Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства имущественных отношений Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 664007, <...>)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 664011, <...>)

о признании недействительным предписания от 28.06.2017 № 027785,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 06.11.2018 № 02-51-16972/18;

от органа, принявшего оспариваемый акт: ФИО2, доверенность от 16.10.2019 № 17;

установил:

Министерство имущественных отношений Иркутской области обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее – Управление Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия) о признании недействительным предписания от 28.06.2017, выданного на основании протокола об административном правонарушении от 28.06.2017 № 38.

Заявлением от 08.02.2019 Министерство в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) уточнило заявленные требования: просило признать недействительным предписание от 28.06.2017 № 027785.

Представитель заявителя в судебном заседании требования о признании недействительным оспариваемого предписания поддержал.

Представитель Управления Россельхознадзора по Иркутской области в судебном заседании требования заявителя не признал.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия от 06.04.2017 № 554 должностными лицами надзорного органа проведена плановая выездная проверка в отношении министерства имущественных отношений Иркутской области, результаты которой зафиксированы в акте от 28.06.2017 № 69-п/ю.

По итогам проведенной проверки 28.06.2017 государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия в отношении министерства имущественных отношений Иркутской области составлен протокол № 38 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Также заявителю выдано обязательное для исполнения предписание от 28.06.2017 № 027785, в соответствии с которым министерству имущественных отношений Иркутской области надлежит в срок до 03.10.2017 устранить выявленное в результате проверки нарушение земельного законодательства (подпункт 3 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса РФ, часть 3 статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»), а именно: ненадлежащее использование земельного участка сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства с кадастровым номером 38:15:200503:690, расположенного по адресу: Иркутская область, Тулунский район, что выразилось в зарастании сорной и древесно-кустарниковой растительностью на всей площади земельного участка – 16 га.

Министерству в предписании даны рекомендации о порядке и способах устранения нарушения: на всей площади указанного земельного участка провести агротехнические мероприятия, т.е. привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Не согласившись с предписанием от 28.06.2017 № 027785, министерство имущественных отношений Иркутской области обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что со 02.05.2017 по 28.06.2017 Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении Министерства на земельном участке сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, с кадастровым номером 38:15:200503:690, расположенном по адресу: Иркутская область, Тулунский район.

В ходе проверки выявлены нарушения подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), части 3 статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В силу положений статьи 13 названного Кодекса в целях охраны земель собственники земельных участков обязаны проводить мероприятия, в частности по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы земельных участков обязаны:

осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В статье 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. При этом под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в собственном хозяйстве. Правомочие пользования есть основанная на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Правомочие распоряжения означает возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения.

Условия и порядок пользования землей в Российской Федерации определяются на основе федерального закона (статья 36 Конституции Российской Федерации).

ЗК РФ разделяет собственность на землю граждан и юридических лиц и государственную собственность на землю.

В силу пункта 1 статьи 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» имущество может находиться в собственности публичного субъекта только для того, чтобы целевым образом использовать его для осуществления конкретных властных полномочий и иных публичных целей.

Государственная собственность, имеющая публично-правовую природу, в отличие от частной собственности, следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.

По смыслу Конституции Российской Федерации (статья 34, часть 1) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.1998 № 168-О).

В силу части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций органов государственной власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением прямо установленных в законодательстве случаев.

Иркутская область, как публично-правовое образование – субъект Российской Федерации, является собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, с кадастровым номером 38:15:200503:690, расположенного по адресу: Иркутская область, Тулунский район.

От имени субъекта Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 ГК РФ).

В соответствии с Законом Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области», Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 30.09.2009 № 264/43-пп, министерство имущественных отношений Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим необходимые действия, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области.

Как уполномоченный орган Министерство по основаниям и в порядке, установленным ЗК РФ, осуществляет заключение договоров купли-продажи земельных участков, договоров аренды земельных участков, договоров безвозмездного пользования земельными участками, договоров мены земельных участков и обеспечение принятия Правительством Иркутской области решений о предоставлении земельных участков в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

В компетенцию Министерства входит осуществление мониторинга эффективности и рационального использования государственной собственности Иркутской области, а также осуществление от имени Иркутской области полномочий собственника имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, и участника имущественных отношений; контроль за использованием по назначению и сохранностью государственной собственности Иркутской области и в случае выявления нарушений принятие необходимых мер по их устранению, назначение и проведение документальных и иных проверок в целях осуществления контроля за использованием по назначению объектов государственной собственности Иркутской области.

