Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Быстрова И.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Тропниковой Е.А.,

рассмотрев 10.06.2011 и 17.06.2011 в открытом судебном заседании дело

по заявлению заместителя прокурора Архангельской области

к Инспекции по надзору за сохранностью памятников истории и культуры Архангельской области (ОГРН: <***>)

о признании недействительными распоряжений от 05.07.2010 № 40, от 20.01.2011 № 1, от 16.02.2011 № 2, предписания от 28.07.2010 № 12,

при участии в деле заинтересованного лица – открытого акционерного общества «Онежская типография» (ОГРН: <***>),

при участии в заседании представителей:

от заявителя –

ФИО1 (служебное удостоверение),

ФИО2 (служебное удостоверение)

от ответчика –

ФИО3 (доверенность от 11.10.2010)

от заинтересованного лица –

не явился, извещён,

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области (далее – заявитель, заместитель прокурора) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Инспекции по надзору за сохранностью памятников истории и культуры Архангельской области (далее – инспекция, ответчик) о признании недействительными распоряжений от 05.07.2010 № 40, от 20.01.2011 № 1, от 16.02.2011 № 2, актов проверок от 28.07.2010 № 12, от 15.02.2011 № 2, предписания от 28.07.2010 № 12. В качестве заинтересованного лица в своём заявлении заместитель прокурора указал открытое акционерное общество «Онежская типография» (далее – заинтересованное лицо, общество).

В ходе рассмотрения дела заместитель прокурора в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявил ходатайство об отказе от заявленных требований о признании недействительными составленных инспекцией актов проверки соблюдения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области, от 28.07.2010 № 12 и от 15.02.2011 № 2

Определением суда от 10.06.2011 отказ заместителя прокурора от заявленных требований о признании недействительными составленных инспекцией актов проверки соблюдения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области, от 28.07.2010 № 12 и от 15.02.2011 № 2 принят судом, производство по делу в части заявленных заместителем прокурора требований о признании недействительными составленных инспекцией актов проверки соблюдения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области, от 28.07.2010 № 12 и от 15.02.2011 № 2, прекращено.

С учётом частичного отказа заявителя от заявленного требования, принятого судом в соответствии со статьёй 49 АПК РФ, в рамках данного дела судом рассмотрены требования заявителя о признании недействительными вынесенных инспекцией распоряжения от 05.07.2010 № 40 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица», предписания от 28.07.2010 № 12 «Об устранении нарушения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области», распоряжения от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица», распоряжения от 16.02.2011 № 2 «О продлении сроков исполнения предписания».

Ответчик заявленные требования не признал по основаниям, указанным в отзыве и в дополнениях к отзыву.

Заинтересованное лицо в представленном в суд отзыве выразило согласие с заявлением заместителя прокурора.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении и в возражениях на отзыв инспекции, а представитель инспекции поддержала доводы, изложенные в отзыве и в дополнениях к отзыву.

Заинтересованное лицо считается извещённым надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, поэтому в соответствии со статьями 123, 156, 200 АПК РФ судебное заседание проведено и дело рассмотрено в его отсутствие.

В судебном заседании 10.06.2011 на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 15 час. 00 мин. 17.06.2011.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд установил, что поводом для обращения заместителя прокурора в суд с указанным заявлением послужили следующие фактические обстоятельства.

Из материалов дела следует, что открытое акционерное общество «Онежская типография» зарегистрировано в статусе юридического лица 14.08.2009 при создании путём реорганизации в форме преобразования государственного унитарного предприятия Архангельской области «Онежская типография» и является правопреемником этого унитарного предприятия по всем его правам и обязательствам в соответствии с передаточным актом со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, произошедшими после принятия решения об условиях приватизации имущественного комплекса этого унитарного предприятия.

В соответствии с передаточным актом подлежащего приватизации имущественного комплекса государственного унитарного предприятия Архангельской области «Онежская типография», утверждённым распоряжением департамента по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами Архангельской области от 02.06.2009 № 604-р, в числе прочего имущества обществу переданы помещения 1 этажа (помещения с 1 по 17) в здании типографии, расположенном по адресу: 164840, <...>, общей площадью 256,9 кв.м. Право собственности общества на эти помещения зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 11.11.2009.

