Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного предприятия города Новокузнецка «Дороги Новокузнецка» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Новокузнецк

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН <>, ИНН <>), г. Кемерово

третье лицо:

Управление дорожно - коммунального хозяйства и благоустройства администрации горда Новокузнецка, г. Новокузнецк

о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 09.07.2014 г. по делу №74/11-АДМ-2014,

при участии:

от заявителя – Пономаренко О.Е. – представитель по доверенности от 19.02.2014 г. №02, паспорт;

от УФАС – ФИО1 – представитель по доверенности №377 от 17.04.2014 г.;

от третьего лица: не явились

у с т а н о в и л:

Муниципальное казенное предприятие города Новокузнецка «Дороги Новокузнецка» (далее – «Предприятие», «МКП «Дороги Новокузнецка») обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – «УФАС по КО») от 09.07.2014 по делу №74/11-АДМ-2014 по делу об административном правонарушении.

Управление дорожно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации горда Новокузнецка (далее – «Управление») привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – «АПК РФ»); предприятие и УФАС по КО обеспечили явку представителей в судебное заседание 27.10.2014; Управление представителя в судебное заседание не направило, отзыв не представило.

Предприятие в заявлении и его представитель в судебном заседании, настаивая на удовлетворении заявленных требований, указывают на следующие обстоятельства.

Правовым основанием заключения соглашения о выделении Предприятию субсидии послужили нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – «БК РФ») и решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 29.12.2011 №2/3 «О бюджете Новокузнецкого городского округа на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», в соответствии с которым определялись категории юридических лиц – производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий из бюджета Новокузнецкою городского округа, а также объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в бюджете городского округа на очередной финансовый год.

Во исполнение решений о бюджете администрацией города Новокузнецка принимались правовые акты, устанавливающие порядок предоставления субсидий получателям, соответствующим тем категориям (критериям) и осуществляющим те виды работ и услуг, которые были определены в решениях Новокузнецкого городского Совета народных депутатов о бюджете Новокузнецкого городского округа на очередной финансовый год.

Перечень видов деятельности МКП «Дороги Новокузнецка», закрепленный в пункте 2.1 Устава предприятия, свидетельствует о том, что преобладающая часть выполняемых предприятием работ направлена на обеспечение муниципальных нужд и решение вопросов местного значения городского округа, таких как дорожная деятельность, организация благоустройства, сбора и вывоза бытовых отходов на территории муниципального образования. Все эти виды деятельности относятся к числу дотируемых, поскольку осуществляются предприятием по ценам (тарифам), установленным органами местного самоуправление. Применение предприятием таких цен (тарифов) не позволяет ему полностью обеспечить возмещения всех затрат, которые оно несет в связи с осуществлением указанных видов деятельности.

Из содержания данных полномочий следует, что отношения собственника имущества унитарного предприятия и предприятия основаны на административном, властном подчинении одной стороны другой, то есть не являются гражданско-правовыми. Предприятие по своему усмотрению не вправе отказаться от выполнения решений собственника, принятых в рамках его полномочий. Согласно Уставу МКП «Дороги Новокузнецка» указанное юридическое лицо в своей деятельности подотчетно учредителю – Управлению дорожно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации города Новокузнецка и осуществляет свою деятельность, в том числе, на основании приказов учредителя и Комитета по управлению муниципальным имуществом города Новокузнецка (пункты 1.7 и 1.10 Устава).

В отношении предприятия учредитель осуществляет следующие полномочия: издает приказы на выполнение работ согласно Устава, утверждает показатели экономической деятельности предприятия и контролирует их выполнение, утверждает смету доходов и расходов предприятия, а также контролирует целевое расходование бюджетных средств (пункт 5.13 Устава). В свою очередь, директор предприятия организует выполнение решений учредителя.

