Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Быстрова И.В., при ведении протоколирования с использованием средств аудиозаписи и составлении протокола в письменной форме помощником судьи Акуловой С.А.

рассмотрел 27.11.2014 и 04.12.2014 в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» (ОГРН <***>; место нахождения: 164571, <...>) к контрольно-счётной палате Архангельской области (ОГРН <***>; место нахождения: 163000, <...>) о признании недействительным предписания от 04.06.2014 № 01-02/536.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены следующие лица:

1) общество с ограниченной ответственностью «Березниковское теплоснабжающее предприятие» (ОГРН <***>; место нахождения: 164570, <...>);

2) муниципальное унитарное предприятие «Сельменьгское ЖКХ» муниципального образования «Борецкое» (ОГРН <***>; место нахождения: 164578, <...>);

3) индивидуальный предприниматель ФИО1 (ОГРН <***>; место жительства: 164590, <...>);

4) общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Сервис» (ОГРН <***>; 164570, <...>);

5) финансовое управление муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» (ОГРН <***>; место нахождения: 164571, <...>);

6) комитет по управлению имуществом МО «Виноградовский муниципальный район» (ОГРН <***>; место нахождения: 164571, <...>);

7) муниципальное образование «Березниковское» в лице администрации муниципального образования «Березниковское» (ОГРН <***>; место нахождения: 164571, <...>);

8) муниципальное образование «Шидровское» в лице администрации муниципального образования «Шидровское» (ОГРН <***>; место нахождения: 164582, <...> Ленина, д. 1);

9) министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (ОГРН <***>; место нахождения: 163000, <...>).

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя – ФИО2 (по доверенности от 11.06.2014), ФИО3 (по доверенности от 26.09.2014);

от ответчика – ФИО4 (по доверенности от 09.01.2014 № 2), ФИО5 (по доверенности от 15.01.2014 № 5), ФИО6 (по доверенности от 11.11.2014 № 19);

от третьего лица – финансового управления муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» – ФИО7, начальник (на основании распоряжения от 23.09.2013 № 675);

от третьего лица – муниципального образования «Березниковское» в лице администрации муниципального образования «Березниковское» – ФИО8 (по доверенности от 11.11.2014);

от третьего лица – муниципального образования «Шидровское» в лице администрации муниципального образования «Шидровское» – ФИО8 (по доверенности от 11.11.2014).

Суд установил:

администрация муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» (далее – заявитель, Администрация района) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-счётной палате Архангельской области (далее – ответчик, контрольно-счётная палата) о признании недействительным предписания 04.06.2014 № 01-02/536.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Березниковское теплоснабжающее предприятие» (далее – общество «Березниковское ТСП»), муниципальное унитарное предприятие «Сельменьгское ЖКХ» муниципального образования «Борецкое» (далее – предприятие «Сельменьгское ЖКХ»), индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель ФИО1), общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Сервис» (далее – общество «УК «Сервис»), финансовое управление муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» (далее – финансовое управление), комитет по управлению имуществом МО «Виноградовский муниципальный район» (далее – комитет по управлению имуществом), муниципальное образование «Березниковское» в лице администрации муниципального образования «Березниковское» (далее – администрация МО «Березниковское»), муниципальное образование «Шидровское» в лице администрации муниципального образования «Шидровское» (далее – администрация МО «Шидровское»), министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее – министерство ТЭК и ЖКХ).

Контрольно-счётная палата представила в суд отзыв и дополнения к отзыву (т. 1, л. 130-142; т. 4, л. 92-98, 127-135), в которых, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого предписания, просила отказать в удовлетворении заявления.

Предприятие «Сельменьгское ЖКХ», предприниматель ФИО1, общество «УК «Сервис», комитет по управлению имуществом в своих отзывах (т. 4, л. 22, 47-48, 55-56; т. 5, л. 20-28) поддержали позицию заявителя по делу.

Министерство ТЭК и ЖКХ в представленном отзыве (т. 5, л. 1-3) поддержало позицию ответчика.

Представители заявителя в судебном заседании на заявленном требовании настаивали по основаниям, изложенным в заявлении и в письменных пояснениях (т. 1, л. 4-6, 56-60; т. 3, л. 101-108; т. 4, л. 100-108), а представители ответчика возражали против удовлетворения заявленного требования, поддержали при этом доводы, изложенные в отзыве и в дополнениях к отзыву.

Представитель администрации МО «Березниковское» и администрации МО «Шидровское», а также представитель финансового управления в судебном заседании поддержали позицию заявителя.

