Гражданский кодекс часть 1

Общество с ограниченной ответственностью «Конвент плюс» (далее – ООО «Конвент плюс») обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, с учетом уточнения требования в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействующим пункта 1.1. решения Кемеровского городского Совета народных депутатов (далее – горсовета) № 236 от 24.04.09. «О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 22.12.08. № 188 «Об утверждении положения о порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, порядке и условиях предоставления в аренду имущества из указанного перечня».

Требование мотивировано тем, что обжалуемое решение изменило редакцию п. 3.1. решения горсовета №188 от 22.12.2008 г., предусматривавшую критерии, при наличии которых имущество могло быть включено в перечень имущественной поддержки. По мнению заявителя, исключив критерий заявительного характера обращения арендатора о включении имущества в перечень имущественной поддержки, Глава города, руководствуясь только своим усмотрением, может включить в перечень имущественной поддержки любое имущество, за исключением обремененного правами третьих лиц не субъектов малого и среднего предпринимательства. Утверждение перечня должно осуществляться в соответствии с основными принципами поддержки предпринимательства, которые закреплены в статье 14 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», к их числу относится заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки.

Таким образом, считает заявитель, все формы поддержки, предусмотренные п. 1 ст. 16 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», а именно: финансовая, имущественная, информационная, консультационная и прочие могут оказываться органами местного самоуправления исключительно по инициативе субъекта предпринимательства. По собственной инициативе оказывать поддержку субъектам предпринимательства могут только субъекты Российской Федерации в силу прямого указания закона (п. 3 ст. 16 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ»), но не органы местного самоуправления. Обжалуемое решение позволяет органам местного самоуправления немотивированно и неоднократно включать арендуемое заявителем имущество в перечень имущественной поддержки, то есть, пользоваться перечнем не для цели реальной поддержки предпринимательства, а для цели воспрепятствования реализации субъектами предпринимательской деятельности преимущественного права выкупа. В этом, как полагает заявитель, заключается нарушение прав и законных интересов ООО «Конвент Плюс» в сфере предпринимательской деятельности, установленных в законе № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» и ФЗ № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства…»

Кроме того, заявитель дополнительно указал, что пункт 1.1. решения Кемеровского горсовета № 236 от 24.04.09. противоречит статье 6 ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку при принятии решения не была проведена антикоррупционная экспертиза данного правового акта. Полагает, что при включении имущества в перечень присутствует субъективный фактор – волеизъявление Главы города. При подобном нормативно-правовом регулировании условий возможности органа местного самоуправления реализовывать права, предусмотренные федеральным законом, усматривается дискреционность норм федерального закона, которые провоцируют сохранение и возможное расширение дискреционности в муниципальных правовых актов.

Данное обстоятельство свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора в норме, закрепленной в п. 3.1. Порядка формирования перечня.

Заявитель считает, что обжалуемое решение является результатом злоупотребления правом, поскольку его принятие делает право Главы города включать имущество в перечень поддержки абсолютным и в принципе исключает любую возможность обжаловать действия (правовые акты) Главы города (доводы изложены в письменных дополнительных пояснениях).

Кемеровский Горсовет народных депутатов не согласился с требованием Общества, указав, что порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечней государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), а также порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них государственного и муниципального имущества устанавливаются муниципальными правовыми актами.

В силу п.5 ч.1 ст. 28 Устава города Кемерово определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исключительной компетенции городского Совета. Право на самостоятельное определение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечней имущества регламентировано ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 №209-ФЗ. При определении в муниципальных правовых актах порядка формирования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, организациям; образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, федеральное законодательство не обязывает органы местного самоуправления устанавливать какие-либо критерии. Единственным критерием, предусмотренным ст. 18 Федерального закона от 24.07.07. №209-ФЗ, которому должно отвечать имущество при включении в перечень имущественной поддержки, является отсутствие прав третьих лиц на данное имущество (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства). В оспариваемом решении данная норма нашла свое отражение в пункте 1.1.

