснованными. Указанный нормативный акт не предусматривают возможность финансирования выплаты заработной платы работникам управления занятости населения с применением повышенного, по сравнению с установленным федеральным законодательством, размера районного коэффициента за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Как следует из статьи 3 названного выше Закона Амурской области, гарантии и компенсации, установленные данным Законом, являются расходными обязательствами областного бюджета в части выплат, касающихся граждан, перечисленных в статье 1 названного Закона.

Подпунктом 5 статьи 15 Закона Амурской области от 13.12.2006 № 261-03 «О государственной гражданской службе Амурской области» гражданским служащим Амурской области установлена дополнительная выплата в виде ежемесячного денежного поощрения - дифференцировано (максимальный размер ограничивается двумя должностными окладами). Согласно п. 18 настоящего Закона финансирование расходов на оплату труда гражданских служащих осуществляется за счёт средств областного бюджета.

Из материалов дела также следует, что постановлением губернатора Амурской области от 02.07.2008г. № 7-к утверждено положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим, замещающим должности в аппарате губернатора области и Правительства области и исполнительных органах государственной власти области.

В соответствии с п. 2 ст. 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

При разграничении полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо учитывать правовой режим средств финансовой помощи. На основании статьи 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов субвенции не относятся, а являются целевыми средствами.

Из приведенных нормативных актов не следует, что субвенции выделялись Управлению с учетом предоставления работникам дополнительных гарантий, установленных законодательством субъекта.

Таким образом, более высокий уровень гарантий работникам, по сравнению с установленным федеральным законодательством должен обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта, а не федеральных средств.

Судом исследованы доводы заявителя об отсутствии правовых оснований для взыскания выплаченных работникам средств и установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Управление Росфиннадзора в соответствии с пунктом 5.14.7 Положения имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Абзацем 2 пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» предусмотрено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В соответствии со статьей 3 БК РФ, Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Кодекса, которые не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и федеральным законам, указанным в статье 2 БК РФ.

Пунктом 7 Федерального закона от 09.07.1999г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» установлено, что изданные до введения в действие упомянутого Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам, которые согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

В статье 281 БК РФ определены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а в статье 283 БК РФ предусмотрел основания применения мер принуждения за данные нарушения.

Выявленные в ходе проверки нарушения нормативно-правовых актов не содержат признаков, перечисленных в статьях 281, 283 БК РФ, однако привели к неправомерному расходованию средств федерального бюджета и должны быть устранены, в том числе и путем возможности государства восстановить существующее положение и предупредить дальнейшие правонарушения.

Кроме того, требование о возмещении незаконно израсходованных средств федерального бюджета, изложенное в оспариваемом предписании, не является мерой принуждения в смысле статьи 282 БК РФ, поскольку не предусматривает привлечение Управления к ответственности, а содержит лишь предложение по устранению обнаруженных в ходе проверки нарушений.

Поскольку пункт 4 Указа № 1095 не устанавливает перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, и не определяет порядок применения таких мер, следовательно, не устанавливает виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и не противоречит БК РФ.

Указанная правовая позиция нашла своё отражение в Постановлении ФАС ДВО от 16 апреля 2010г. № Ф03-2102/2010.

Управление лесного хозяйства Амурской области производило выплату районного коэффициента к заработной плате работников в размере 1.3, ежемесячного денежного поощрения, а также материальной помощи в виде компенсационных выплат в нарушение требований действующего законодательства за счет субвенций федерального бюджета, следовательно, оспариваемое предписание является законным и обоснованным. Перечисленные обстоятельства в соответствии со статьёй 201 АПК РФ являются основанием для вынесения решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск), и (или) в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья В.И. Котляревский