Другие лица, участвующие в деле, считаются извещёнными надлежащим образом о времени и месте слушания дела, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, поэтому в соответствии со статьями 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проведено в их отсутствие.

В судебном заседании 27.11.2014 на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 10 час 30 мин 04.12.2014.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, суд установил, что поводом для обращения Администрации района в суд с рассматриваемым заявлением послужили следующие фактические обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы и на основании распоряжения контрольно-счётной палаты от 27.11.2013 № 46-р ответчиком в период с 02.12.2013 по 03.02.2014 проведено контрольное мероприятие «Проверка организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов за 2011, 2012 и текущий период 2013 года».

В рамках этого контрольного мероприятия были проведены проверки в финансовом управлении, в комитете по управлению имуществом, а также встречные проверки следующих лиц: общества «УК «Сервис», общества «Березниковское ТСП», предпринимателя ФИО1, предприятия «Сельменьгское ЖКХ».

По результатам контрольного мероприятия контрольно-счётной палатой составлены следующие акты:

- акт от 20.03.2014 проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов за 2011, 2012 годы и текущий период 2013 года в комитете по управлению имуществом (т. 2, л. 78-88);

- акт от 20.03.2014 проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов за 2011, 2012 годы и текущий период 2013 года в финансовом управлении (т. 2, л. 12-31);

- акт от 06.02.2014 встречной проверки обоснованности предоставления средств областного бюджета в виде субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, холодную воду и водоотведение для населения МО «Борецкое» Виноградовского района Архангельской области за период с сентября 2012 года по 31 декабря 2013 года в предприятии «Сельменьгское ЖКХ» (т. 2, л. 123-139);

- акт от 19.12.2013 встречной проверки обоснованности предоставления средств областного бюджета в виде субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения за период 2012 года и 11 месяцев 2013 года у предпринимателя ФИО1 (т. 3, л. 20-26);

- акт от 18.12.2013 встречной проверки обоснованности предоставления средств областного бюджета в виде субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения за период 2011, 2012 годов и 11 месяцев 2013 года в обществе «Березниковское ТСП» (т. 3, л. 42-54);

- акт от 20.12.2013 встречной проверки обоснованности предоставления средств областного бюджета в виде субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, холодную воду и водоотведение для населения, использования каменного угля за 2011, 2012 годы и 11 месяцев 2013 года в обществе «УК «Сервис» (т. 3, л. 131-150).

По итогам названного контрольного мероприятия главе администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» направлено предписание от 04.06.2014 № 01-02/536 (т. 1, л. 13-16).

В пункте 1 названного предписания указано, что в нарушение пункта 3 Порядка предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение на 2012 год, утверждённого постановлением правительства Архангельской области от 01.02.2012 № 23-пп, Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение № 27 к Закону Архангельской области от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»), подпункта 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) комитетом по управлению имуществом приняты от организаций коммунального комплекса завышенные объёмы потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение, тем самым излишне получено и израсходовано средств областного бюджета на общую сумму 167 272,80 руб., в том числе по следующим организациям коммунального комплекса: по обществу «УК «Сервис» на сумму 1 582,85 руб., по предприятию «Сельменьгское ЖКХ» на сумму 165 689,95 руб. Названные суммы выплачены муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» из средств субвенции областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение за 2012 год, в результате чего Архангельской области причинён ущерб на указанную сумму.

В пункте 2 этого предписания указано, что в нарушение пункта 1 Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, утверждённого постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 № 11-пп, Методики распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение № 21 к Закону Архангельской области от 21.12.2011 № 243-18-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ финансовым управлением приняты от теплоснабжающих организаций завышенные объёмы потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, тем самым излишне получено и израсходовано средств областного бюджета на общую сумму 236 128,73 руб., в том числе по следующим организациям: по обществу «Березниковское ТСП» на сумму 163 081,79 руб., по обществу «УК «Сервис» на сумму 73 046,94 руб. Названные суммы выплачены муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» из средств субсидии областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для население на нужды теплоснабжения, за 2011 год, в результате чего Архангельской области причинён ущерб на указанную сумму.

