Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Мархаевой Г.Д-С., судей Дружининой О.Н., Пунцуковой А.Т. при ведении протокола ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Бурятской республиканской организации Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства к Министерству по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия о признании недействующим Приказа №40 от 29.05.2009,

при участии в судебном заседании:

заявителя: ФИО2, представителя по доверенности от 12.04.2010, ФИО3, представителя по доверенности от 12.05.2010, ФИО4, представителя по доверенности от 12.05.2010;

ответчика: ФИО5, представителя по доверенности от 21.12.2009;

от прокуратуры Республики Бурятия: ФИО6, удостоверение №095576, ФИО7, удостоверение №135025

установил:

Бурятская республиканская организация Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (далее – БРО профсоюза «Роспрофавтотрансдор», Профсоюз, заявитель) обратилась в суд с заявлением к Министерству по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия (далее – Министерство, ответчик) о признании недействующим Приказа №40 от 29.05.2009 (в редакции приказа №103 от 06.11.2009) как не соответствующего Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «О безопасности дорожного движения», Налоговому кодексу Российской Федерации и другому федеральному законодательству.

Определением суда от 18 июня 2010 года в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели ФИО4, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, а также Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее – УФАС по РБ, антимонопольный орган).

Представитель УФАС по РБ в судебное заседание не явился, о времени и месте проведения судебного заседания извещен.

Руководствуясь статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотрение дела в отсутствие надлежащим образом извещенного третьего лица.

В судебном заседании представители заявителя требования поддержали. В обоснование заявленных требований ими даны пояснения так, как они изложены в заявлении. Дополнительно также пояснил следующее. Оспариваемый Приказ не соответствует Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Уставу автомобильного транспорта Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «О безопасности движения», Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющим большую юридическую силу, нарушает права индивидуальных предпринимателей, так как незаконно возлагает на них, имеющих лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, обязанность по участию в конкурсе на осуществление пассажирских перевозок, сбору и представлению документов. Нарушения оспариваемым Приказом положений законодательства, по мнению заявителя, сводятся к следующему:

-превышены полномочия Министерства на издание нормативного акта, так как приказ государственного органа обязателен только для работников этого органа;

-конкурсы, проводимые на основании Приказа, обязывают конкурсантов к представлению дополнительных документов или их повторному представлению, так как они представляли документы при получении лицензий на осуществление пассажирских перевозок; в том числе, незаконно требование о представлении справок из ГИБДД о привлечении их к административной ответственности за последние 3 года;

-приказ не дает участникам конкурса прав кредитора при подписании договора на осуществление перевозок, коммерческой выгоды; нет расходных обязательств субъекта Российской Федерации в рассматриваемых отношениях;

-не утвержден статус конкурсной комиссии, которая не является юридическим лицом, невозможно обжаловать ее решение; Организатор пассажирских перевозок самостоятельно решает вопросы выявления победителей конкурса, так как другие члены комиссии не участвуют.

Третьи лица индивидуальные предприниматели ФИО4, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 полностью поддержали требования заявителя, полагают, что оспариваемый акт нарушает их права и законные интересы, обязывая участвовать в конкурсе, представлять документы. Они имеют лицензии и транспорт для пассажирских перевозок в собственности, осуществляли деятельность по пассажирским перевозкам на пригородном маршруте №129. Не выиграв конкурсы, их вынуждают заключать договор с победителем конкурса, чтобы иметь возможность заниматься предпринимательской деятельностью.