В соответствии с приказом Управления дорожно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации города Новокузнецка от 01.01.2013 №1 «О плане задании на выполнение мероприятий (работ) по текущему содержанию объектов внешнего благоустройства муниципального образования Новокузнецкого городского округа» директору предприятия было предписано в срок с 01.01.2013 по 31.12.2013 обеспечить исполнение обязательных мероприятий (работ) по текущему содержанию и обслуживанию объектов внешнего благоустройства Центрального, Кузнецкого и Заводского районов. Финансирование данных мероприятий (работ) осуществлялось в соответствии со сметой расходов по бюджетному финансированию МКП «Дороги Новокузнецка», утвержденной Управлением. При этом предприятие обязано своевременно и с надлежащим качеством выполнять порученные Управлением мероприятия (работы) в соответствии с техническими требованиями, нормативно-технической документацией, правилами, регулирующими данные виды деятельности.

Таким образом, именно учредитель доводит до МКУ «Дороги Новокузнецка обязательный для исполнения заказ на обеспечение муниципальных нужд в виде технического задания, планового объема работ, выполняемых за счет бюджетного финансирования, и сметы расходов по бюджетному финансированию предприятия. Согласно смете расходы предприятия, возникающие в связи с исполнением в обязательном порядке доведенного учредителем технического задания и объема работ, возмещаются за счет бюджетной субсидии. В аналогичном порядке Управление доводило до муниципального казенного предприятия плановое задание (обязательный для исполнения заказ) на выполнение мероприятий (работ) по текущему содержанию объектов внешнего благоустройства муниципального образования «Новокузнецкий городской округ» в 2012 году.

Таким образом, со стороны МКП «Дороги Новокузнецка» получение бюджетной субсидии на основания соглашения с учредителем и в соответствии с утвержденными постановлением администрации города Новокузнецка Правилами, а также осуществление предприятием работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог города Новокузнецка, организации благоустройства и вывозу твердых бытовых отходов без проведения торгов, является законным и действующему законодательству не противоречит.

С другой стороны МКП «Дороги Новокузнецка» отмечает, что оно не имело возможности отказаться в одностороннем порядке от заключения Соглашения №1, поскольку в соответствии с Приказом Управления от 01.01.2013 «О плане задании на выполнение мероприятий (работ) по текущему содержанию объектов внешнего благоустройства муниципального образования Новокузнецкого городского округа» директору предприятия было предписано обеспечить исполнение обязательных мероприятий по текущему содержанию и обслуживанию объектов внешнего благоустройства Центрального, Кузнецкого и Заводского районов).

На основании вышеперечисленного предприятие, не могло предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия) и не преследовало цель ограничения доступа хозяйствующих субъектов на соответствующие рынки.

Кроме того, предприятие отмечает, что применение УФАС по КО штрафных санкций создаст для предприятия угрозу банкротства, что приведет сокращению штата сотрудников предприятия.

УФАС по КО, возражая против удовлетворения требований МКП «Дороги Новокузнецка», отмечает, что доводы заявителя основаны на неправильном применении, толковании норм права.

Так, в частности, согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – «Федеральный закон №131-ФЗ») финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Работы по ремонту и благоустройству дорог, улиц, инженерных сооружений и других объектов внешнего благоустройства, а также по сбору, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов и вывозу, утилизации (захоронению) ТБО, на выполнение которых выделяются субсидии, являются потребностью Новокузнецкого городского округа, необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления, следовательно, выполнение данных работ и оказание данных услуг относится к муниципальным нуждам.

Решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – «Федеральный закон №94-ФЗ») во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

Материалами дела об административном правонарушении установлено, что субсидии МКП «Дороги Новокузнецка» предоставляются в связи с оказанием последним работ по ремонту и благоустройству дорог, улиц, инженерных сооружений и других объектов внешнего благоустройства, а также по сбору, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов и вывозу, утилизации (захоронению) ТБО. Во исполнение условий соглашений Управление перечисляло предприятию денежные средства из местного бюджета, то есть фактически со стороны Управления выполнялся заказ на определенные виды работ, а предприятие обеспечивало оказание данных услуг (выполнение работ).

Поскольку перечисленные работы и услуги относятся к муниципальным
нуждам, следовательно, исполнитель данных работ должен определяться путем
проведения торгов, а потенциальные исполнители работ, связанных с содержанием,
ремонтом и благоустройством дорог, улиц, инженерных сооружений и других
объектов внешнего благоустройства муниципального образования, а также сбором,
обезвреживанием, транспортировкой, размещением опасных отходов и вывозом,
утилизацией (захоронением) ТБО, должны быть публичным образом информированы о потребностях муниципального образования и его намерениях о заключении такого соглашения.