В пункте 3 названного предписания указано, что в нарушение пункта 6 Порядка предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год, утверждённого постановлением правительства Архангельской области от 01.02.2012 № 23-пп, Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение № 27 к Закону Архангельской области от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»), подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ Комитетом приняты завышенные объёмы потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, тем самым излишне получено и израсходовано средств областного бюджета на общую сумму 1 156 750,46 руб., в том числе по следующим теплоснабжающим организациям: по обществу «Березниковское ТСП» на сумму 369 682,47 руб., по обществу «УК «Сервис» на сумму 186 820,31 руб., по предприятию «Сельменьгское ЖКХ» на сумму 590 723,95 руб., по предпринимателю ФИО1 на сумму 9523,73. Названные суммы выплачены муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» из средств областного бюджета в форме субвенций на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения за 2012 год, в результате чего Архангельской области причинён ущерб на указанную сумму.

В связи с этим в предписании содержится требование в срок до 03.09.2014 возвратить в областной бюджет 1 560 151,99 руб., а о результатах выполнения предписания проинформировать контрольно-счётную палату в письменной форме и представить копии документов, подтверждающих исполнение предписания, в пятидневную срок со дня исполнения предписания, но не позднее 08.09.2014.

Не согласившись с названным предписанием, Администрация района обжаловала это предписание в судебном порядке.

В своём заявлении Администрация района привела доводы, которые сводятся к тому, что она не допустила нарушений действующего законодательства, указанных в оспариваемом предписании. Утверждала при этом, что лицами, осуществляющими теплоснабжение, холодное водоснабжение и водоотведение были представлены обоснованные расчёты средств субсидии, подтверждённые статистической отчётностью по форме № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы». За достоверность этих расчётов несут ответственность указанные лица, а не Администрация района. Проверка обоснованности расчётов до решения вопроса о предоставлении субсидии законодательством не предусмотрена. Администрация полагала, что она добросовестно исполнила свои обязанности. Поступившие в бюджет муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» средства областного бюджета в соответствии с условиями договоров, заключенных с указанными лицами, были перечислены указанным лицам на цели возмещения убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов. По мнению заявителя, контрольно-счётная палата не доказала, что завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, на общую сумму 1 560 151,99 руб. допущено именно Администрацией района.

Названные доводы заявитель дополнительно аргументировал в своих письменных пояснениях. Кроме того, в дополнение к этим доводам заявитель в своих письменных ссылался на недоказанность причинения ущерба Архангельской области в указанном размере, счёл недопустимой применённую ответчиком методику определения величины завышения объёмов потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов. Заявитель также полагал необходимым учесть правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П.

Контрольно-счётная палата в отзыве и в дополнениях к отзыву отклонила приведённые заявителем доводы, считая их необоснованными. Утверждала, что муниципальным образованием «Виноградовский муниципальный район» допущено нарушение в виде ненадлежащего исполнения бюджетных полномочий, возложенных БК РФ, а именно: в нарушение статьи 78 БК РФ в названном муниципальном образовании не был принят муниципальный правовой акт, регулирующий порядок и условия предоставления субсидий юридическим лицам; в нарушение подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ Администрацией района не обеспечена результативность и целевой характер использования полученных из областного бюджета средств; в нарушение подпунктов 10, 11 пункта 1 статьи 158 БК РФ Администрацией района не обеспечен контроль за соблюдением условий, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, не обеспечена достоверность расчётов и отчётов, представляемых ежемесячно в министерство ТЭК и ЖКХ.

По утверждению ответчика, по итогам указанного контрольного мероприятия в адрес общества «УК «Сервис», предприятия «Сельменьгское ЖКХ», предпринимателя ФИО1 и общества «Березниковское ТСП» контрольно-счётная палата внесла представления о возврате средств субсидий в местный бюджет (т. 2, л. 1-11). Эти представления не оспорены. Как указал ответчик, во исполнение этих представлений указанные лица обязаны возвратить средства субсидии за 2011 год в бюджеты муниципального образования «Березниковское» и муниципального образования «Шидровское», из которых эти средства должны быть перечислены в бюджет муниципального образования «Виноградовский муниципальный район», а из последнего – в областной бюджет. Средства субсидии за 2012 год указанные лица должны возвратить в бюджет муниципального образования «Виноградовский муниципальный район», из которого эти средства должны быть перечислены в областной бюджет.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, исследовав и оценив в соответствии со статьёй 71 АПК РФ доказательства и доводы, приведённые лицами, участвующими в деле, проверив предписание контрольно-счётной палаты от 04.06.2014 № 01-02/536 на соответствие действующему законодательству, в том числе нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), суд находит заявленное требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В порядке части 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

2) экспертизу проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

3) внешнюю проверку годового отчёта об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

4) организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

7) финансово-экономическую экспертизу проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации;

8) анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовку предложений, направленных на его совершенствование;

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверку местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) подготовку информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведённых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путём осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счёт средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счёт средств соответствующего бюджета.

