Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Довгалюка Д.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Подскребышевой В.С., рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению Администрации городского округа «поселок Палана» (ИНН 8200000789, ОГРН 4101418769 )

о признании незаконным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае № 22 от 04.07.2011 года

при участии:

от заявителя:

не явились;

от заинтересованного лица:

ФИО1 – представитель по доверенности № 38-01-05/5 от 11.01.2011 года (сроком до 31.12.2011);

ФИО2 – представитель по доверенности № 38-01-05/1465 от 01.09.2011 года (сроком до 31.12.2011)

установил:

Администрация городского округа «поселок Палана» (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) о признании незаконным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (далее – заинтересованное лицо, Управление, Росфиннадзор) № 22 от 04.07.2011 года об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований Администрация указывает в заявлении, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает такую меру принуждения как возмещение в бюджет неправомерных расходов. Администрация указывает, что в нарушение пункта 73 Регламента был превышен срок проведения проверки, в нарушение пункта 65 Регламента в состав ревизионной группы были неправомерно включены лица, не являющиеся федеральными государственными служащими Росфиннадзора. По мнению заявителя результаты проведения выборочного контрольного обмера не оформлены актами и ведомостями перерасчета стоимости работ; в состав комиссии, проводившей контрольный обмер, не был включен представитель подрядчика, выполнявшего работу по строительству работ; в акте контрольного обмера не отражены места выборочных контрольных обмеров, отсутствуют схемы, расчеты, не указаны наименования измерительных приборов; в акте контрольного обмера не отражен сравнительный анализ сопоставления утвержденной проектно-сметной документации и выборочных обмеров. Заявитель указывает, что в ходе обмера представителем Администрации неоднократно указывалось о недопустимости использования для данных целей неповеренных измерительных инструментов, в частности изготовленного кустарным способом измерительного приспособления типа «аршин».

В дополнительных пояснениях к заявлению, поступивших в суд 08.09.2011 года, заявитель также указывает на те обстоятельства, что Врио главы Администрации городского округа «поселок Палана» ФИО3 не издавал распоряжения о проведении выборочного контрольного обмера. Заявитель полагает, что предусмотренная пунктом 83 Регламента возможность проводить контрольные мероприятия распространяется только на финансовые и хозяйственные операции и не предусматривает проведения выборочных контрольных обмеров построенного физического объекта, в частности автомобильных дорог и их бордюрных ограждений, обочин дорог, автомобильных скосов, тротуаров. Заявитель полагает, что акт контрольного обмера составлен с грубыми нарушениями и не может приниматься в качестве доказательства.

Администрация явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, о времени и месте проведения судебного заседания извещена надлежащим образом в соответствии с положениями статьи 123 АПК РФ.

В судебном заседании представители Управления с требованиями заявителя не согласились по основаниям, изложенным в ранее представленном отзыве на заявление и в дополнениях к отзыву. Пояснили суду, что сроки проведения проверки были продлены в установленном порядке, в ходе проверки главе Администрации было предложено издать приказ о проведении контрольного обмера, был представлен проект соответствующего приказа, однако главой Администрации был издан приказ об участии представителя Администрации при проведении контрольного обмера. Также пояснили суду, что присутствовавшие в ходе проведения контрольного обмера сотрудники Федеральной службы безопасности Российской Федерации не являлись ревизорами, не относились к членам ревизионной группы и, соответственно, не были обязаны подписывать акт контрольного обмера. Пояснили, что при производстве контрольного обмера присутствовала ФИО4, поскольку ранее она осуществляла технический надзор за производством работ. На вопросы суда пояснили, что при производстве контрольного обмера измерение площади различных участков дороги производилось с использованием математических формул и вычислений непосредственно ревизором, площадь сравнивалась с площадью, указанной в актах о приемке выполненных работ формы КС-2. При производстве контрольного обмера использовалось средство измерения «аршин», который был изготовлен самостоятельно, «аршин» перед началом обмера был измерен приобретенной в строительном магазине рулеткой. Представили суду на обозрение расчеты по контрольному обмеру, копия которых приобщена судом к материалам дела.

Выслушав доводы представителей Управления, исследовав материалы дела и оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 11.05.2011 по 16.05.2011 года на основании приказа Врио руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае № 54 от 04.05.2011 года главным контролером-ревизором ФИО2 проведена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных Корякскому автономному округу на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог в пгт. Палана за 2007-2009 годы в Администрации муниципального образования городского округа «поселок Палана».

