Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании заявление ООО «Внешсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Министерству строительства и архитектуры Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействующим нормативного акта

3 лица: Прокуратура Амурской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

Протокол вела: секретарь Попова Л.С.

при участии в заседании: от заявителя: ФИО1 по доверенности от 11.05.13г., паспорт (до перерыва);

от ответчика: ФИО2 по доверенности от 30.10.13 № 02-2837, паспорт;

от Прокуратуры – Чернушевич И.В. старший прокурор, удостоверение

установил:

В Арбитражный суд Амурской области обратилось ООО «Внешсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее по тексту заявитель, общество) с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта – Положения о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденного приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013г. № 7-од.

Заявитель 11.12.2013 письменно уточнил требования по заявлению. Просил признать недействующим Приложение № 1 к приказу министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013г. № 7-од (Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников) в части, а именно – пункты 2, 7, 8, 9, 11, 12.

Уточнение требований судом было принято к рассмотрению на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Заявитель в судебном заседании 29.01.2014 вновь уточнил требования по заявлению. Просил признать недействующим Приложение № 1 к приказу министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013г. № 7-од (Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников) полностью как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

Уточнение требований судом принято к рассмотрению на основании статьи 49 АПК РФ.

В обоснование требований по заявлению заявитель указал следующие обстоятельства. Общество обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным ненормативного правового акта - решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в части отклонения заявки ООО «Внешсервис» на привлечение и использование иностранных работников для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год. Третьим лицом по указанному делу Министерством строительства и архитектуры Амурской области (далее по тексту Министерство, ответчик) в Арбитражный суд Амурской области был представлен отзыв и иные документы, обосновывающие позицию, в том числе и Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников (утверждено приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 г. №7-од).

Полагает, что нормативный правовой акт - Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников (утверждено приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 г. №7-од) не соответствует закону и нормативным правым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы ООО «Внешсервис» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него новые обязанности и создает для него иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, по следующим основаниям.

Постановлением Губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304 к компетенции Министерства отнесена подготовка заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, подготовка заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников к компетенции Министерства не относится.

Пунктом 7 оспариваемого нормативного правового акта предусмотрено, что основанием для рассмотрения обобщенных заявок работодателей служит представленное работодателем в Минстрой области экономическое обоснование целесообразности привлечения иностранной рабочей силы с указанием объектов строительства, договоров подряда, а также объёмы выполненных работ и суммы уплаченных налогов в бюджеты всех уровней за предыдущий год. Для организаций, занимающихся выпуском кирпича – объёмы выпуска керамического кирпича за предыдущий год.

Указанное положение не соответствует положениям Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783. Требование дополнительных документов, предусмотренных п. 7 оспариваемого акта не относится к компетенции ответчика.

Предусмотренная пунктом 8 Положения обязанность работодателей представлять в министерство в письменной форме экономическое обоснование целесообразности привлечения иностранной рабочей силы выходит за рамки компетенции ответчика и незаконно возлагает на заявителя новые обязанности, чем создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пункты 11 и 12 оспариваемого Положения не соответствуют Правилам определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, так как создает дополнительные ограничения для работодателей.

Считает, что оспариваемое Положение нарушает положения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Дополнительно заявитель указал, что сфера правового регулирования пунктов 2-20 оспариваемого Положения выходит за пределы, установленные в пункте 1 оспариваемого нормативного правового акта, Положение принято на 6 дней раньше нормативного правового акта имеющего большую силу, на основании норм которого и принято само оспариваемое Положение. Ответчик, направляя в межведомственную комиссию заключение о целесообразности привлечения иностранных работников, изготовленное на основании норм недействующего Положения, ограничил возможность ООО «Внешсервис» осуществлять предпринимательскую деятельность по производству кирпича.

Ответчик требования заявителя не признал. Указал, что локальный нормативный акт министерства подлежит отмене с 01.01.2014 в связи с прекращением действия нормативных актов, перечисленных в отзыве. В Амурской области уполномоченным органом по вопросам привлечения и использования иностранных работников является Межведомственная комиссия, действующая на основании Положения о Межведомственной комиссии, утвержденного постановлением Главы Администрации Амурской области от 20.06.2003 № 420. Министерство проводит анализ состояния строительного комплекса на территории Амурской области в части определения прогноза потребности в рабочей силе, специалистах среднего и высшего звена, готовит заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области.