Из указанного следует, что Министерство является не просто юридическим лицом, а субъектом, обладающими правами юридического лица в той степени, в какой это позволяет исполнять ему полномочия органа государственной власти субъекта для реализации установленной компетенции и предоставленных полномочий.

В силу положений действующего законодательства Министерство не является землепользователем, не является хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения, поскольку наделено лишь полномочиями властно-распорядительного характера, неисполнение которых не предоставляет Управлению Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия права понуждать государственный орган субъекта Российской Федерации реализовывать такие полномочия.

Надзорный орган не представил доказательств, что Министерство обязано, как представитель собственника, использовать данный земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, производить работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, принимать меры и препятствовать залесенности и (или) закустаренности, очищать территорию по границам земельного участка, подвергать его механической обработке.

Существо деятельности Министерства - вести учет таких земельных участков и осуществлять их предоставление в установленном порядке лицам, обратившимся за их предоставлением.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Министерство не может нести ответственность за использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения.

С учетом подхода, определенного законодателем и изложенного в статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять полномочия, не отнесенные к его компетенции в соответствии с законами Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ определен круг лиц, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения.

Указанный перечень лиц изложен в Кодексе как исчерпывающий, не предусматривающий в качестве пользователей земель сельскохозяйственного назначения лиц, не указанных в данной статье, в том числе органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с этим возложение оспариваемым предписанием на Министерство обязанности провести агротехнические мероприятия на земельном участке противоречит положениям ЗК РФ.

Суд отмечает, что Министерство, как орган исполнительной власти, наделенный властными полномочиями в области земельно-имущественных отношений, предпринимало следующие действия по распоряжению земельным участком с кадастровым номером 38:15:200503:690.

В целях государственной регистрации права собственности Иркутской области и прекращения права постоянного (бессрочного) пользования Тулунского совхоза-техникума (в настоящее время – ОГБОУ СПО «Тулунский аграрный техникум») на земельный участок, предоставленный на основании государственного акта № 38-15-0122, произведен раздел земельного участка с кадастровым номером 38:15:0:306 на 34 самостоятельных участка общей площадью 8551 га, и распоряжением министерства от 09.12.2014 № 567/з прекращено право постоянного (бессрочного) пользования техникума земельным участком.

В целях эффективного использования областного имущества Министерством проведена рыночная оценка права аренды земельных участков и 21.01.2015 на сайте Министерства и в газете «Областная» опубликовано сообщение о приеме заявлений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством. Вместе с тем, за предоставлением земельных участков никто не обращался, и в настоящее время земельный участок никому не предоставлен.

В отсутствие спроса на такие земельные участки, Министерство, как представитель субъекта Российской Федерации, являющегося собственником, не обязано использовать его по назначению, поскольку указанное не входит в компетенцию Министерства и законодательно не возложено на субъект Российской Федерации.

Фактически оспариваемым предписанием Управление Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия понуждает Министерство реализовать предоставленные последнему властно-распорядительные полномочия, что не входит в компетенцию Управления, поскольку оно не наделено полномочиями по проверке исполнения другими государственными органами предоставленным ему властных полномочий.

При изложенных обстоятельствах материалами дела не подтверждается, что Министерством, как субъектом осуществляющим право собственности на распоряжение рассматриваемым земельным участком, допущены нарушения ЗК РФ, Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2018 по делу № А19-19343/2017, в судебных актах, в определении Верховного Суда РФ от 25.06.2019 по делу № А19-19356/2017.

Кроме этого, суд отмечает, что Управлением 03.10.2017 вынесено постановление № 45/о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в котором указано: «представленные доказательства принятия мер министерством по распоряжению земельным участком с кадастровым номером 38:15:200503:690 свидетельствует о принятии зависящих мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых Кодексом предусмотрена административная ответственность».

В указанном постановлении Управлением установлено наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, возбужденному на основании результатов проверки, проведенной со 02.05.2017 по 28.06.2017.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив с учетом положений статьи 71 АПК РФ относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание государственного органа не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере иной экономической деятельности.

При изложенных обстоятельствах заявленные требования министерства имущественных отношений Иркутской области подлежат удовлетворению, а оспариваемое предписание Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия – признанию недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия от 28.06.2017г. № 027785, как несоответствующее действующему законодательству.

Обязать Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства имущественных отношений по Иркутской области.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья Н.Г. Позднякова