Представитель ответчика заявленные требования не признал и дал пояснения так, как они изложены в отзывах (л.д.21-29 т.1, л.д.132-140, 144-145 т.2). В обоснование своих доводов дополнительно пояснил следующее. Оспариваемый Приказ является нормативным актом субъекта Российской Федерации, принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и компетенции Министерства по нормативно-правовому регулированию отношений в сфере транспорта. Не согласился с доводами антимонопольного органа и прокуратуры о несоответствии антимонопольному законодательству отдельных положений Приказа в части необходимости предоставления участниками конкурса справок из налогового органа и ГИБДД. Министерство не имеет полномочий на запрос сведений из налогового органа и личных данных водителей из ГИБДД. По мнению ответчика, декларирование сведений самими участниками конкурса, заинтересованными в итогах конкурса, приведет к тому, что они будут указывать отсутствие задолженности перед налоговыми органами и совершения ими правонарушений. При возникновении сомнений конкурсной комиссией будет сделан запрос в соответствующий орган. В итоге конкурсной комиссией будет получен ответ с информацией, которая будет расходиться со сведениями, представленными участниками конкурсов. В данном случае конкурсная комиссия будет вынуждена отказать данным участникам в участии в конкурсе по основанию представлению недостоверных сведений. Критерии, предусмотренные пунктами 6.2.4. и 6.2.6 Положения (соблюдение лицензионных требований и деловая репутация) при оценке результатов конкурса установлены Министерством в целях реализации задач конкурса, а именно объективной оценки добросовестности участников конкурса, а также создания у участников конкурса мотивации недопущения в дальнейшем данных нарушений. Представитель ответчика также считает, заключение прокуратуры о незаконности пункта 6.2.2 в части предусмотренного критерия оценки участников конкурса – наличие у водителей стажа работы по категории «Д» до 3 лет – 0 баллов необоснованным, поскольку контроль за соблюдением лицензионных требований не входит в полномочия конкурсной комиссии.

Представитель антимонопольного органа в письменном отзыве указал на следующее. Проведение конкурса на право транспортного обслуживания населения, порядок и организация проведения которого регулируется оспариваемым Приказом, не противоречит Закону о защите конкуренции. Вместе с тем, отдельные пункты (подпункты «г», «е» пункта 4.3.3 Положения) Приказа не соответствуют требованиям пункта 2 части 1 статьи 15 Закона, так как необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, возлагая на них обязанность на получение и предоставление справок налогового органа, УГИБДД МВД по Республике Бурятия. Наряду с этим, по мнению антимонопольного органа, пункты 6.2.4 и 6.2.6 Положения устанавливающие критерии оценки участников конкурса в части учета соблюдения ими лицензионных требований и условий за три года, предшествующих дню начала конкурса, а также нарушений условий ранее заключенного с Организатором договора на осуществление пассажирских перевозок противоречат требованиям части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, так как хозяйствующий субъект только зашедший на рынок перевозок ставится в преимущественное положение по сравнению с другими участниками конкурса.

Представители прокуратуры Республики Бурятия в своем заключении и пояснениях поддержали доводы антимонопольного органа. В дополнении к заключению указали, что пункт 6.2.2 Положения противоречит федеральному законодательству в части предусмотренного критерия оценки участников конкурса – наличие у водителей, заявленных для осуществления пассажирских перевозок, стажа работы по категории «Д» до 3 лет – 0 баллов, поскольку к участию в конкурсе не могут допускаться претенденты на осуществление междугородных пассажирских перевозок со списком водителей, имеющих непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса (категории «Д») менее трех лет.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, ознакомившись с материалами дела, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

БРО профсоюза «Роспрофавтотрансдор» является территориальной организацией Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, зарегистрирована в качестве юридического лица в Едином государственном реестре юридических лиц на основании решения о государственной регистрации, принятого Федеральной регистрационной службы (ее территориальным органом) за основным государственным номером 1020300002348, что подтверждается свидетельством (л.д.18 т.1).

Согласно пункту 12 Устава Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, зарегистрированного Федеральной регистрационной службой 29.10.2002, Профсоюз защищает права и интересы членов Профсоюза по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений в органах законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, в судебных органах и иных организациях, перед работодателями и их объединениями (л.д.5 т.2).

Президиумом Республиканского комитета Профсоюза принято решение от 25.03.2010 о поддержке членов профсоюза, осуществляющих пассажирские перевозки по Республике Бурятия и г.Улан-Удэ в отстаивании своих прав (л.д.64 т.2).

Индивидуальные предприниматели ФИО4, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 являются членами Профсоюза, кроме того имеют лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек.

29 мая 2009 года Министерством по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия принят Приказ №40 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия». Данный Приказ был зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия 23.06.2009 за №03 2009 103, опубликован в газете «Бурятия» от 04.07.2009 №117 (4495) (л.д.32-45 т.1).

06 ноября 2009 года в указанный Приказ внесены изменения на основании приказа Министерства №103 «О внесении изменений в Приказ Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия от 29.05.2009 №40 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия». Приказ №103 от 06.11.2009 зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия 18.11.2009 за №03 2009 188, опубликован в газете «Бурятия» от 21.11.2009 №216 (4594) (л.д.46-55 т.1).