По результатам проведенной проверки составлен акт от 17.05.2011 года № 54, в котором, помимо прочего, указано на выявленный в результате контрольного обмера факт завышения объема выполненных работ на общую сумму 6710592,19 рублей.

27.06.2011 года Росфиннадзором рассмотрены и отклонены направленные Учреждением разногласия по акту проверки № 54 от 17.05.2011 года.

На основании вышеуказанного акта проверки Управление направило Администрации предписание от 04.07.2011 № 22 об устранении нарушений бюджетного законодательства, которым Администрации предписано в срок до 09.09.2011 года возместить в соответствии с действующим законодательством неправомерные расходы в сумме 6710592,19 рублей с последующим их возмещением в доход федерального бюджета.

Администрация, не согласившись с вынесенным предписанием, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта государственных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить в совокупности наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно пунктов 1, 5.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства Финансов Российской Федерации № 89н от 11.07.2005 года, Территориальное Управление Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору в Камчатском крае осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с пунктами 91, 94, 95 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации № 75н от 04.09.2007 года (далее – Административный регламент), результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки).

Согласно пункта 97 Административного регламента заключительная часть акта ревизии (проверки) должна содержать обобщенную информацию о результатах ревизии (проверки), в том числе выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены.

Согласно пункту 122 Административного регламента на основании материалов проверки руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, в котором указываются, в том числе, факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение.

Как следует из акта проверки № 54 от 17.05.2011 года, в 2008 году между Администрацией (заказчик) и ООО «Коряксеверстрой» (подрядная организация) заключены муниципальные контракты № 36-к от 14.04.2008 года, № 55-к от 24.06.2008 года, № 37-к от 14.04.2008 года, № 54-к от 24.06.2008 года, № 38-к от 14.04.2008 года, № 53-к от 24.06.2008 года на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог по ул. Обухова, по ул. Ленина и по ул. Поротова в пгт. Палана.

Приемка выполненных работ осуществлялась на основании актов о приемке выполненных работ (форма КС-2), оплата за выполненные работы производилась на основании счетов-фактур, справок о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3). Акты формы КС-2 и справки формы КС-3 подписаны Администрацией, подрядчиком, техническим надзором, подписи заверены печатями.

В акте проверки № 54 от 17.05.2011 года указано, что в ходе проведенного выборочного контрольного обмера установлено завышение объема выполненных работ на сумму 6710592,19 копеек, в том числе:

- устройство цементобетонных покрытий однослойными средствами малой механизации, толщина слоя 20 см на 239,16 кв.м – на сумму 845131,19 рублей;

- устройство цементобетонных покрытий однослойными средствами малой механизации, толщина слоя 20 см (тротуар) на 1058,71 кв.м – на сумму 3743936,06 рублей;

- установка бортовых камней бетонных при ц/б покрытиях на 202,6 м – на сумму 197997,55 рублей;

- укрепление откосов земляных сооружений посевом многолетних трав с подсыпкой растительной земли вручную на 3093,29 кв.м – на сумму 1149040,56 рублей;

- укрепление бровки откосов земляных сооружений дерновой лентой на 2932 м – на сумму 774486,83 рублей.

В материалах дела имеется копия акта контрольного обмера от 16.05.2011 года вместе с прилагаемым к нему расчетом (приложение № 1 к акту проверки).

Положениями пункта 82 Административного регламента установлено, что в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией в проверяемый период. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и т.п.

Согласно пункту 83 данного Регламента контрольные действия могут проводиться сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Выборочный способ заключается в проведении контрольного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Объем выборки и ее состав определяются руководителем ревизионной группы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу.

Пунктом 84 Административного регламента установлено, что решение об использовании сплошного или выборочного способа проведения контрольных действий по каждому вопросу программы ревизии (проверки) принимает руководитель ревизионной группы исходя из содержания вопроса программы ревизии (проверки), объема финансовых и хозяйственных операций, относящихся к этому вопросу, состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации, срока ревизии (проверки) и иных обстоятельств.

Из содержания акта проверки № 54 от 17.05.2011 года, акта контрольного обмера от 16.05.2011 года, заключения Росфиннадзора на возражения Администрации по акту проверки и отзыва Росфиннадзора на заявление следует, что выборочный контрольный обмер был произведен на основании распоряжения Врио главы Администрации городского округа «поселок Палана» № 126-р от 15.05.2011 года. При этом, в тексте вышеперечисленных документов указывается на ненадлежащую организацию Администрацией контрольного обмера, в частности непредставление средств измерения.