Не оспаривая заявительный принцип обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки, Кемеровский горсовет считает, что статья 14 предусматривает, что передача имущества из перечня имущественной поддержки осуществляется по волеизъявлению предпринимателя. В свою очередь, порядок формирования указанного перечня осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Представитель горсовета не согласился с доводами заявителя о том, что органы местного самоуправления пользуются указанным перечнем не для цели реальной поддержки предпринимательства, а для цели воспрепятствования реализации субъектами преимущественного права выкупа, полагая, что, принимая решения от 22.12.09. №188, от 24.04.09. №236 Кемеровский городской Совет народных депутатов руководствовался положениями действующего федерального законодательства, реализуя предоставленные ему, как органу местного самоуправления, полномочия.

Представитель Кемеровского горсовета считает, что преимущественное право на приобретение арендованного имущества может быть предоставлено при условии, что оно не включено в перечень муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, закон предоставляет право, однако оно не носит абсолютного характера, поскольку его реализация обусловлена определенными условиями, одним из которых является отсутствие имущества в перечне имущественной поддержки.

На дополнительные доводы заявителя о наличии коррупциогенного фактора в норме, закрепленной в п. 3.1. Порядка формирования перечня, представитель Кемеровского горсовета выразил свое несогласие, указав, что согласно пункту 2.1 Положения именно в целях решения вопросов имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, создана постоянно действующая комиссия, которая решает вопросы формирования перечня и направляет их для рассмотрения Главе города.

В свою очередь, возможность вносить предложения по формированию перечня имущественной поддержки предоставлена депутатам городского Совета, структурным подразделениям администрации города, Совету по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства при Главе города, предпринимателям.

В связи с этим, мнение заявителя об единоличном принятии Главой города решения по формированию перечня имущественной поддержки, считает несостоятельным.

Также представитель Кемеровского горсовета указал на отсутствие норм законодательства, обязывающих органы местного самоуправления проводить антикоррупционную экспертизу принимаемых правовых актов. В то же время, внесенные на рассмотрение Кемеровского городского Совета народных депутатов проекты решений в обязательном порядке направляются в прокуратуру города Кемерово на предмет их соответствия нормам действующего законодательства, в том числе, и на предмет коррупциогенности. При этом представитель Горсовета отметил, что прокуратурой города Кемерово был принесен протест на первоначальную редакцию решения городского Совета от 22.12.08. №188, в котором были определены критерии формирования перечня имущественной поддержки, и которые, по мнению прокуратуры, и являлись предпосылками к провоцированию коррупционных проявлений субъектов правоприменения при реализации предоставленных полномочий.

В целях устранения замечаний, выявленных прокуратурой города, Кемеровским горсоветом были внесены соответствующие изменения в решение от 22.12.08. №188. По результатам рассмотрения данного проекта решения прокуратурой города Кемерово не было установлено противоречий нормам федерального законодательства. Заявитель ссылается на наличие коррупциогенных факторов в части наделения органа местного самоуправления правом на самостоятельное определение порядка формирования перечней именно в нормах федерального закона, которые провоцируют сохранение и возможное расширение дискреционности в муниципальных правовых актах. Однако исследование данных обстоятельств не входит в предмет настоящего судебного разбирательства. Горсовет считает, что оспариваемое решение принято в полном соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом №209-ФЗ, доводы заявителя о злоупотреблении правом считает несостоятельным.

В связи с вышеизложенным, просит в удовлетворении заявления Общества отказать.

Представитель ООО «Конвент Плюс» в судебном заседании не согласился с возражениями заинтересованного лица, дополнительно указав, что в соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» поддержка - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

В связи с указанным, любая деятельность органа местного самоуправления, направленная на реализацию мероприятий, предусмотренных муниципальной программой развития, является поддержкой.

В городе Кемерово Программа развития субъектов малого и среднего предпринимательства на 2008-2010 годы утверждена решением Кемеровского горсовета № 94 от 25.04.08. В указанной редакции, а также в редакциях от 22.12.08. и 29.05.09. в качестве основных направлений программы указаны финансовая и имущественная поддержка предпринимателей (п. 2 раздел 4). В качестве мероприятий программа устанавливает разработку и принятие правовых актов, определяющих перечень имущества, предназначенного для использования субъектами предпринимательства (п. 5.1.2.), в качестве результата таких мероприятий планируется предоставление субъектам предпринимательства имущества.

Таким образом, определение перечня имущества, то есть утверждение Главой города своим правовым актом перечня имущественной поддержки, является поддержкой субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку это является деятельностью Главы города во исполнение мероприятий, предусмотренных муниципальной программой развития предпринимательства. Поэтому, считает заявитель, поскольку формирование перечня является поддержкой, то оно должно осуществляться в соответствии с принципами поддержки, указанными в ст. 14 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», к числу которых отнесен и заявительный порядок поддержки предпринимательства.

