Гражданский кодекс часть 1

с участием третьих лиц – Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, Губернатора Архангельской области, Мэрии города Архангельска

о признании недействующим Решения Архангельского городского Совета депутатов от 27 мая 2003 года №172 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования»

при участии в заседании представителей:

от заявителя – ФИО2

от ответчиков – ФИО3, ФИО4

от третьих лиц – ФИО5, ФИО6

Суд установил следующее:

Предприниматель ФИО1 (далее – заявитель) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Архангельскому областному Собранию депутатов, Архангельскому городскому Совету депутатов (далее – ответчики) о признании недействующим Решения Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 №172 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования», как не соответствующего ч.1 ст.3 Устава Архангельской области, п.62 ст.17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 08.08.2001, Постановлению Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажирским транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» №637 от 30.10.2006, ч.ч.8, 17 ст.4, п.9 ч.1 ст.10 Федерального закона «О защите конкуренции» №135-ФЗ от 26.07.2006, ст.65 Федерального закона №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с Уставом Муниципального образования «Город Архангельск» органом местного самоуправления является Городская Дума (ст.20 Устава в редакции решения Архангельского городского Совета от 20.10.2010 №145). Согласно свидетельству серии 29 №001937220 о регистрации Архангельской городской Думы внесена запись в ЕГРЮЛ за ОГРН <***> 15.12.2010. В связи с чем уточнено наименование ответчика - Архангельского городского Совета депутатов на Архангельскую городскую Думу.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители ответчиков и третьих лиц заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзывах по делу.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что Архангельским городским Советом депутатов принято Решение от 27.05.2003 №172 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования (в ред. решений Архангельского городского Совета от 25.02.2004 №277, от 02.12.2009 №26, от 21.04.2010 №96) (далее – Решение №172).

Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования (далее – Положение) определяет порядок проведения конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе, условия участия в нем, порядок определения победителя (п.1.1. Положения).

Цель конкурса – определение лиц, способных наиболее качественно удовлетворять потребности населения в пассажирских перевозках на утвержденных маршрутах общественного транспорта (п.1.2. Положения).

Не согласившись с Решением №172, утвердившим указанное Положение, предприниматель ФИО1 обратился в Арбитражный суд Архангельской области с рассматриваемым заявлением.

Свои требования заявитель мотивирует тем, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует ч.1 ст.3 Устава Архангельской области, п.62 ст.17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 08.08.2001, Постановлению Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажирским транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» №637 от 30.10.2006, ч.ч.8, 17 ст.4, п.9 ч.1 ст.10 Федерального закона «О защите конкуренции» №135-ФЗ от 26.07.2006, ст.65 Федерального закона №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд», а также создает препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Оспариваемым Решением №172 утверждено Положение, которым установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Этим актом урегулированы отношения, связанные с проведением конкурсов на право заключения договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования. Действие Положения не ограничено во времени, оно подлежит применению во всех случаях проведения данного конкурса.

Таким образом, оспариваемое Решение №172, утвердившее указанное Положение, является нормативным правовым актом.

Согласно статье 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, суд пришел к выводу, что настоящий спор подведомственен арбитражному суду.

В соответствии с пунктом 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (пункт 6 статьи 194 АПК РФ).

В соответствии с подпунктом «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь.

Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон №184-ФЗ) предусмотрено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26.3 Закона №184-ФЗ).

Таким образом, в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В пункте 4 статьи 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В целях реализации предоставленного полномочия субъектом Российской Федерации - Архангельской областью - принят Областной Закон Архангельской области №125-22-ОЗ от 26.05.1999 «О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области» (далее - Закон №125-22-ОЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона №125-22-ОЗ настоящий Закон разработан во исполнение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и регулирует взаимоотношения между органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления, перевозчиками и организациями, осуществляющими контроль за перевозочной деятельностью.

Следовательно, предметом правового регулирования данного Закона являются отношения по организации транспортного обслуживания населения Архангельской области при пассажирских перевозках транспортом общего пользования.

Закон №125-22-ОЗ принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, установленной Законом №184-ФЗ, а предусмотренные им положения о порядке и условиях осуществления допуска перевозчиков к выполнению перевозок в качестве одного из способов организации транспортного обслуживания населения области направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения в Архангельской области.

В силу части 1 статьи 2 Закона №125-22-ОЗ порядок организации движения автобусов по территории муниципального образования утверждается органом местного самоуправления. При этом частью 3 статьи 2 данного Закона установлено, что включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе.