Указанные помещения расположены в здании, являющемся памятником истории и культуры регионального значения, состоящим на государственной охране на основании постановления администрации Архангельской области от 13.08.1998 № 207 «О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области». Наименование этого памятника архитектуры – «Дом жилой в городской усадьбе ФИО4., второй половины 19 века».

На указанный объект культурного наследия в 1992 году был оформлен паспорт недвижимого памятника истории и культуры. На первый этаж указанного здания государственным унитарным предприятием Архангельской области «Онежская типография» оформлено охранное обязательство от 24.03.2009 № 8, заключенное с Комитетом по культуре Архангельской области. Обязанности по этому охранному обязательству перешли к обществу как к правопреемнику государственного унитарного предприятия Архангельской области «Онежская типография».

Из материалов дела следует, что распоряжением руководителя инспекции от 14.05.2010 № 14а утверждён план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2010 год. В соответствии с этим планом на период с 13.07.2010 по 30.07.2010 была запланирована выездная проверка соблюдения обществом законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Российской Федерации.

С целью реализации указанного плана проверки инспекцией 05.07.2010 вынесено распоряжение № 40 о проведении в отношении общества в период с 13.07.2010 по 30.07.2010 плановой выездной проверки на предмет соблюдения обществом обязательных требований, направленных на обеспечение сохранности указанного выше объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации, находящегося в собственности проверяемого юридического лица.

На основании этого распоряжения должностными лицами инспекции в период с 26.07.2010 по 28.07.2010 проведена плановая выездная проверка в отношении общества, в ходе которой был обследован названный выше объект культурного наследия. По итогам проверки составлен акт от 28.07.2010 № 12, в котором был зафиксированы выявленные нарушения, и в целях устранения выявленных нарушений руководителем инспекции обществу выдано предписание от 28.07.2010 № 12 «Об устранении нарушения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области».

В соответствии с указанным предписанием обществу надлежало:

- в срок до 31.12.2010 подготовить проект ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия в части штукатурки и окраски фасадов и направить его на согласование в инспекцию (абзац 1 предписания);

- в срок до 01.09.2010 провести благоустроительные работы на территории объекта культурного наследия, а именно: очистить территорию объекта от мусора, зарослей травы и кустарника (абзац 2 предписания);

- в срок до 01.09.2011 провести ремонтно-реставрационные работы в соответствии с согласованным проектом в порядке, предусмотренном статьёй 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ (абзац 3 предписания);

- в срок до 01.09.2011 установить информационную надпись на объекте культурного наследия в соответствии с требованиями статьи 27 Закона № 73-ФЗ, пунктов 1-6 статьи 14 Закона Архангельской области от 15.02.2010 № 132-10-ОЗ «О регулировании отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Архангельской области» (абзац 4 предписания);

- в срок до 01.09.2010 завести журнал учёта проверок юридического лица в порядке, предусмотренном пунктами 8-10 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) (абзац 5 предписания).

В предписании также было указано, что обществу необходимо разработать план мероприятий по устранению нарушений с указанием конкретных исполнителей, копию этого плана представить в инспекцию в 10-дневный срок со дня получения предписания. Обществу также было предложено в установленный срок представить отчёт о выполнении предписания.

Это предписание было направлено обществу по почте заказным письмом с уведомлением о вручении и, как видно из имеющейся в деле копии уведомления о вручении, получено обществом 04.08.2010.

Обществом в инспекцию 12.08.2010 представлен план мероприятий по устранению нарушений.

Из материалов дела также следует, что инспекцией вынесено распоряжение от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица». Как указано в этом распоряжении, названное контрольно-надзорное мероприятие подлежало проведению в период с 21.01.2011 по 15.02.2011 с целью проверки устранения нарушений, указанных в предписании инспекции от 28.07.2010 № 12, срок для устранения которых истёк.