Прокурор в судебном заседании поддержал позицию Кемеровского городского Совета. Полагает, что доводы заявителя о коррупциогенном характере оспариваемого решения и противоречии пункта 1.1. его статье 6 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» несостоятельны. Указал, что прокурором нормативным актам, принимаемым органами местного самоуправления, дается оценка с точки зрения законности, в том числе, на предмет коррупциогенности. Перед принятием решения № 236 от 24.04.09. прокурором в соответствии с его полномочиями давалось заключение о законности проектов решений Кемеровского городского Совета народных депутатов, предлагаемых к рассмотрению на заседании горсовета. Проект решения в оспариваемой части в предложенной редакции не был признан прокурором не соответствующим закону, о чем имеется письменное заключение, представленное представителем Кемеровского горсовета.

Представитель заявителя возражал против приобщения данного заключения прокурора к делу как ненадлежащее доказательство, поскольку прокурор не наделен полномочиями по проведению правовой экспертизы правовых актов. Возражение судом отклонено, заключение прокурора от 23.04.09. приобщено к материалам дела.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, оценив доказательства, суд не нашел оснований для удовлетворения заявления, исходя из следующего:

С 2003 года общество является арендатором объекта муниципального нежилого фонда города Кемерово - помещения общей площадью 684,8 кв.м., используемого под ресторан, расположенного по адресу: <...>.

25 декабря 2008 года Администрацией г. Кемерово принято постановление № 190 «Об утверждении перечня объектов муниципального нежилого фонда г. Кемерово, предназначенных для поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства…», в который включено помещение по ул. Притомская набережная, 7, общей площадью 684,80 кв.м., арендатор - ООО «Конвент плюс» (п. 144 перечня).

24 апреля 2009года Кемеровский горсовет принял решение № 236 «О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 22.12.08. № 188 «Об утверждении положения «О порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, порядке и условиях предоставления в аренду имущества из указанного перечня». Данным решением изменена редакция п. 3.1. предыдущего решения Кемеровского горсовета № 188 от 22.12.08., предусматривавшая критерии, при наличии которых имущество могло быть включено в перечень имущественной поддержки.

Согласно оспариваемому пункту 1.1. решения № 236 от 24.04.09. редакция пункта 3.1. изложена следующим образом: «В перечень имущественной поддержки может быть включено имущество, свободное от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства)».

Полагая, что указанное решение в этой части не соответствует правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно: статье 14 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ, препятствует реализации Обществом права выкупа имущества, чем нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

В соответствии с ч.1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействующим нормативного правового акта необходима совокупность одновременно двух вышеназванных условий.

Заявитель полагает, что поддержка должна иметь заявительный характер и обеспечивать равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах; оказание поддержки должно осуществляться также с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Суд не установил несоответствия содержания пункта 3.1. оспариваемого решения статье 14 Закона № 209-ФЗ.

Согласно данной норме одним из основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки (п.1 ч.1).

Данный принцип означает, что поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства (далее – субъекты МСП) оказывается органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям таких субъектов и что они самостоятельны в принятии решений об обращении за поддержкой. В соответствии со ст. 16 Закона № 209-ФЗ поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов МСП, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, поддержку субъектов МСП, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность.

Порядок обращения субъектов МСП за оказанием поддержки, как составная часть порядка оказания поддержки, в соответствии с нормой ч. 2 ст. 16 Закона № 209-ФЗ устанавливается федеральными региональными и муниципальными программами развития МСП.

Отсутствие в оспариваемом решении указания на заявительный характер обращения за имущественной поддержкой не влияет на законность решения в указанной части и не нарушает права и интересы Общества, поскольку данный критерий уже закреплен в п.1 ч.1 ст. 14 Закона № 209-ФЗ, имеющим приоритет перед нормативными актами органов местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.07.07. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право утверждать перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов МСП). В свою очередь, порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указанных перечней, а также порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов МСП, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них государственного и муниципального имущества устанавливаются муниципальными правовыми актами.

В соответствии с п.5 ч.1 ст. 28 Устава города Кемерово определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исключительной компетенции городского Совета.