Оспариваемый ООО «Внешсервис» приказ минстроя области является локальным нормативным актом минстроя по основной деятельности, который издан во исполнение пункта 3.14, на основании п. 4.4 постановления губернатора области от 13.10.2011 № 304 и направлен на регулирование деятельности структурных подразделений минстроя в отношении подготовки заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников для представления в Межведомственную комиссию Амурской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников. Положением о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников определен порядок рассмотрения и принятия объективного решения по вопросу подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников необходимого для предоставления в Межведомственную комиссию по вопросам привлечения и использования иностранных работников, который касается исполнения служащими минстроя своих должностных обязанностей.

Оспариваемый приказ минстроя области от 10.01.2013 № 7-од является локальным нормативным актом минстроя и не является нормативным правовым актом области. То есть действие Закона Амурской области от 03.11.2009 № 263-03 «О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области» на оспариваемый приказ не распространяется. Настоящий приказ вступает в силу с даты его подписания, если иное не определено в подписанном документе (постановление губернатора Амурской области от 27.12.2007 N 700).

Представитель Прокуратуры Амурской области указал на неподведомственность спора арбитражному суду. Заявитель не представил доказательства нарушения прав и законных интересов общества. Полагает, что оспариваемый акт не является нормативным.

Привлеченное к участию в деле в качестве 3 лица, не заявляющего самостоятельных требований, Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области в письменном отзыве указало, что определение потребности работодателей в иностранной рабочей силе относится к полномочиям Межведомственной комиссии. При этом заключение органа исполнительной власти субъекта РФ о целесообразности привлечения иностранных работников не отнесено Правилами определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации к основаниям для принятия Межведомственной комиссией решения об отклонении заявок работодателей. Заключение минстроя области само по себе не влечет удовлетворения либо отклонения (полного или частичного) заявок работодателей на привлечение иностранных работников.

Установленные оспариваемым Положением условия о предоставлении работодателями экономического обоснования целесообразности привлечения иностранных работников распространяется на всех хозяйствующих субъектов, не устанавливает каких-либо необоснованных требований к хозяйствующим субъектам или производимым ими товарам (выполняемым работам), не создает отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных или дискриминационных условий деятельности. Таким образом, по мнению Амурского УФАС России, оспариваемое Положение не содержит признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

10.01.2013 Министерством строительства и архитектуры Амурской области принят приказ № 7-од «О создании комиссии по подготовке и выдаче заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников».

Пунктом 1 приказа утвержден персональный состав комиссии, вторым пунктом приказа утверждено Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников (далее по тексту Положение) согласно приложению № 1 к настоящему приказу.

Приказом Министерства строительства и архитектуры Амурской области от 09.01.2014 № 1-од приказ от 10.01.2013 № 7-од признан утратившим силу.

Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьёй 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания.

Суд, оценив содержание оспариваемого акта, считает, что оспариваемое заявителем Положение является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок организации комиссии по подготовке и выдаче заключения о целесообразности привлечения иностранных работников (пункт 4 Положения), подготовки и выдачи Комиссией заключения о целесообразности привлечения иностранных работников на предыдущий год по виду экономической деятельности (ОКВЭД) – «Строительство» (пункт 1 оспариваемого Положения), рассчитано на неоднократное применение, адресовано неперсонифицированному кругу субъектов в целях регулирования отношений, связанных с привлечением и использованием иностранных работников, возлагает на соответствующих лиц обязанности по представлению экономического обоснования целесообразности привлечения иностранных работников (пункт 7 Положения), устанавливает срок представления экономического обоснования (пункт 8 Положения), предусматривает негативные последствия не исполнения установленной Положением обязанности (пункт 12 Положения).

Материалами дела и пояснениями сторон в судебном заседании подтверждается факт применения норм Положения при рассмотрении заявок работодателей.

На основании изложенного довод ответчика и Прокуратуры о том, что оспариваемый акт является ненормативным правовым актом, подлежит отклонению.

Довод ответчика и Прокуратуры Амурской области о неподведомственности спора арбитражному суду подлежит отклонению по следующим основаниям.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», опубликованного на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 27.08.2013, заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также, если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.

Таким федеральным законом, применительно к пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 58, является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа по обращению в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при применении статьи 29, части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи, следует учитывать, что данные нормы не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

Указанная правовая позиция нашла свое отражение в Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 октября 2013 г. № ВАС-14231/13.