Действия МКУ «Дороги Новокузнецка» по заключению 01.01.2012, 01.01.2013 ограничивающих конкуренцию соглашений о предоставлении субсидий из
местного бюджета на возмещение затрат (убытков), связанных с выполнением
работ (оказанием услуг) для нужд Новокузнецкого городского округа привели
(могли привести) к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на
соответствующие товарные рынки, нарушению их прав и законных интересов в
сфере осуществления предпринимательской деятельности, вступают в противоречие с требованиями пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», и влекут наложение административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Ссылку заявителя на статью 78 БК РФ, приведенную в качестве обоснования правомерности заключения спорных соглашений, УФАС по КО полагает необоснованной, поскольку указанная норма права не устанавливает исключения, и не содержит положений о том, что предоставление субсидий являлось одной из форм размещения заказов для муниципальных нужд и при предоставлении субсидий не требуется проведение торгов. Из указанной нормы не следует, что субсидии выделяются в целях покрытия расходов на оказание услуг и выполнение работ для муниципальных нужд.

Установленные статьей 78 БК РФ денежные средства (субсидии) нельзя расценивать как оплату за реализованные товары, работы, услуги. Субсидии являются бюджетными средствами, предоставляемыми юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на безвозмездной основе и безвозвратной основев целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Поскольку выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование за счет местного бюджета не соответствует понятию субсидий, приведенному в статье 78 БК РФ.

УФАС по КО также возражает против доводов заявителя о том, что к рассматриваемым отношениям применима статья 20 Федерального закона от 14.12.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – «Федеральный закон №161-ФЗ»). Действительно, соответствии с пунктом 2 статьи 20 указанного выше закона собственник имущества казенного предприятия вправе, в том числе, доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Вместе с тем, Федеральный закон №94-ФЗ устанавливал единый порядок размещения муниципальных заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии с пунктами 5, 14 части 2 статьи 55 Федерального закона №94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), являющегося унитарным предприятием, осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации либо осуществляются выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным Банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Что касается доводов заявителя о том, что ранее при проведении проверки соблюдения МКП «Дороги Новокузнецка» положений Федерального закона №94-ФЗ УФАС по КО не усмотрело в действиях указанного лица нарушений законодательства о государственном (муниципальном) заказе, УФАС по КО отмечает, что МКП «Дороги Новокузнецка» не учтено то, что указанная документарная проверка проводилась в отношении МКУ «Дороги Новокузнецка», осуществляющего деятельность в качестве заказчика, то есть как получателя средств местного бюджета при заключении договоров на текущее содержание дорог Кузнецкого и Центрального районов города Новокузнецка схозяйствующими субъектами.

В то же время при заключении 01.01.2012, 01.01.2013 между Управлением и МКУ «Дороги Новокузнецка» соглашений №№1 последнее выступало в качестве исполнителя работ для муниципальных нужд, а не в качестве муниципального заказчика.

На основании изложенного антимонопольный орган просит суд отказать заявителю в удовлетворении требований о признании незаконным постановления УФАС по КО от 09.07.2014 по делу №74/11-АДМ-2014 по делу об административном правонарушении.

Подробнее доводы УФАС по КО отражены в отзыве.

Рассмотрев имеющиеся в деле материалы, заслушав представителей МКП «Дороги Новокузнецка» и УФАС по КО, суд установил.

01.01.2012 между Управлением и МКП «Дороги Новокузнецка» было заключено соглашение №1 о предоставлении субсидий из местного бюджета па возмещение затрат (убытков), связанных с выполнением работ (оказанием услуг) для нужд Новокузнецкого городского округа.

Согласно пункту 1.2 указанного выше соглашения субсидии предоставляются
на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат, связанных с
содержанием, ремонтом и благоустройством дорог, улиц, инженерных сооружений
и других объектов внешнего благоустройства муниципального образования
«Новокузнецкий городской округ», а также сбором, обезвреживанием,
транспортировкой, размещением опасных отходов и вывозом, утилизацией
(захоронением) ТБО для населения многоквартирных домов Новокузнецкого
городского округа.