В силу статьи 10 данного Закона внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1); при проведении контрольного мероприятия контрольно-счётным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании акта (актов) контрольно-счётным органом составляется отчёт (часть 2); при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счётным органом составляются отчёт или заключение (часть 3).

Согласно части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причинённого вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В силу части 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание контрольно-счётного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счётного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем.

Из положений частей 6, 7 статьи 16 Закона № 6-ФЗ следует, что предписание контрольно-счётного органа должно быть исполнено в установленные в нём сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счётного органа влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Аналогичные положения воспроизведены в Законе Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счётной палате Архангельской области», в силу пункта 1 статьи 1 которого контрольно-счётная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуется Архангельским областным Собранием депутатов и ему подотчётна.

Оспариваемое предписание вынесено контрольно-счётной палатой со ссылкой на статью 270.2 БК РФ.

Исходя из положений этой статьи в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под предписанием в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Оспариваемое предписание контрольно-счётной палаты от 04.06.2014 № 01-02/536, подписанное её председателем, содержит обязательное для исполнения в указанный в предписании срок (до 03.09.2014) требование о возврате в областной бюджет 1 560 151,99 руб., вынесено по результатам проверки в качестве меры принуждения. Следовательно, названное предписание является ненормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

Приведённые положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного акта на предмет: его соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценка законности оспариваемого ненормативного правового акта связана, прежде всего, с установлением наличия или отсутствия законных оснований для принятия такого ненормативного правового акта.

Предписание может быть выдано только при действительном наличии нарушений в поведении субъекта, которому выдано предписание. Отсутствие таких нарушений со стороны этого субъекта означает отсутствие законных оснований для выдачи предписания.

Суд находит обоснованными доводы заявителя о том, что Администрацией района не допущено нарушений требований тех нормативных правовых актов, которые указаны в оспариваемом предписании.

В силу правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утверждённым тарифом для определённой группы потребителей, например, населения, и утверждённым для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесённых ею экономических потерь. Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Предоставление межбюджетных трансфертов (субсидий в 2011 году и субвенций в 2012 году) на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, а также субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение, за 2011 и 2012 годы предусматривалось соответственно Законом Архангельской области от 21.12.2010 № 243-18-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год» (далее – Закон № 243-18-ОЗ) и Законом Архангельской области от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее – Закон № 407-27-ОЗ).

Во исполнение Закона № 243-18-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 № 11-пп утверждён Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения (далее – Порядок № 11-пп), в соответствии с которым субсидии бюджетам муниципальных образований Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством ТЭК и ЖКХ согласно сводной бюджетной росписи областного бюджета и доведённым лимитам бюджетных обязательств.

В свою очередь во исполнение Закона № 407-27-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 01.01.2012 № 23-пп утверждены Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год (далее – Порядок № 23-пп-тепло) и Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение для нужд населения на 2012 год (далее – Порядок № 23-пп-вода)

Согласно Порядку № 23-пп-тепло субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством ТЭК и ЖКХ бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области для предоставления бюджетных средств в форме субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения. Предоставление субвенции осуществляется министерством ТЭК и ЖКХ в соответствии со сводной бюджетной росписью, доведёнными лимитами бюджетных обязательств и предельными объёмами финансирования.

Порядком № 23-пп-вода субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение для нужд населения, предоставляются министерством ТЭК и ЖКХ с целью обеспечения покрытия убытков организаций, связанных с государственным регулированием цен на холодную воду и водоотведение для нужд населения. Субвенции предоставляются бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области для предоставления бюджетных средств в форме субсидий организациям, у которых тарифы на холодную воду и водоотведение для нужд населения превышают тарифы на холодную воду и водоотведение, установленные агентством по тарифам и ценам Архангельской области для нужд населения с учетом предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги. Предоставление субвенции осуществляется министерством ТЭК и ЖКХ в соответствии со сводной бюджетной росписью, доведёнными лимитами бюджетных обязательств и предельными объёмами финансирования.

В соответствии с названными Порядками органы местного самоуправления муниципальных образований заключают с министерством ТЭК и ЖКХ соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию субсидий и субвенций.