Такая внеплановая документарная проверка была проведена инспекцией в период с 21.01.2011 по 15.02.2011. По итогам проверки составлен акт от 15.02.2011 № 2. Как следует из этого акта, должностными лицами инспекции в ходе проверки было установлено, что обществом не выполнен абзац 1 предписания, поскольку проект ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия в части штукатурки и окраски фасадов не подготовлен, на согласование в инспекцию не представлен. В ходе проведения этой проверки общество представило заявление от 10.02.2011 № 9, в котором просило продлить сроки исполнения предписания от 28.07.2010 № 12.

В акте проверки от 15.02.2011 содержалось предложение проверяющих продлить до 31.12.2011 срок выполнения абзаца 1 предписания от 28.07.2010 № 12, а также продлить до 01.09.2012 срок выполнения абзацев 3 и 4 названного предписания.

Кроме того, проверяющими в акте от 15.02.2011 № 2 было предложено уточнить (детализировать) абзацы 1 и 3 предписания от 28.07.2010 № 12.

На основании акта проверки от 15.02.2011 № 2 и на основании заявления общества от 10.02.2011 № 9 руководителем инспекции было вынесено распоряжение от 16.02.2011 № 2 «О продлении срока исполнения предписания». Этим распоряжением были уточнены (детализированы) абзацы 1, 3 предписания от 28.07.2010 № 12. Так, абзац 1 предписания был изложен в следующей редакции: «подготовить проект ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия «Городская усадьба ФИО4.» (Усадьба ФИО4. Дом жилой»), расположенного по адресу: <...> в части штукатурки и окраски фасадов пропорционально площади помещений, находящихся в собственности ОАО «Онежская типография» (помещения № 1-17 общей площадью 256,9 кв.м на первом этаже здания), и направить его на согласование в инспекцию». Абзац 3 предписания был изложен в следующей редакции: «провести ремонтно-реставрационные работы на объекте культурного наследия «Городская усадьба ФИО4.» (Усадьба ФИО4. Дом жилой»), пропорционально площади помещений, находящихся в собственности ОАО «Онежская типография» (помещения № 1-17 общей площадью 256,9 кв.м на первом этаже здания) в соответствии с подготовленным и согласованным в рамках абзаца 1 предписания проектом в порядке, предусмотренном статьёй 45 Закона № 73-ФЗ».

Этим же распоряжением срок выполнения абзаца 1 предписания был продлён до 31.12.2011, а срок выполнения абзацев 3, 4 предписания был продлён до 01.09.2012.

Общество сочло, что у инспекции не было оснований для проведения указанных проверок, поскольку эти проверки не были согласованы с органами прокуратуры и проведены с нарушением положений частей 2, 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ. В связи с этим общество обратилось в Прокуратуру Архангельской области с заявлением от 25.01.2011.

Рассмотрев указанное заявление общества, заместитель прокурора пришёл к выводу, что названные проверки были проведены инспекцией с грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ. В связи с этим заместитель прокурора 22.03.2011 обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором с учётом частичного отказа от заявленных требований, просил признать недействительными вынесенные инспекцией распоряжение от 05.07.2010 № 40 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица», предписание от 28.07.2010 № 12 «Об устранении нарушения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области», распоряжение от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица», распоряжение от 16.02.2011 № 2 «О продлении сроков исполнения предписания».

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал на то, что плановая проверка в отношении общества проведена до истечения трёх лет со дня государственной регистрации общества. В связи с этим, по мнению заявителя, отсутствовали предусмотренные положениями части 3 и пункта 1 части 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ основания для включения этой проверки в ежегодный план проверок на 2010 год, а проведение такой проверки является грубым нарушением требований этого Закона.