Сумма субсидий на 2012 год в соответствии с пунктом 1.6 соглашения составила 320291000,00 руб.

С целью реализации указанного соглашения Управлением для МКП «Дороги Новокузнецка» был определен состав работ на текущее содержание автодорог Центрального района города Новокузнецка в 2012 году, а именно: летнее содержание автомобильных дорог, зимнее содержание автомобильных дорог, текущий ремонт автомобильных дорог, вывоз ТБО из частного сектора, ливневая канализация, заготовка ПГМ.

Аналогичное соглашение также было заключено 01.01.2013.

Сумма субсидий на 2013 год в соответствии с пунктом 1.6 указанного соглашения составила 451819000,00 руб.

01.01.2013 Управлением был издан приказ №1 «О плане-задании на выполнение мероприятий (работ) по текущему содержанию объектов внешнего благоустройства муниципального образования Новокузнецкого городского округа», согласно которому директору МКП «№Дороги Новокузнецка» было поручено обеспечить исполнение обязательных мероприятий (работ) по текущему содержанию и обслуживанию объектов внешнего благоустройства Центрального. Кузнецкого и Заводского районов города Новокузнецка в соответствии с приложениями №№ 1,2,4,5,6 к данному приказу.

20.12.2013 на основании приказа УФАС по КО №332 было возбуждено дело №121/А-16-2013 по признакам нарушения Управлением, МКП «Дороги Новокузнецка» пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – «Федеральный закон №135-ФЗ»).

По результатам рассмотрения дела №121/А-16-2013 комиссией УФАС по КО было принято решение о признании, в том числе, МКП «Дороги Новокузнецка» нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ.

Согласно указанному решению УФАС по КО действия хозяйствующего субъекта – МКП «Дороги Новокузнецка» по заключению в 01.01.2012, 01.01.2013 с Управлением соглашений о предоставлении субсидий из местного бюджета на возмещение затрат (убытков), связанных с выполнением работ (оказанием услуг) для нужд Новокузнецкого городского округа, а именно: затрат, связанных с содержанием, ремонтом и благоустройством дорог, улиц, инженерных сооружений и других объектов внешнего благоустройства муниципального образования «Новокузнецкий городской округ», а также сбором, обезвреживанием, транспортировкой, размещением опасных отходов и вывозом, утилизацией (захоронением) ТБО для населения многоквартирных домов Новокузнецкого городского округа, вступают в противоречие с требованиями пункта 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ и подлежат квалификации как административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Уведомлением от 07.04.2014 МКП «Дороги Новокузнецка» было извещено о том, что процедура составления и подписания протокола по делу №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении в отношении указанного юридического лица назначена на 11-00 часов 05.05.2014.

Направление указанного уведомления в адрес МКП «Дороги Новокузнецка» и получение указанного уведомления 23.04.2014 предприятием подтверждается карточкой почтового уведомления.

05.05.2014 УФАС по КО были осуществлены процессуальные действия по составлению и подписанию протокола по делу №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении, возбужденному в отношении МКП «Дороги
Новокузнецка», в отсутствие законного, представителя последнего, в присутствии
защитника Пономаренко О.Е.

Копия протокола по делу №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении от 05.05.2014 была направлена в адрес МКП «Дороги Новокузнецка» заказным письмом с уведомлением, вручена защитнику под расписку.

Определением УФАС по КО от 06.05.2014 дело №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении было назначено к рассмотрению на 14-00 часов 19.05.2014.

В назначенное время 19.05.2014 законный представитель МКП «Дороги Новокузнецка» на рассмотрение дела об административном правонарушении не явился, защитника не направил.

Поскольку УФАС по КО не располагало сведениями о своевременном вручении предприятию определения о назначении даты, времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении №74/11-АДМ-2014, определением УФАС по КО от 19.05.2014 рассмотрение дела №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении было отложено на 15-00 часов 16.06.2014.

В назначенное время 16.06.2014 законный представитель МКП «Дороги Новокузнецка», уведомленный надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, на рассмотрение дела №74/11-АДМ-2014 об административном правонарушении не явился, направил защитника Пономаренко О.Е.