Из положений указанных нормативных правовых актов следует, что целью предоставления субсидий является возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации (у организации коммунального комплекса) только в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению (тарифов на холодную воду и водоотведение для нужд населения), то есть разницы между отпускным и льготным тарифом, установленным для населения.

При этом объём тепловой энергии, потреблённой населением на нужды теплоснабжения, по итогам финансового года подтверждают статистической отчётностью и данными бухгалтерского учёта.

Как установлено судом и не оспаривается лицами, участвующими в деле, в данном случае все формальные условия для предоставления субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, а также формальные условия для предоставления организациям коммунального комплекса субсидий на возмещение убытков, которые возникают у организации коммунального комплекса в результате государственного регулирования тарифов на холодную воду и водоотведение для нужд населения, имелись.

Так, Администрацией района и министерством ТЭК и ЖКХ были заключены соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидий из областного бюджета (т. 5, л. 5-7, 9-12, 14-15). Применительно к 2011 финансовому году Администрацией района были заключены соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидий с соответствующими администрациями поселений (т. 1, л. 63-67), а теми, в свою очередь, - соглашения с теплоснабжающими организациями и организациями коммунального комплекса. Применительно к 2012 году комитетом по управлению имуществом были заключены договоры с теплоснабжающими организациями и организациями коммунального комплекса на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов (т. 1, л. 17-36, 76-87, 89-92).

Соответствующие договоры на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, были заключены с обществом «УК «Сервис», предприятием «Сельменьгское ЖКХ», обществом «Березниковское ТСП» и предпринимателем ФИО1, то есть с теми лицами, которым агентством по тарифам и ценам Архангельской области были установлены соответствующие тарифы, в том числе и льготные тарифы для населения. Поскольку разница в тарифах возникла вследствие льготного тарифа, установленного органом исполнительной власти Архангельской области, именно Архангельская область обязана компенсировать теплоснабжающим организациям (организациям коммунального комплекса) убытки, связанные с межтарифной разницей.

Со стороны указанных лиц ежемесячно предоставлялись расчёты фактической потребности в средствах субсидий, своевременно предоставлялись отчёты об использовании средств субсидий.

В ходе встречных проверок общества «УК «Сервис», предприятия «Сельменьгское ЖКХ», общества «Березниковское ТСП» и предпринимателя ФИО1 контрольно-счётная плата пришла к выводу о том, что потребность в средствах субсидии этими лицами была завышена.

Контрольно-счётная палата настаивала на том, что по условиям заключенных с министерством ТЭК и ЖКХ соглашений о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидий из областного бюджета, а также по условиям пункта 12 Порядка № 11-пп, пункта 14 Порядка 23-пп-тепло, пункта 13 Порядка № 23-пп-вода Администрация района несёт ответственность за нецелевое использование субсидий (субвенций) и недостоверность представляемых сведений, подтверждающих потребность в средствах субвенций.

Однако из материалов дела не усматривается, что именно Администрацией района были допущены такие нарушения.

Напротив, как следует из объяснений представителей заявителя и не оспорено ответчиком, представленные обществом «УК «Сервис», предприятием «Сельменьгское ЖКХ», обществом «Березниковское ТСП» и предпринимателем ФИО1 расчёты были подтверждены представленной этими лицами статистической отчётностью.

Следовательно, причинение упомянутого в предписании ущерба Архангельской области не являлось следствием противоправного поведения заявителя.

Ответчик не доказал, что у заявителя имелась возможность оценить, проверить достоверность представленных расчётов и статистической отчётности.

Также судом учитывается позиция Конституционного суда РФ, изложенная в Постановлении от 29.03.2011 № 2-П, согласно которой возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), а также конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

Поскольку до настоящего времени излишне перечисленные средства теплоснабжающими организациями и организациями коммунального комплекса в бюджет муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» не возвращены, а со стороны заявителя нарушений не допущено, доказательств иного ответчиком суду не представлено, постольку оснований для признания оспариваемого предписания законным у суда не имеется.

В соответствии с подпунктами 1, 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины в качестве истцов и ответчиков по делам, рассматриваемым арбитражными судами, в связи с чем основания для возмещения заявителю судебных расходов в виде государственной пошлины, как и основания для взыскания государственной пошлины с ответчика в доход федерального бюджета, в данном случае отсутствуют.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

признать недействительным проверенное на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предписание контрольно-счётной палаты Архангельской области от 04.06.2014 № 01-02/536, направленное главе муниципального образования «Виноградовский муниципальный район».

Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья И.В. Быстров