Инспекция с доводами заявителя не согласилась, указала при этом на отсутствие нарушений требований пункта 1 части 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ. По мнению ответчика, в пункте 1 части 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ идёт речь о первичной регистрации вновь созданного юридического лица, а не о регистрации юридического лица при его реорганизации. Поскольку общество создано путём реорганизации в форме преобразования государственного унитарного предприятия Архангельской области «Онежская типография» и общество являлось полным правопреемником этого предприятия, постольку, по мнению ответчика, для целей применения пункта 1 части 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ следует исходить из даты государственной регистрации названного предприятия (15.08.2000).

Инспекция также полагала, что в соответствии со статьёй 20 Закона № 294-ФЗ могут быть оспорены только результаты проверки. В связи с этим, по мнению ответчика, распоряжение от 05.07.2010 № 40 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица» и распоряжение от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица» не могут быть признаны недействительными на основании статьи 20 Закона № 294-ФЗ. По утверждению ответчика, названные распоряжения не могут быть признаны недействительными и на том основании, что они не являются ненормативными правовыми актами.

Кроме того, по мнению ответчика, статья 20 Закона № 294-ФЗ не наделяет правом обжалования результатов проверки заместителя прокурора. Таким правом, по мнению ответчика, обладает только юридическое лицо, в отношении которого проведена проверка.

Возражая в отношении заявленных требований, инспекция в своём отзыве и её представитель в ходе рассмотрения дела сослались также на то, что заместитель прокурора обратился в суд с заявлением об оспаривании распоряжения от 05.07.2010 № 40 и предписания от 28.07.2010 № 12 по истечении установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ трёхмесячного срока, исчисляемого со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Пропуск указанного срока, как указала представитель ответчика, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований заместителя прокурора

Проанализировав и оценив доказательства и доводы, приведённые лицами, участвующими в деле, суд пришёл к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению. При этом суд руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учётом указанных норм суд находит ошибочными доводы ответчика об отсутствии у заместителя прокурора права на обжалование спорных распоряжений и предписания инспекции.

При этом суд учёл, что оспариваемые распоряжения и предписание являются ненормативными правовыми актами, поскольку они содержат юридически властные волеизъявления органа государственной власти, направленные на возникновение, изменение или прекращение определённых правовых последствий в отношении конкретного юридического лица.

По смыслу части 2 статьи 198 АПК РФ, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: 1) несоответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение им прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо незаконное возложение на этих лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта возлагается на орган или должностное лицо, которые приняли такой акт.

В свою очередь, на основании части 1 статьи 65 АПК РФ заместитель прокурора, обратившийся в арбитражный суд с заявлением о признании распоряжений и предписания недействительными, обязан обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо незаконное возложение на этих лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае заместитель прокурора в своём заявлении и его представители в ходе рассмотрения дела, обосновывая заявленные требования, указывали на нарушение инспекцией при проведении в отношении общества проверок требований Закона № 294-ФЗ и прав общества в сфере экономической деятельности. При этом заявитель и его представители полагали, что оспариваемые распоряжения и предписание неправомерно (ввиду проведения проверок с нарушением требований Закона № 294-ФЗ) возлагают на общество обязанность принять меры по проведению ремонтно-реставрационных работ, представлению документов, подтверждающих их проведение.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются названным выше Законом № 73-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 48 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. В силу части 3 указанной статьи собственник объекта культурного наследия несёт бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включённого в реестр.

В силу статьи 63 Закона № 73-ФЗ, пункта 59 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утверждённого постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865, порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором, охранным договором или охранным обязательством.

Как было указано выше, в данном случае общество является собственником помещений, расположенных в здании, являющемся памятником истории и культуры регионального значения, состоящим на государственной охране на основании постановления администрации Архангельской области от 13.08.1998 № 207 «О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области». Наименование этого памятника архитектуры – «Дом жилой в городской усадьбе ФИО4., второй половины 19 века».

В соответствии с указанным охранным обязательством общество, являясь собственником названных помещений и правопреемником государственного унитарного предприятия Архангельской области «Онежская типография» по указанному охранному обязательству, в целях дальнейшего сохранения названного памятника истории и культуры обязано осуществлять расходы по содержанию объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии, поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии, безотлагательно принимать меры для предотвращения разрушения этого объекта, а также незамедлительно проводить необходимые работы по его сохранению.