Определением УФАС по КО от 16.06.2014 рассмотрение данного дела было отложено на 10-00 часов 08.07.2014 в связи с необходимостью получения дополнительных материалов от МКП «Дороги Новокузнецка».

02.07.2014 в адрес УФАС по КО поступили письменные пояснения от МКП «Дороги Новокузнецка».

Телефонограммой от 07.07.2014 УФАС по КО сообщило МКП «Дороги Новокузнецка» о том, что рассмотрение данного административного дела состоится в 11-00 часов 09.07.2014.

В назначенное время 09.07.2014 законный представитель МКП «Дороги Новокузнецка», уведомленный надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, на рассмотрение дела №74/1).-АДМ-2014 об административном правонарушении не явился, направил защитника Пономаренко О.Е., действующей на основании доверенности от 30.04.2014 №09.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении №74/11-АДМ-2014, возбужденного на основании решения по делу №121/А-16-2013 о нарушении антимонопольного законодательства, УФАС по КО было вынесено постановление о признании МКП «Дороги Новокузнецка» виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, а также о наложении на МКП «Дороги Новокузнецка» административного штрафа в размере 3502231(три миллиона пятьсот две тысячи двести тридцать один) руб. 94 коп.

Посчитав указанное постановление незаконным и нарушающим его права и охраняемые законом интересы, предприятие в пределах установленного частью 2 статьи 208 АПК РФ сроков обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании указанного постановления незаконным и его отмене.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проанализировав соответствующие нормативные правовые акты, суд считает оспариваемое постановление подлежащим изменению в части размера штрафа, исходя из следующего.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным нормативным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Часть 1 статьи 198 АПК РФ предусматривает право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, время доказывания законности оспариваемого решения, его соответствие закону и иным нормативным правовым актам, а также наличия обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на административный орган, в данном случае на УФАС по КО.

В подтверждение правомерности оспариваемого решения УФАС по КО ссылается на следующие обстоятельства.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности:

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм.

Указанные вопросы местного значения также закреплены в статье 6 Устава города Новокузнецка, принятого 24.11.2009 Новокузнецким городским Советом народных депутатов.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона №131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа в период заключения МКП «Дороги Новокузнецка» спорных соглашений осуществлялось в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ.

В части 2 статьи 3 указанного федерального закона определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд, является обязательным.

Материалами дела об административном правонарушении установлено, что субсидии МКП «Дороги Новокузнецка» были предоставлены в связи с выполнением последним работ по ремонту и благоустройству дорог, улиц, инженерных сооружений и других объектов внешнего благоустройства, а также оказанием услуг по сбору, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов и вывозу, утилизации (захоронению) ТБО. Во исполнение условий соглашений Управление перечисляло предприятию денежные средства из местного бюджета, то есть фактически со стороны Управления выполнялся заказ на определенные виды работ, а предприятие обеспечивало оказание данных услуг (выполнение работ).

При этом перечисленные работы и услуги относятся к муниципальным
нуждам, следовательно, исполнитель данных работ должен определяться путем
проведения торгов (потенциальные исполнители работ связанных с содержанием,
ремонтом и благоустройством дорог, улиц, инженерных сооружений и других
объектов внешнего благоустройства муниципального образования, а также сбором,
обезвреживанием, транспортировкой, размещением опасных отходов и вывозом,
утилизацией (захоронением) ТБО должны быть публичным образом информированы о потребностях муниципального образования и его намерениях заключения такого соглашения).

Суд соглашается с доводами антимонопольного органа о том, что ни федеральными законами, ни нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не предусмотрено право органов местного самоуправления Российской Федерации устанавливать ограничения прав хозяйствующих субъектов на осуществление предпринимательской деятельности в сфере ремонта и благоустройства дорог, улиц, инженерных сооружений и других объектов внешнего благоустройства, а также в сфере сбора, обезвреживания, транспортировки, размещения опасных отходов и вывоза, утилизации (захоронения) ТБО.

Согласно пункту 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ запрещаются соглашения между, в том числе, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Реализация данных соглашений привела к недопущению возникновения конкурентных отношений между хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в указанных сферах, предоставлению преимущественных условий для МКП «Дороги Новокузнецка» в сфере выполнения указанных работ, созданию возможности для предприятия в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара (работ и услуг) на соответствующих товарных рынках.