Приказом Министерства №40 от 29.05.2009 утверждено Положение о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия (далее – Положение).

Настоящее Положение определяет порядок организации и проведение конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия (пункт 1.1 Положения).

Положение состоит из 7 разделов: общие положения (1); организация проведения конкурса (2); конкурсная комиссия (3); порядок подачи заявок на участие в конкурсе (4); порядок вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и допуска претендентов к участию в конкурсе (5); порядок оценки заявок на участие в конкурсе и определения победителя (6); признание конкурса несостоявшимся (7).

Согласно Положению конкурс проводится в целях организации транспортного обслуживания населения, объективной оценки квалификации участников конкурса, выявления победителей и последующего заключения с ними договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия (пункт 1.3). Задачами конкурса являются привлечение к осуществлению пассажирских перевозок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, способных обеспечить необходимый объем перевозок и их безопасность; повышение культуры и качества обслуживания пассажиров (пункт 1.4). Конкурс является открытым и осуществляется в форме конкурса документов. Конкурс проводится в два этапа: вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и допуск претендентов на участие в конкурсе к участию в конкурсе; оценка заявок на участие в конкурсе (пункт 1.5). К участию в конкурсе допускаются юридические лица независимо от организационно-правовой формы и индивидуальные предприниматели, соответствующие требованиям, предъявляемым к перевозчикам пассажиров в соответствии с действующим законодательством (пункт 1.6). Организатором конкурсов является Министерство (пункт 1.2).

Полагая, что оспариваемый Приказ не соответствует действующему законодательству, имеющего большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы индивидуальных предпринимателей ФИО4, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 – членов профсоюза в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 29, статье 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом рассмотрение дел об оспаривании таких нормативных актов отнесено к компетенции арбитражного суда.

Пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрено возможность обжалования нормативных актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в арбитражном суде.

Согласно разъяснениям Высшего арбитражного суда Российской Федерации, изложенным в пункте 14 Информационного письма от 13.08.2004 №80 заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации противоречащих антимонопольному законодательству).

Заявитель, оспаривая Приказ Министерства №40 от 29.05.2009, указал в том числе, что он нарушает права индивидуальных предпринимателей, гарантированные статьей 34 Конституции Российской Федерации. Данный Приказ напрямую способствует недобросовестной конкуренции.

В соответствии с приведенной конституционной нормой установлено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Пунктами 6, 7 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган наделен полномочиями обращения в арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных актов или ненормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Антимонопольный орган участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства.

Определением арбитражного суда от 18 июня 2010 года для участия в рассмотрении настоящего дела привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия в качестве третьего лица.

Согласно письменному отзыву антимонопольного органа проведение конкурса на право транспортного обслуживания населения, порядок и организация проведения которого регулируется оспариваемым Приказом, не противоречит Закону о защите конкуренции. Вместе с тем, отдельные положения Приказа не соответствуют требованиям пункта 2 части 1 статьи 15 , части1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В Постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (пункт 15) разъяснено, что при применении статьи 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпункта «а» пункта 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованием об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

По настоящему делу заявление подано Профсоюзом, который полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации не соответствует антимонопольному законодательству и нарушает права и интересы индивидуальных предпринимателей.

Оценивая фактические обстоятельства по делу и приведенные нормы правового регулирования, суд пришел к выводу, что настоящий спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При этом судом также принята во внимание позиция Высшего арбитражного суда Российской Федерации, выраженная в определении от 26.06.2008 по делу №7649/08.

Суд полагает, что оспариваемый Приказ отвечает признакам нормативного правового акта на основании следующего.

Определение нормативного правового акта сформулировано в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48, согласно которому существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Аналогичное понятие нормативного правового акта содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.04.2007 № 1082/07.

Учитывая, что оспариваемый акт издан органом исполнительной власти государственной власти субъекта Российской Федерации - Министерством по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия в форме приказа, опубликован в установленном порядке, устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, данный Приказ является нормативным правовым актом.

Суд находит, что требования заявителя по настоящему делу подлежат рассмотрению в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае требования заявлены профсоюзной организацией, которая в силу устава полномочна защищать права и интересы членов Профсоюза по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений в органах законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, в судебных органах. Представитель Профсоюза мотивировал оспаривание нормативного акта нарушением прав и законных интересов членов профсоюза - индивидуальных предпринимателей ФИО4, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 в сфере предпринимательской деятельности.