В силу части 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. При этом в силу части 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в числе прочего контроль за состоянием объектов культурного наследия.

Статьёй 39 этого же Закона предусмотрено, что соответствующие органы охраны объектов культурного наследия обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включённых в реестр, и выявленных объектов культурного наследия и проводить один раз в пять лет обследование состояния и фотофиксацию объектов культурного наследия, включённых в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения данных объектов культурного наследия.

Порядок осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в целях предупреждения, выявления, пресечения и устранения последствий нарушений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия установлен Положением о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204 (далее – Положение № 1204)

Пунктом 4 Положения № 1204 (в редакции, действовавшей в спорный период) было предусмотрено, что мероприятия по государственному контролю осуществляются Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, её территориальными органами и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством организации и проведения плановых проверок, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц и граждан. Такие проверки в силу пункта 5 Положения № 1204 проводятся на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя контрольного органа. При этом плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых контрольными органами в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (пункт 6 Положения № 1204). В силу пункта 7 названного Положения плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки. В соответствии с пунктом 8 Положения № 1204 основанием для проведения внеплановой проверки является в числе прочего истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

В соответствии с пунктом 9 Положения № 1204 мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся контрольными органами с соблюдением требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с пунктом 14 Положения № 1204 в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: а) выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений; б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 № 209-пп утверждено Положение об инспекции по надзору за сохранностью памятников истории и культуры Архангельской области, в соответствии с которым эта инспекция является исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Архангельской области.

На основании пунктов 14, 18 этого Положения к полномочиям инспекции в числе прочего отнесены государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, расположенных на территории Архангельской области, а также осуществление государственного контроля в сфере сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Архангельской области, государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения.

Таким образом, инспекция является уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, имеющим право осуществлять мероприятия по государственному контролю в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. В силу приведённых выше норм Положения № 1204 инспекция вправе проводить плановые и внеплановые проверки, выдавать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений, принимать меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

С учётом пункта 9 Положения № 1204 мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны проводиться инспекцией с соблюдением требований Закона № 294-ФЗ.

Как следует из статьи 1 Закона № 294-ФЗ, этим Законом урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, из сферы действия которого государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации не исключён.

Названный закон, исходя из части 2 статьи 1 и с учётом статей 19, 20, 25, устанавливает основания возникновения и прекращения правоотношений по проведению проверок между уполномоченными органами и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), взаимные права, обязанности и ответственность участников таких правоотношений, а также меры по защите прав и законных интересов проверяемых.

Таким образом, инспекция, реализуя одну из важных функций государства, посредством проведения проверок должна принимать действенные и обоснованные меры по пресечению нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, соблюдая при этом установленные законом требования к проведению таких проверок.

Оспариваемые в данном деле ненормативные правовые акты (распоряжения и предписание) приняты ответчиком в пределах установленных названными выше законами и иными нормативными правовыми актами полномочий.

Из статьи 20 Закона № 294-ФЗ следует, что грубое нарушение требований названного Закона к организации и проведению проверок влечёт недействительность её результатов. Результаты проверки, проведённой с грубыми нарушениями закона, не могут являться доказательствами нарушения проверяемым обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления проверяемого.

Перечень грубых нарушений закона приведён в части 2 названной статьи и является исчерпывающим.

Суд считает, что в данном случае отсутствуют грубые нарушения со стороны инспекции при проведении в отношении общества оспариваемых плановой выездной проверки и внеплановой документарной проверки.

По смыслу статьи 9, 14 Закона № 294-ФЗ организация плановой проверки осуществляется контролирующими (надзорными) органами посредством включения такой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок, составляемый, утверждаемый и доводимый до сведения заинтересованных лиц в установленном порядке, и издания распоряжения о проведении плановой проверки по утверждённой уполномоченным органом типовой форме с направлением его копии проверяемому субъекту не позднее чем в течение трёх рабочих дней до начала её проведения.