Суд также соглашается с доводами УФАС ПО КО о том, что ссылка заявителя на статью 78 БК РФ, приведенную в качестве обоснования правомерности заключения спорных соглашений, является необоснованной, поскольку указанная норма права не устанавливает исключения, и не содержит положений о том, что предоставление субсидий являлось одной из форм размещения заказов для муниципальных нужд и при предоставлении субсидий не требуется проведение торгов. Из указанной нормы не следует, что субсидии выделяются в целях покрытия расходов на оказание услуг и выполнение работ для муниципальных нужд.

Указанные в статье 78 БК РФ денежные средства (субсидии) нельзя расценивать как оплату за реализованные товары, работы, услуги, поскольку субсидии являются бюджетными средствами, предоставляемыми юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на безвозмездной основе и безвозвратной основев целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с частью 2 статьи 248 Налогового кодекса Российской Федерации имущество (работы, услуги) или имущественные права считаются полученными безвозмездно, если получение этого имущества (работ, услуг) или имущественных прав не связано с возникновением у получателя обязанности передать имущество (имущественные права) передающему лицу (выполнить для передающего лица работы, оказать передающему лицу услуги).

Бюджетные ассигнования на финансирование обязательств муниципального образования, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, могут быть предусмотрены в местном бюджете в виде бюджетных ассигнований на предоставление субсидий лицам в том случае, если у них возникают затраты или недополученные доходы в связи с их деятельностью, осуществляемой для нужд муниципального образования.

Между тем, из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что MKII «Дороги Новокузнецка» получало субсидии за оказание конкретных услуг и выполнение работ, указанных в Правилах.

Таким образом, выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование за счет местного бюджета не соответствует понятию субсидий, приведенному в статье 78 БК РФ.

Указанное выше также подтверждает, что фактически МКП «Дороги Новокузнецка» выполняло работы для муниципальных нужд.

Также судом отклоняется ссылка заявителя на статью 20 Федерального закона №161-ФЗ в качестве правового обоснования права собственника имущества казенного предприятия, в том числе, доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, так как действие нормы права, закрепленной в указанной статье, не исключает, а, наоборот, предполагает действие иных норм законодательства Российской Федерации, в частности, нормы права, содержащейся в статье 2 Федерального закона №94-ФЗ, согласно которой нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Федеральному закону №94-ФЗ.

Между тем, в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным указанным федеральным законом.

Основания размещения муниципального заказа без проведения торгов, запроса котировок установлены статьей 55 Федерального закона №94-ФЗ.

Применение Федерального закона №94-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

УФАС по КО было установлено, что МКП «Дороги Новокузнецка» не обладает исключительным правом на выполнение отдельных видов работ (оказание услуг) в соответствии с полномочиями, которые устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектами Российской Федерации, обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд города Новокузнецка, и финансирование работ, указанных в Правилах за счет бюджетных средств осуществлялось в сумме, превышающей установленный Центральным Банком Российской Федерации предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Что касается доводов заявителя о том, что при проведении УФАС по КО в декабре 2013 года внеплановой документарной проверки в отношении предприятия не было установлено каких-либо нарушений, в том числе, связанных с ограничением конкуренции, суд принимает во внимание пояснения антимонопольного органа, из которых следует, что указанная документарная проверка соблюдения МКП «Дороги Новокузнецка» положений Федерального закона №94-ФЗ проводилась в отношении указанного юридического лица в отношении получения средств местного бюджета при заключении договоров на текущее содержание дорог Кузнецкого и Центрального районов города Новокузнецка с хозяйствующими субъектами, то есть как заказчика.

При заключении 01.01.2012, 01.01.2013 спорных соглашений между Управлением и МКП «Дороги Новокузнецка» соглашений №№1 последнее выступало в качестве исполнителя работ для муниципальных нужд, а не в качестве муниципального заказчика. Соответственно, выводы о законности действий МКП «Дороги Новокузнецка» при заключении спорных соглашений акт проверки не содержит.