Определением суда указанные индивидуальные предприниматели привлечены к участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц.

Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с частью 5 указанной статьи арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

В силу части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Как следует из материалов дела, оспариваемым Приказом утверждено Положение о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия (далее – Положение).

Указанным Положением регулируются вопросы порядка организации и проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения, его цели и задачи, форма и процедура проведения конкурса.

Из преамбулы Приказа следует, что он был принят в целях улучшения качества транспортного обслуживания населения и упорядочения пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия.

В соответствии с подпунктом «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Далее – Федеральный закон №184-ФЗ) решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ).

Таким образом, в исключительном ведении Российской Федерации находятся вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Федеральный закон №196-ФЗ) определены правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. Задачами данного закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий (статья 1).

Статьей 3 Федерального закона №196-ФЗ установлено, что одним из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения является приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Из статьи 5 Федерального закона №196-ФЗ следует, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в том числе: установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; лицензирования отдельных видов деятельности, осуществляемых на автомобильном транспорте, в соответствии с законодательством Российской Федерации и др.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона №196-ФЗ в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из пункта 3 статьи 6 Федерального закона №196-ФЗ следует, что субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать нормативные акты, устанавливающие организационные меры для наиболее оптимального и эффективного регулирования отношений в сфере транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении с целью гарантии безопасности пассажирских перевозок, качественного обслуживания пассажиров.

В целях реализации вышеназванных полномочий субъектом Российской Федерации принят Закон Республики Бурятия от 23.11.1999 №292-II «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия».

В соответствии со статьей 1 указанного Закона (в действующей редакции) настоящий Закон направлен на упорядочение отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским электрическим транспортом, удовлетворение потребностей населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности, обеспечения рынка транспортных услуг.

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия, утвержденным Постановлением Правительства Республики Бурятия от 09.10.2007 №303 Министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим в пределах предоставленных полномочий функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, энергетики и дорожного хозяйства.

В соответствии пунктами 3.1.1 указанного Положения Министерство осуществляет, в том числе полномочия по разработке и изданию нормативных правовых актов по вопросам, находящимся в компетенции Министерства. Согласно пункту 3.1.14 Министерство организует транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), в том числе выполняет функции заказчика и организатора пассажирских перевозок.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что приказ №40 от 29.05.2009 принят Министерством в пределах установленной законом компетенции, в рамках реализации указанных выше полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, довод заявителя о превышении полномочий Министерством при издании оспариваемого Приказа суд считает необоснованным.

Суд также находит необоснованным довод заявителя и индивидуальных предпринимателей, что оспариваемый Приказ не соответствует статьям 18, 34, 37 Конституции Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как незаконно возлагает на предпринимателей, имеющих лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, обязанность по участию в конкурсе по оказанию транспортных услуг населению.

Статьей 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В силу статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно частям 1, 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен.

Пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пунктом 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной собственности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

В силу пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежит приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Суд считает, что предусмотренная в оспариваемом Приказе форма осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на основе проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения и последующим заключением с выигравшим лицом договора на транспортное обслуживание не противоречит вышеприведенным нормам и не нарушает права и законные интересы индивидуальных предпринимателей.

Привлечение перевозчиков для работы на регулярных маршрутах на конкурсной основе осуществляется с целью определения перевозчика, наиболее способного обеспечить необходимый объем перевозок и их безопасность, повышение культуры и качества обслуживания пассажиров.

Оспариваемый Приказ как нормативный правовой акт устанавливает порядок организации и проведение такого конкурса, а также условия для определения наиболее конкурентноспособного перевозчика. Урегулирование Приказом данных отношений является способом реализации права на организацию транспортного обслуживания населения, включающую в себя мероприятия по обеспечению стабильности, регулярности и безопасности пассажирских перевозок.

Нормативное регулирование рассматриваемых вопросов направлено не на ограничение свободы перевозчиков, а имеет своей целью установление единых критериев, допускающих ограничение их прав лишь в той мере, которая необходима для безопасной и своевременной перевозки пассажиров.

Получение перевозчиком лицензии на пассажирские перевозки автомобильным транспортом не означает право перевозчика осуществлять пассажирские перевозки без учета требований законодательства, регулирующего вопросы организации пассажирских перевозок.