Результатами плановой проверки в силу положений статей 16, 17 Закона № 294-ФЗ является акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений. Акт проверки также составляется по установленной уполномоченным органом форме, вручается с копиями приложений к нему руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Факт включения общества в план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подтверждён документально.

Распоряжение от 05.07.2010 не противоречит требованиям статьи 14 Закона № 294-ФЗ, соответствует утверждённой Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 № 141 типовой форме, предоставлено обществу с соблюдением вышеуказанных требований о вручении.

Довод заявителя о том, что основания для проведения оспариваемой плановой проверки в отношении общества отсутствовали, поскольку она проведена до истечения трёх лет с момента его государственной регистрации (14.08.2009), суд не может принять во внимание.

Пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубому нарушению в части отсутствия оснований проведения плановой проверки отнесено несоблюдение положений частей 2, 3 статьи 9 названного Закона. Данными нормами установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года и на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с их полномочиями планов.

Следовательно, исходя из буквального толкования пункта 1 части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, недействительной следует считать плановую проверку, проведённую с нарушением трёхгодичной периодичности её проведения и при отсутствии её в плане проверки.

Императивный характер пункта 1 части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ не допускает иного толкования при её применении, поэтому ссылка заявителя на необходимость применения частей 2 и 3 статьи 9 с учётом части 8 этой же статьи представляется несостоятельной.

Кроме того, содержание норм статьи 9 Закона № 294-ФЗ также не указывает на возможность другого вывода, поскольку часть 1 данной статьи определяет предмет плановой проверки, части 2 - 3 - её основания, а части 6 - 8 - требования к планированию таких проверок, в том числе участвующих в таком планировании субъектов и основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок.

Соответственно, требование о включении субъекта проверки в план проверки по истечении трёх лет с момента его государственной регистрации распространяется на процедуру планирования.

План, на основании которого проведена оспариваемая плановая проверка, подготовлен, направлен для сведения в Прокуратуру Архангельской области и размещён на официальном сайте инспекции в сети Интернет, поэтому обязателен для всех заинтересованных лиц.

К началу проведения оспариваемой плановой выездной проверки законность плана никем не оспорена.

С учётом изложенного нельзя признать, что в рассматриваемой ситуации инспекция не имела оснований для проведения в отношении общества плановой выездной проверки, издания распоряжения от 05.07.2010 № 40, допустила грубые нарушения требований Закона № 294-ФЗ при проведении данной проверки.

Выявленные в ходе этой плановой проверки нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, подтверждены документально, по существу участвующими в деле лицами не оспариваются.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемая плановая проверка назначена и проведена инспекцией в пределах её полномочий, наличие грубых нарушений при проведении данной проверки из материалов дела не усматривается, выявленные инспекцией в ходе проверки нарушения подтверждены документально и не опровергнуты ни заместителем прокурора, ни обществом, постольку оснований для признания вынесенных инспекцией распоряжения от 05.07.2010 № 40 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица» и предписания от 28.07.2010 № 12 «Об устранении нарушения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области» не имеется. Названные ненормативные правовые акты не нарушают права и законные интересы общества.

Формальное оспаривание заявителем тех нарушений, которые, по его мнению, были допущены инспекцией при назначении и проведении плановой проверки несопоставимо с возможным наступлением более серьёзных последствий, которые могут возникнуть в случае неисполнения законных требований инспекции об устранении выявленных в ходе этой проверки нарушений требований законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Кроме того, следует согласиться с доводами ответчика о том, что заявление о признании недействительными указанных распоряжения и требования подано заместителем прокурора в арбитражный суд по истечении установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока.

Как установлено частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Поскольку в силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе заявлять указанные требования в защиту прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц, то согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление по таким требованиям может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда именно этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов.

Кроме того, на основании статьи 52 АПК РФ прокурор пользуется процессуальными правами и несёт процессуальные обязанности истца, а по делам данной категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.