Вместе с этим, в материалах дела имеется программа проверки использования средств федерального бюджета, выделенных Корякскому автономному округу на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог в пгт. Палана, в Администрации муниципального образования городского округа «поселок Палана» за 2007-2009 года, утвержденная врио руководителя Управления Росфиннадзора в Камчатском крае 04.05.2011 года, непосредственно предусматривающая проведение в ходе проверки контрольного обмера выполненных работ.

В дополнениях к отзыву, поступивших в арбитражный суд 29.09.2011 года, указано, а в ходе судебного разбирательства по делу представителями Управления подтверждено, что решение о проведении контрольных действий путем выборочного контрольного обмера было принято руководителем ревизионной группы.

Ссылка представителей Управления на распоряжение Врио главы Администрации городского округа «поселок Палана» № 126-р от 15.05.2011 года, как на документ, послуживший основанием для проведения выборочного контрольного обмера, судом не принимается, поскольку данным распоряжением должностное лицо Администрации лишь назначило своего представителя для участия в контрольном обмере.

Доказательств того, что контрольный обмер, как действие собственника по инвентаризации своего имущества, был произведен именно по решению Администрации в материалах дела не содержится. Соответственно, содержащаяся в отзыве Росфиннадзора на заявление ссылка на Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденные Приказом Министерства финансов РФ от 13.06.1995 года № 49, судом не принимается.

На основании вышеизложенного суд, приходит к выводу, что выборочный контрольный обмер был произведен в соответствии с пунктами 82-84 Административного регламента на основании решения должностного лица Росфиннадзора, как заранее запланированное и предусмотренное программой проверки контрольное действие.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что обязанность по надлежащей организации контрольного мероприятия, по надлежащему проведению выборочного контрольного обмера и фиксации его результатов непосредственно лежала на должностных лицах Росфиннадзора.

Оценив содержание акта контрольного обмера от 16.05.2011 года в совокупности с иными, имеющимися в деле доказательствами, а также пояснениями представителей Управления о способе и обстоятельствах проведения данного контрольного обмера, суд приходит к выводу, что данный акт не может быть признан доказательством, безусловно подтверждающим завышение объема выполненных работ и неправомерных расходов Администрации в сумме 6710592,19 рублей.

Исходя из содержания и смысла пункта 82 Административного регламента контрольные действия в ходе ревизии (проверки) проводятся непосредственно членами ревизионной группы. В соответствии с требованиями пункта 87 Административного регламента на должностных лицах проверяемой организации лежит лишь обязанность по предоставлению необходимых письменных объяснений, справок и сведений по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), а также документов и заверенных копий документов, необходимых для проведения контрольных действий.

Из акта контрольного обмера от 16.05.2011 года невозможно установить лицо, непосредственно проводившее контрольные обмеры. Согласно данному акту ревизор Росфиннадзора - ФИО2 не принимала участия в контрольных действиях, а лишь присутствовала при контрольном обмере, что противоречит пункту 82 Административного регламента.

Ни акт проверки, ни акт контрольного обмера от 16.05.2011 года не содержат в себе сведений о том, каким способом, на основании какой методики были произведены контрольные обмеры и определена площадь (в квадратных метрах) отклонений между фактически выполненными и указанными в актах КС-2 работами. Пояснения представителей Росфиннадзора о производстве «математических вычислений» и использовании «математических формул» судом не принимаются, как неподтвержденные соответствующими доказательствами.

Приобщенный судом к материалам дела письменный расчет к контрольному обмеру, выполненный собственноручно ревизором Росфиннадзора - ФИО2, как по своему содержанию, так и по оформлению, не может быть признан судом надлежащим доказательством, положенным в основу выводов о завышении объема выполненных работ. Кроме того, в нарушение требований пункта 102 Административного регламента данный расчет не заверен подписью руководителя проверенной организации или должностного лица, уполномоченного руководителем проверенной организации, и печатью проверенной организации.

Суд также принимает во внимание, что в акте контрольного обмера не указано на то, какими измерительными приборами производились контрольные обмеры. При этом суд учитывает, что акт контрольного обмера от 16.05.2011 года был подписан представителем Администрации - ФИО5 с замечаниями, в которых, в том числе, высказано сомнение относительно точности производимых измерений, указано на их приблизительный характер. В данных замечаниях отражено, что длина шага измерительного приспособления «аршин» составляет приблизительно два метра.

Доказательства того, что использованные в ходе контрольного действия измерительные приборы «аршин» и «рулетка» могли обеспечить достоверность и точность производимых ими измерений, в материалах дела отсутствуют.