Из приведенных норм следует, что вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования находятся в компетенции органов местного самоуправления.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что Решение №172, которым утверждено Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования, принято Архангельским городским Советом депутатов в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 6 статьи 2 Закона №125-22-ОЗ при необходимости более полного обеспечения отдельных пассажиропотоков транспортным обслуживанием, повышения качества перевозок пассажиров и культуры их обслуживания органы местного самоуправления муниципального образования объявляют конкурс перевозчиков для работы на данном маршруте. Условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с порядком, определенным законодательством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 2.1. данного Закона также предусмотрено, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений, городских округов Архангельской области в целях организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом объявляют и проводят конкурсы перевозчиков для работы на автобусных маршрутах общего пользования, прилегающих в границах городского и сельского поселения либо городского округа Архангельской области, разрабатывают и утверждают условия конкурсов, заключают соответствующие договоры с их победителями.

Таким образом, Положение о проведении конкурса, утвержденное Решением №172, соответствует положениям Областного Закона Архангельской области «О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области».

Довод заявителя о том, что оспариваемое Решение №172 противоречит п.62 ст.17 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Закон №128-ФЗ) и Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 №637 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» суд находит несостоятельным с учетом следующего.

В соответствии с п.62 ст.17 указанного Закона лицензированию подлежат перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

При этом Закон №128-ФЗ, как и утвержденное в соответствии с ним Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 №637 Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), регулируют отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Каких-либо противоречий оспариваемого Решения №172 законодательству о лицензировании отдельных видов деятельности судом не установлено.

Довод заявителя о несоответствии оспариваемого Решения №172 Федеральному закону от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №94-ФЗ) не принимается судом во внимание с учетом следующего.

В соответствии со статьей 3 Закона №94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения отнесены к вопросам местного значения. При этом средства местного бюджета и внебюджетные источники финансирования для организации перевозок не используются. Следовательно, Положение, утвержденное оспариваемым Решением №172, не противоречит требованиям Закона №94-ФЗ.

Ссылка заявителя на несоответствие оспариваемого Решения №172 статье 3 Устава Архангельской области, согласно которой права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, действуют на территории Архангельской области непосредственно и не могут быть ограничены Уставом Архангельской области, областными законами и иными нормативными правовыми актами Архангельской области, суд находит несостоятельной, поскольку оказание услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования необходимо оценивать также и по критерию безопасности оказания услуг.

Согласно пункту 1 статьи 1079 ГК Российской Федерации использование транспортных средств относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, и, следовательно, предполагает законодательное установление специальных условий, соблюдение которых позволяет заниматься такой деятельностью, и повышенной ответственности осуществляющих ее субъектов.

Так, перевозки пассажиров автомобильным транспортом осуществляются с соблюдением требований нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности и комфорта пассажиров.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит не только из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 4); в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации организуются и осуществляются государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения (статья 30).

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В данном случае конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на транспорте. Конкурсная процедура и оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, и не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности.

С учетом вышеизложенного судом не принимаются доводы заявителя о несоответствии Решения №172 Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ).

Кроме того, судом установлено, что Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования (в ред. решения Архангельского городского Совета депутатов от 02.12.2009 №26) рассматривалось Управлением Федеральной антимонопольной службой по Архангельской области на предмет противоречия Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В ходе проверки Управлением Федеральной антимонопольной службой по Архангельской области было выдано предписание от 05 марта 2010 года Архангельскому городскому Совету депутатов о внесении изменений в Приложение №1 к Положению о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования, которое было исполнено.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что Решение №172, утвердившее Положение о проведении конкурса, принято компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий, а также соответствуют действующему федеральному и областному законодательству.

Довод заявителя о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части ущемляет его права при осуществлении пассажирских перевозок в городе Архангельске, не принимается судом как необоснованный.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Конкурсный отбор перевозчиков сам по себе не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку конкурс является открытым, и каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе.

Необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распространяется на всех перевозчиков, которые самостоятельно принимают решение об участии в конкурсе, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.

Сама по себе возможность проиграть в конкурсе не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности и не влияет на развитие конкуренции.

Таким образом, нарушений оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности судом не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для признания недействующим оспариваемого Решения №172 судом не установлено. Заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Арбитражный суд, руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления предпринимателя ФИО1 о признании недействующим Решения Архангельского городского Совета депутатов от 27 мая 2003 года №172 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования» отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Настоящее решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий Н.М. Полуянова

Судьи Л.В. Звездина

С.Г. Ипаев