Такая позиция согласуется с положениями пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2001 № 15 и Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.11.2001 № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», касающимися начала течения срока давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и в том случае, когда в его интересах обратились за судебной защитой другие лица.

В пункте 6 информационного письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22.08.2002 № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, начало течения установленного статьей 198 АПК РФ срока должно исчисляться с момента, когда организации или гражданину, иному субъекту, в защиту интересов которых обратился прокурор, стало известно о нарушении их прав и законных интересов.

Оспариваемое распоряжение инспекции от 05.07.2010 № 40 получено обществом 07.07.2010, а оспариваемое предписание от 28.07.2010 № 12 получено обществом 04.08.2010. Следовательно, о возможном нарушении своих прав и законных интересов общество, в чьих интересах заместитель прокурора обратился в суд в данном случае, могло узнать 07.07.2010 и 04.08.2010.

С учётом правил об исчислении сроков, установленных частями 2 и 4 статьи 114 АПК РФ, истечение предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании этих ненормативных правовых актов недействительными приходится, соответственно, на 07.10.2010 и на 08.11.2010.

Фактически, как видно из материалов дела, заявитель обратился в суд с указанным заявлением только 22.03.2011, то есть с пропуском срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ. Дата обращения заявителя в суд определена судом на основании штампа Арбитражного суда Архангельской области, проставленного работниками канцелярии суда на первой странице заявления заместителя прокурора при его приёме.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В данном случае ни заместитель прокурора, ни его представители в ходе рассмотрения дела не заявили ходатайство о восстановлении пропущенного срока, настаивали на той позиции, что обращение заместителя прокурора в суд состоялось с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Уважительных причин пропуска указанного срока судом не установлено. Таким образом, у суда отсутствуют основания для восстановления этого срока.

Пропуск в этом случае установленного процессуального срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных заместителем прокурора требований о признании недействительными распоряжения инспекции от 05.07.2010 № 40 и предписания инспекции от 28.07.2010 № 12.

Также суд не усматривает оснований для признания недействительными распоряжения инспекции от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица» и распоряжения инспекции от 16.02.2011 № 2 «О продлении сроков исполнения предписания».

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Часть 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ определяет, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в соответствующем распоряжении или приказе.

Согласно частям 1, 2 и 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из материалов дела следует, что с 25.01.2011 по 15.02.2011 на основании распоряжения руководителя инспекции от 20.01.2011 № 1 в отношении общества проведена внеплановая документарная проверка в связи с необходимостью контроля за исполнением обществом предписания от 28.07.2010 № 12.

При этом названное распоряжение направлено обществу почтой и получено обществом 24.01.2011, о проведении внеплановой документарной проверки общество ответчиком уведомлено. Результаты проверки отражены в акте проверки от 15.02.2011 № 2.

Таким образом, материалами дела подтверждается соблюдение инспекцией правил проведения внеплановой документарной проверки.

Оспариваемые распоряжение от 20.01.2011 № 1 и распоряжение от 16.02.2011 № 2 не нарушают права и законные интересы общества. Более того, распоряжение от 16.02.2011 № 2, которым уточнено предписание от 28.07.2010 № 12 и продлены сроки исполнения этого предписания, улучшает положение общества. Каких-либо санкций за неисполнение предписания от 28.07.2010 № 12 к обществу по итогам названной внеплановой документарной проверки инспекцией не применялось.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного заявленные заместителем прокурора требования не подлежат удовлетворению.

Арбитражный суд, руководствуясь статьями 106, 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Архангельской области требований о признании недействительными вынесенных Инспекцией по надзору за сохранностью памятников истории и культуры Архангельской области распоряжения от 05.07.2010 № 40 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица», предписания от 28.07.2010 № 12 «Об устранении нарушения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Архангельской области», распоряжения от 20.01.2011 № 1 «О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица», распоряжения от 16.02.2011 № 2 «О продлении сроков исполнения предписания».

Оспариваемые ненормативные правовые акты проверены на соответствие Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья И.В. Быстров