Таким образом, Действия МКП «Дороги Новокузнецка» по заключению 01.01.2012 и 01.01.2013 ограничивающих конкуренцию соглашений о предоставлении субсидий из местного бюджета на возмещение затрат (убытков), связанных с выполнением работ (оказанием услуг) для нужд Новокузнецкого городского округа привели (могли привести) к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на
соответствующие товарные рынки, нарушению их прав и законных интересов в сфере осуществления предпринимательской деятельности, вступают в противоречие с требованиями пункта 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ, и влекут наложение административного взыскания, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Вина предприятия в совершении вмененного ему правонарушения в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ заключается в том, что, имея возможность соблюсти требования законодательства Российской Федерации о защите конкуренции, указанное лицо, тем не менее, не приняло всех зависящих от него мер по их соблюдению, что отражено в оспариваемом постановлении антимонопольного органа.

Таким образом, материалами дела об административном правонарушении подтверждено наличие в действиях МКП «Дороги Новокузнецка» всех элементов состава вмененного ему правонарушения.

Основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ, равно как и иные обстоятельства, исключающие административную ответственность предприятия, предусмотренные частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ, судом не установлены.

Суд также не установил нарушения процедуры возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении со стороны административного органа, МКП «Дороги Новокузнецка» было заблаговременно уведомлено о всех процессуальных действиях, совершаемых УФАС по КО в процессе возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении, в связи с чем, предприятие имело возможность воспользоваться правами, предоставленными лицу, привлекаемому к административной ответственности, в том числе, представить свои возражения относительно существа вмененного правонарушения на стадии составления и подписания протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела.

На основании всего вышеизложенного суд приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении, а, следовательно, об отсутствии оснований для удовлетворения требований МКП «Дороги Новокузнецка».

В то же время в отношении размера назначенного предприятию административного наказания суд считает возможным снизить размер административного штрафа, исходя из позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25.02.2014 г. №4-П, согласно которой положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьи 19.7.3 КоАП Российской Федерации, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти законоположения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Конституционный Суд в Постановлении от 25.02.2014 №4-П также указал, что впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.3, частью 1 статьи 9.1, частью 1 статьи 14.43, частью 2 статьи 15.19, частями 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьей 19.7.3 КоАП Российской Федерации, а равно за совершение других административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Принимая во внимание, что до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений возможность снижения минимального размера административного штрафа законодательно не установлена, и учитывая особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. Если же административное наказание за совершение административного правонарушения было назначено иным компетентным органом, должностным лицом, суд (безотносительно к законодательному регулированию пределов его полномочий при судебном обжаловании решений о применении мер административной ответственности), рассмотрев соответствующее заявление юридического лица, также не лишен возможности снизить размер ранее назначенного ему административного штрафа.

Основанием для применений указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в отношении рассматриваемой ситуации будет являться то, что применение установленных оспариваемым постановлением УФАС по КО штрафных санкций создаст для предприятия угрозу банкротства, а также приведет сокращению штата сотрудников предприятия.

С другой стороны, арбитражный суд принимает во внимание тот факт, что выплата МКП «Дороги Новокузнецка» назначенного оспариваемым постановлением штрафа отразиться на поступлении средств, перечисляемых предприятием в бюджет муниципального образования Новокузнецкий муниципальный округ, более того, может повлечь выплаты из муниципального бюджета.

На основании изложенного, суд считает возможным изменить размер назначенного предприятию штрафа, установив размер штрафа в сумме 1600000 руб.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражногопроцессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Изменить постановлениеУправления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области по делу об административном правонарушении от 09.07.2014 г. по делу №74/11-АДМ-2014 в части назначения наказания, установив Муниципальному казенному предприятию города Новокузнецка «Дороги Новокузнецка» (ОГРН<***>, ИНН<***>) наказание в виде административного штрафа в размере 1600000 руб.

Решение в течение десяти дней со дня его принятия может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья В.Я. Драпезо

Гражданский кодекс часть 1

Гражданский кодекс часть 2

Гражданский кодекс часть 3

Гражданский кодекс часть 4

Решение № А27-14364/14 от 27.10.2014 АС Кемеровской области

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Кемерово

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН <>, ИНН <>), г. Кемерово