По мнению суда, оспариваемый Приказ в части конкурсного отбора перевозчиков не противоречит также антимонопольному законодательству. Каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый Приказ в рассматриваемой части соответствует нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, доводы заявителя и индивидуальных предпринимателей являются необоснованными.

Вместе с тем, суд в силу части 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив нормативный правовой акт в полном объеме, соглашается с мнением антимонопольного органа и заключением прокуратуры о несоответствии положений, установленных в подпунктах «г», «е» пункта 4.3.3 Положения, утвержденного оспариваемым Приказом, требованиям пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Согласно пунктам 4.3, 4.3.3 Положения для участия в конкурсе претенденты представляют в составе заявки документы, в том числе, документы, подтверждающие соответствие претендента установленным требованиям для участия в конкурсе.

Подпунктом «г» пункта 4.3.3 Положения (в редакции приказа №103) предусмотрено представление претендентом справки налогового органа или ее копии об отсутствии у участника конкурса задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды, выданной налоговым органом не позднее 60 календарных дней до дня вскрытия конвертов. Участник конкурса считается соответствующим установленному требованию в случае, если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе не принято.

Подпунктом «е» пункта 4.3.3 Положения (в редакции приказа №103) предусмотрено представление претендентом справки Управления Государственной инспекции по безопасности дорожного движения МВД по Республике Бурятия, отделений ГИБДД ОВД районов Республики Бурятия или их копии о привлечении (непривлечении) к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения, водителей, заявленных для осуществления пассажирских перевозок, за три года, предшествующих дню начала конкурса, с указанием сведений о наличии (отсутствии) неоплаченных административных штрафов, выданных не позднее 60 календарных дней до дня вскрытия конвертов.

Пунктом 5.6 Положения установлено, что при рассмотрении заявок на участие в конкурсе претендент не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе в случае в том числе, непредоставления документов, определенных пунктом 4.3 настоящего Положения.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции) органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Требование от участников конкурса справки или ее копии об отсутствии у участника конкурса задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам не основано на законодательстве. Обязанность хозяйствующих субъектов, в том числе индивидуальных предпринимателей, на получение и предоставление указанной справки создает необоснованное препятствие для осуществления ими хозяйственной деятельности, поскольку в случае непредоставления данной справки участник конкурса не допускается к участию в конкурсе.

Суд также считает не соответствующим законодательству требование от участников конкурса предоставления справки ГИБДД или ее копии о привлечении (непривлечении) к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения водителей, заявленных для осуществления пассажирских перевозок, за три года, предшествующих дню начала конкурса, с указанием неоплаченных административных штрафов.

По существу претенденты для допуска к участию в конкурсе обязываются к получению и предоставлению двух видов сведений: о привлечении (непривлечении) к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения водителей, а также сведений об оплате (неоплате) административных штрафов

В соответствии со статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Следовательно, требование о предоставлении сведений в конкурсную комиссию в виде справки ГИБДД по истечении одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания противоречат нормам федерального закона.

Кроме этого, необходимость в предоставлении сведений об оплате (неуплате) водителями административных штрафов не соответствует задачам проведения конкурса на транспортное обслуживание населения.

Судом также принято во внимание, что на основании пункта 3.4 Положения конкурсная комиссия имеет право запросить у соответствующих органов и организаций необходимые сведения.

Судом рассмотрен довод Министерства, что в силу Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федерального закона «О персональных данных» ГИБДД невправе выдавать информацию по запросам конкурсной комиссии Министерства.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" конфиденциальность персональных данных - обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к персональным данным лицом требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания.

Из приведенной нормы следует, что выдача информации о персональных данных возможна с согласия субъектов персональных данных.

Довод Министерства, что в случае отсутствия требований по предоставлению спорных документов участники конкурса, заинтересованные в исходе конкурса, будут предоставлять недостоверные сведения, ничем не обоснован, и судом не принимается.

Кроме этого судом принято во внимание обстоятельство, что в случае не предоставления спорных документов претендент не допускается к участию в конкурсе.

В силу изложенного, суд приходит к выводу, что установленные в подпунктах «г», «е» пункта 4.3.3 Положения, утвержденного оспариваемым Приказом, требования о представлении документов, не соответствуют пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе индивидуальными предпринимателями, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем судом не принимается довод антимонопольного органа о несоответствии требованиям части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции пунктов 6.2.4 и 6.2.6 Положения.