Согласно статье 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Оспариваемое Положение было утверждено приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од. Приказ от 10.01.2013 № 7-од признан утратившим силу приказом Министерства строительства и архитектуры Амурской области от 09.01.2014 № 1-од.

Вместе с тем в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 12.07.2006 N 182-О, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Пунктом 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 предусмотрено, что если оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения арбитражным судом решения в установленном порядке отменен, а также, если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, суд не может ограничиться установлением лишь утраты юридической силы оспариваемого нормативного правового акта, а должен выяснить, были ли нарушены оспариваемым нормативным правовым актом права и интересы заявителя.

Судом установлено, что на основании оспариваемого Положения министерство требовало представления экономического обоснования целесообразности привлечения иностранных работников, это экономическое обоснование представлено всеми организациями, материалы были проанализированы министерством, и на их основании принималось заключение о целесообразности привлечения иностранных работников.

Поскольку обязанность по представлению экономического обоснования, предусмотренного оспариваемым Положением, не установлена иными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическое силу, в соответствии с оспариваемым Положением представление обоснования является обязательным, установлен срок представления, а также негативные последствия его не представления, экономическое обоснование истребовалось письмом министерства от 25.02.2013 № 02-371, и было представлено заявителем, постольку суд считает, что права заявителя в период действия оспариваемого акта были нарушены.

При проверке полномочий Министерства строительства и архитектуры Амурской области судом установлены следующие обстоятельства.

Полномочия министерства предусмотрены главой 3 Положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области утвержденного Постановлением Губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304.

Указанные полномочия не предусматривают права министерства на принятие нормативных актов.

В соответствии со статьёй 76 Устава Амурской области Амурская область осуществляет правовое регулирование в пределах своей компетенции.

По вопросам собственной компетенции Амурская область вправе принимать областные законы и иные нормативные правовые акты. Порядок их опубликования, вступления в силу и прекращения действия определяется настоящим Уставом и областными законами.

К правовым актам, принимаемым Законодательным Собранием, относятся Устав (основной Закон) области, законы области, постановления Законодательного Собрания.

К правовым актам губернатора области относятся нормативные правовые акты (постановления) и акты ненормативного характера (распоряжения).

К правовым актам Правительства области относятся нормативные правовые акты (постановления) и акты ненормативного характера (распоряжения).

Правовые акты губернатора области и Правительства области принимаются ими в пределах их полномочий, определенных настоящим Уставом и законами области.

Порядок подготовки и принятия правовых актов губернатора области и Правительства области определяется ими самостоятельно.

Таким образом, Уставом Амурской области не предусмотрены полномочия министерства на принятие оспариваемого Положения.

На основании изложенного суд делает вывод об отсутствии у министерства полномочий на принятие нормативных актов.

Из пояснений ответчика следует, что оспариваемое Положение было размещено на сайте, в порядке, предусмотренном Законом Амурской области от 03.11.2009 № 263-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области» не опубликовывалось.

Следовательно, оспариваемое Положение является нормативным актом, в период своего действия нарушило права и законные интересы заявителя, было принято не уполномоченным органом и не опубликовано в установленном законом порядке.

Пунктом 6.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 предусмотрено, что если арбитражный суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта.

С учетом приведенной позиции оспариваемое Положение подлежит признанию недействующим по указанному основанию в связи с чем проверка оспариваемого Положения на нормативные акты, указанные заявителем не производится.

Согласно разъяснениям пункта 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 проверяя соответствие оспариваемого акта установленным требованиям к форме акта, порядку его принятия и (или) введения в действие, арбитражным судам необходимо руководствоваться следующим.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в арбитражный суд его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

На основании изложенного в соответствии со статьёй 195 АПК РФ требования заявителя подлежат удовлетворению в полном объёме, а оспариваемое Положение подлежит признанию не соответствующим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу и не действующим как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

Заявитель при обращении в суд уплатил государственную пошлину 2 000 рублей. Требования заявителя удовлетворены, следовательно, на основании статьи 110 АПК РФ, уплаченная государственная пошлина подлежит взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

признать Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденное приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013г. № 7-од, не соответствующим Закону Амурской области от 13.12.1995 № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области», Закону Амурской области от 03.11.2009 № 263-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области», Постановлению Губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304 «Об утверждении Положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области» и не действующим как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

Взыскать с Министерства строительства и архитектуры Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу ООО «Внешсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа (г.Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Председательствующий М.А. Басос

Судьи Д.С. Аныш

В.И. Котляревский