Решением городского Совета от 22.12.08. №188 утверждено положение «О порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, порядке и условиях предоставления в аренду имущества из указанного перечня».

Согласно новой редакции пункта 3.1. в перечень имущественной поддержки может быть включено имущество, свободное от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства).

Данная редакция полностью корреспондирует пункту 4 ст. 18 Закона № 2109-ФЗ, которая предусматривает право для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления утверждать такие перечни. При этом единственным критерием (условием), предусмотренным ст. 18 Федерального закона №209-ФЗ, которым должно отвечать имущество при включении в перечень имущественной поддержки, является отсутствие прав третьих лиц на данное имущество (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства).

В оспариваемом решении данная норма нашла свое отражение в пункте 1.1.

Кроме того, Федеральный закон от 06.10.03. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами местного самоуправления возможность создания имущественных фондов для сдачи в аренду субъектам малого предпринимательства (п. 22 ч. З, ч.4 ст. 50).

Преимущественное право субъекта МСП на приобретение арендованного имущества обусловлено (ограничено) тем обстоятельством, что оно должно отсутствовать в перечне муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам МСП. Данное положение закреплено также и в статье 3 Закона от 04.07.08. №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства…», согласно которой преимущественное право может быть предоставлено при условии, что арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства (пункт 4).

В то же время, порядок формирования указанного перечня осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Заявительный характер обращения за поддержкой не влияет на право органов местного самоуправления включать в перечень поддержки те или иные объекты муниципальной собственности.

Оспариваемая редакция подпункта 3.1. решения № 236 входит в состав пункта 3 решения Кемеровского горсовета № 188 от 22.12.08., именуемый как «Порядок формирования перечня имущественной поддержки».

В соответствии с пунктом 4.1. ст. 18 Закона № 209-ФЗ порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указанных в части 4 настоящей статьи перечней, а также порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов МСП, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них государственного и муниципального имущества устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Принимая решения от 22.12.08. №188, от 24.04.09. №236 Кемеровский городской Совет народных депутатов руководствовался положениями действующего федерального законодательства и реализовывал предоставленные ему, как органу местного самоуправления, полномочия.

Таким образом, решение Кемеровского городского Совета народных депутатов № 236 от 24.04.09. в оспариваемой части не противоречит закону и не нарушает прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В части дополнительных доводов заявителя ООО «Конвент плюс» суд согласился с мнением представителя Кемеровского горсовета, изложенного в письменном отзыве на дополнительные пояснения заявителя, а также в судебном заседании, и прокурора об их несостоятельности.

Кроме этого, суд отмечает, что в дополнительных пояснениях заявителя содержатся противоречия, а именно: ссылаясь на отсутствие антикоррупционной экспертизы решения, заявитель в то же время указывает, что ФЗ «О противодействии коррупции» и Постановление Правительства РФ № 196 от 05.03.09. «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» не содержат указаний об обязанностях конкретных субъектов проводить экспертизу.

Указывая на то, что Кемеровский горсовет вне зависимости от специальных указаний должен исполнять требования федерального законодательства и актов Правительства РФ в силу ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», заявитель не называет конкретную правовую норму, которая им была не исполнена, либо была нарушена. Между тем, сам же указывает, что решение Кемеровского городского Совета народных депутатов №188 от 22.12.08. «Об утверждении положения «О порядке формирования...» (в редакции обжалуемого решения от 24.04.09. № 236) принято в соответствии с Законом №209-ФЗ, который устанавливает компетенцию органов местного самоуправления утверждать перечни имущества по формуле «вправе», также позволяет органам местного самоуправления самостоятельно определять порядок формирования перечней, что характеризует эти полномочия как широко дискреционные. Таким образом, речь идет коррупциогенности самого Федерального закона, что не входит в предмет рассмотрения в рамках настоящего дела.

Руководствуясь ст.ст. 194,195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении требования отказать.

Признать соответствующим Федеральному закону № 209-ФЗ от 24.07.07 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» пункт 1.1. решения Кемеровского городского Совета народных депутатов № 236 от 24.04.09 «О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 22.12.08. № 188 «Об утверждении положения о порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, порядке и условиях предоставления в аренду имущества из указанного перечня».

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий: Л.С. Тимошенко

Судьи: Г.П.Обухова

В.Я.Драпезо