Пунктом 6.2 Положения предусмотрено, что конкурсная комиссия производит оценку представленных документов по бальной системе в соответствии с критериями оценки участников конкурса.

Пунктом 6.2.4 установлен, в том числе критерий оценки – соблюдение участником конкурса лицензионных требований и условий за три года, предшествующих дню начала конкурса, в частности отсутствие нарушений лицензионных требований и условий – 20 баллов и т.д.

Пунктом 6.2.6 Положения установлен критерий оценки – деловая репутация участника конкурса, в том числе отсутствие нарушений условий ранее заключенного договора с Организатором на осуществление пассажирских перевозок – 10 баллов; однократное нарушение условий ранее заключенного договора – 5 баллов; многократное нарушение условий ранее заключенного договора – 0 баллов.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участников торгов преимущественных условий участия в торгах.

По мнению суда, установление более строгих условий отбора победителей конкурса обусловлено спецификой рассматриваемых отношений – осуществление деятельности по транспортному обслуживанию населения, задачами конкурса на привлечение к осуществлению пассажирских перевозок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, способных обеспечить необходимый объем перевозок и их безопасность, а также качественного обслуживания пассажиров.

Действующее законодательство не содержит запретов, связанных с установлением соответствующих (условий) критериев для участия в открытом конкурсе, поэтому уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии со своей компетенцией, вправе самостоятельно определять порядок проведения конкурса.

Судом не принимается довод прокуратуры о несоответствии пункта 6.2.2 Положения федеральному законодательству в части предусмотренного критерия оценки участников конкурса – наличие у водителей, заявленных для осуществления пассажирских перевозок, стажа работы по категории «Д» до 3 лет – 0 баллов, поскольку к участию в конкурсе не могут допускаться претенденты на осуществление междугородных пассажирских перевозок со списком водителей, имеющих непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса (категории «Д») менее трех лет.

В силу части 2 статьи192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурором не доказано нарушение прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей оспариваемым пунктом (6.2.2) Положения.

Судом рассмотрены доводы заявителя в отношении положений Приказа, касающихся правового положения конкурсной комиссии. Суд принял во внимание, что решения конкурсной комиссии Министерства обжалуются в судебном порядке в арбитражном суде, следовательно, указанный довод заявителя необоснованный.

Судом также рассмотрен довод заявителя, что Приказ не дает участникам конкурса прав кредитора при подписании договора на осуществление пассажирских перевозок, коммерческой выгоды. По результатам конкурса с победителем заключается договор на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Республики Бурятия. За счет взимаемой платы перевозчики получают коммерческую выгоду. Кроме этого Республика Бурятия является собственником дорожной инфраструктуры Республики Бурятия, в силу предоставленных полномочий субъекту Российской Федерации, предусмотренных Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", «О безопасности дорожного ведения» вправе устанавливать обязательные правила осуществления пассажирских перевозок на пригородных и межмуниципальных маршрутах.

Учитывая изложенное выше, суд полагает, что требования заявителя о признании не соответствующим оспариваемого Приказа иным нормативным актам, имеющим большую силу, подлежат частичному удовлетворению. Положения Приказа, установленные в подпунктах «г», «е» пункта 4.3.3 Положения о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия, утвержденного оспариваемым Приказом, не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В остальной части Приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу – Конституции Российской Федерации, Федеральным законам от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного ведения», от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также не находит противоречий указанного акта Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Уставу автомобильного транспорта Российской Федерации и другому федеральному законодательству.

В соответствии с частью 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлине относятся на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить частично.

2. Признать недействующими подпункты «г», «е» пункта 4.3.3 Положения о порядке проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения – осуществление пассажирских перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Бурятия, утвержденного приказом Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия от 29.05.2009 №40 (в редакции приказа №103 от 06.11.2009) как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать с Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия в пользу Бурятской республиканской организации Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства расходы по оплате государственной пошлине в размере 2000 рублей.

3. Решение по настоящему делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

4. Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение месяца с даты вступления решения по делу в законную силу. Жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции через Арбитражный суд Республики Бурятия.

5 В случае обжалования решения информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа http://fasvso.arbitr.ru//.

Председательствующий Г.Д.-С. Мархаева

Судьи О.Н. Дружинина

А.Т. Пунцукова