Имеющаяся в акте контрольного обмера от 16.05.2011 года подпись ФИО4 с отметкой «технический надзор», по мнению суда, сама по себе не свидетельствует о точности произведенных измерений, поскольку у ФИО4 отсутствует лицензия на осуществление технического надзора, о чем указано самим должностным лицом Росфиннадзора в акте проверки № 54 от 17.05.2011 года.

В соответствии с требованиями части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Согласно пункту 102 Административного регламента результаты ревизии (проверки), встречной проверки, излагаемые в акте ревизии (проверки), акте встречной проверки, должны подтверждаться документами (копиями документов), результатами контрольных действий и встречных проверок, объяснениями должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации, другими материалами.

Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. Указанные документы (копии) и материалы прилагаются к акту ревизии (проверки), акту встречной проверки. Копии документов, подтверждающие выявленные в ходе ревизии (проверки), встречной проверки финансовые нарушения, заверяются подписью руководителя проверенной организации или должностного лица, уполномоченного руководителем проверенной организации, и печатью проверенной организации.

В соответствии с пунктом 104 Административного регламента в акте ревизии (проверки) не допускаются выводы, предположения, факты, не подтвержденные соответствующими документами.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что Управлением Росфиннадзора в Камчатском крае не представлено суду надлежащих доказательств правильности и точности произведенных контрольных обмеров, а также расчетов завышения объема выполненных работ. Суд полагает, что выводы Росфиннадзора о завышении объема выполненных работ в тех размерах и суммах, которые указаны в акте проверки и в оспариваемом предписании, преждевременны и носят предположительный характер.

Суд учитывает, что пункт 82 Административного регламента в качестве контрольных действий предусматривает не только производство контрольных замеров, но также указывает на возможность проведения экспертизы.

В рассматриваемом случае, с учетом специфики проводимой должностными лицами Росфиннадзора проверки, объема и вида проверяемых выполненных работ по ремонту и реконструкции автомобильных дорог, суд полагает, что при наличии сомнений в объеме фактически принятых Администрацией работ, данный вопрос должен был быть разрешен путем проведения экспертизы, с привлечением экспертной организации (эксперта), обладающей необходимыми знаниями, навыками и сертифицированными средствами измерений.

Кроме того, в соответствии с требованиями пункта 103 Административного регламента, в описании каждого нарушения, выявленного в ходе ревизии (проверки) должны быть указаны, в том числе, положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, к какому периоду относится выявленное нарушение, в чем выразилось нарушение, документально подтвержденная сумма нарушения.

В нарушение названной нормы акт проверки № 54 от 17.05.2011 года в части, описывающей завышение объема выполненных работ, не содержит указаний о том, какие нормы действующего законодательства были нарушены Администрацией.

При вынесении оспариваемого предписания Росфиннадзором указано на нарушение Администрацией пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», согласно которой достоверность сведений, содержащихся в первичных документах, обеспечивают лица, составившие и подписавшие эти документы.

В материалах дела имеются муниципальные контракты № 36-к от 14.04.2008 года, № 55-к от 24.06.2008 года, № 37-к от 14.04.2008 года, № 54-к от 24.06.2008 года, № 38-к от 14.04.2008 года, № 53-к от 24.06.2008 года, акты о приемке выполненных работ (форма КС-2), справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3), акты рабочих комиссий, ведомости недоделок, подлежащих исправлению по указанию рабочей комиссии.

Вместе с этим, ни акт проверки, ни оспариваемое предписание не содержат в себе указаний на то, какие именно из представленных Администрацией в ходе проведения проверки документы не соответствуют критерию достоверности, не указаны основания и мотивы, по которым должностное лицо Росфиннадзора пришло к выводу о нарушении Администрацией пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», не указаны лица, не обеспечившие достоверность сведений бухгалтерского учета. Акт контрольного обмера от 16.05.2011 года, с учетом установленных судом обстоятельств его изготовления и оформления, сам по себе не свидетельствует о недостоверности первичных бухгалтерских документов Администрации.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о том, предписание от 04.07.2011 года № 22 не соответствует нормам бюджетного законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности в связи с неправомерным применением к нему меры принуждения в виде возмещения в доход федерального бюджета денежных средств в сумме 6710592,19 рублей, в связи с чем данное предписание подлежит признанию незаконным.

Руководствуясь статьями 1-3, 17, 27, 110, 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае № 22 от 04.07.2011 года признать незаконным, как несоответствующее бюджетному законодательству Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Камчатского края в срок, не превышающий одного месяца со дня принятия решения, а также в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Д.Н. Довгалюк