Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Сизова Александра Вениаминовича, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой Юлией Алексеевной, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1, ИНН <***>, ОГРНИП <***>, г. Кострома

к Государственной инспекции труда в Костромской области

о признании недействительным распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 25.05.2017 № 272/136/31/1, отмене результатов проведенной проверки, а также о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, государственного инспектора труда ФИО2,

без участия в заседании представителей сторон,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточенным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным распоряжения Государственной инспекции труда в Костромской области (далее – Инспекция) о проведении внеплановой выездной проверки от 25.05.2017 № 272/136/31/1, отмене результатов проведенной проверки.

Стороны при надлежащем извещении о времени и месте проведения предварительного судебного заседания явку своих представителей не обеспечили.

Заявитель направил ходатайство о рассмотрении дела без его участия.

В соответствии с частью 1 статьи 123 и частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено без участия сторон.

Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения и.о. руководителя Государственной инспекции труда в Костромской области от 25.05.2017 № 272/136/31/1 с целью защиты прав и интересов работников (в связи с рассмотрением приказа Роструда от 19.04.2017 № 272) в отношении индивидуального предпринимателя ФИО1 проведена внеплановая выездная проверка, результаты которой зафиксированы в акте № 272/136/32/2 от 16.06.2016.

Не согласившись с распоряжением Государственной инспекции труда в Костромской области о проведении внеплановой выездной проверки от 25.05.2017 № 272/136/31/1 предприниматель обратился в суд с настоящим заявлением, в котором также просил отменить результаты проведенной проверки.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В силу пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе: об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано в заявлении предпринимателя, он полагает, что распоряжение надзорного органа вынесено с грубым нарушением норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее – Закон N 294-ФЗ), а именно в отсутствие оснований для проведения проверки, уведомления о начале проведения проверки, проведении документарной проверки вместо выездной, что по его мнению, возлагает на предпринимателя дополнительные обязанности в части исполнения запросов контролирующего органа о предоставлении документов и препятствует его нормальной предпринимательской деятельности. Кроме того, заявитель обращает внимание также на нарушении сроков проведения проверки.

Следовательно, суд полагает, что предметом по настоящему делу является проверка соблюдения Государственной инспекцией труда в Костромской области требований Закона N 294-ФЗ при вынесении распоряжения от 25.05.2017 № 272/136/31/1 о проведении внеплановой выездной проверки, как ненормативного правового акта контролирующего органа, вынесенного в отношении юридического лица, а также его действий совершенных до начала и в ходе проведения проверки, применительно к названному закону, то есть не затрагивающих сферу трудовых отношений заявителя и его работников.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае предпринимателем оспариваются как ненормативный правовой акт, так и действия (бездействие) Инспекции на предмет соответствия Закону N 294-ФЗ, регулирующему периодичность, сроки, правила назначения проведения проверок и отношения между юридическими лицами и контролирующими органами в области защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности, а, следовательно, рассматривает его по существу, как отнесенное к подведомственности арбитражного суда.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Закон N 294-ФЗ.

В силу части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки помимо прочего может являться приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Согласно статье 360 Трудового кодекса Российской Федерации порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации.

Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В рассматриваемом случае из распоряжения от 25.05.2017 № 272/136/31/1 следует, что внеплановая выездная проверка проводится с целью защиты прав и интересов работников (в связи с рассмотрением приказа Роструда от 19.04.2017 № 272).

В материалы дела представлена копия названного приказа руководителя Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) от 19.04.2017 № 272, из преамбулы и пунктов 1.1, 1.3 которого следует, что во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО3 от 27.01.2017 № ОГ-П12-431 и в соответствии с абзацем седьмым части седьмой статьи 360 Трудового кодекса Российской Федерации руководителям территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости в субъектах Российской Федерации приказано в срок до 15.10.2017 организовать и обеспечить проведение внеплановых проверок хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки автомобильным транспортом, по вопросам соблюдения прав водителей на труд и отдых, а также своевременную оплату труда и безопасные условия труда.

Данное обстоятельство поименовано в пункте 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в качестве самостоятельного и достаточного основания для проведения внеплановой проверки, в связи с чем доводы заявителя об отсутствии повода для проведения такой проверки являются безосновательными. Также, с учетом приведенных выше правовых норм, не требовалось и согласование проведения данной проверки с органом прокуратуры.

Плановые и внеплановые надзорно-контрольные мероприятия проводятся в форме документарных либо выездных проверок (статьи 11 и 12 Закона N 294-ФЗ).

Внеплановая проверка может проводиться в форме документарной или выездной проверки с учетом требований, установленных в статьях 11 и 12 Закона N 294-ФЗ. Форма проведения внеплановой проверки определяется руководителем органа Роструда (его заместителем) и указывается в распоряжении руководителя о проведении проверки.

Согласно общим требованиям части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и с учетом положений статьи 360 Трудового кодекса РФ проверяемое лицо уведомляется о проведении внеплановой проверки любым доступным способом не менее чем за 24 часа до ее начала, если основанием для такой проверки являются:

- истечение срока исполнения работодателем выданного федеральной инспекцией труда предписания об устранении выявленного нарушения требований трудового законодательства и иных НПА, содержащих нормы трудового права;

- наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручениями Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Проведение в перечисленных случаях внеплановой выездной проверки без уведомления проверяемого лица относится к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок. Результаты таких проверок не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица (статья 20 Закона N 294-ФЗ).

Довод заявителя о грубом нарушении порядка проведения проверки, выразившемся в непринятии надзорным органом необходимых и достаточных мер для извещения предпринимателя о месте и времени проведения проверки, не нашел подтверждения в ходе рассмотрения дела.

25.05.2017 ФИО1 предупрежден Инспекцией о проведении внеплановой выездной проверки, что подтверждается представленной в материалы дела телефонограммой. При этом, предприниматель указал, что находится за пределами г. Костромы.

26.05.2017 копия распоряжения от 25.05.2017 № 272/136/31/1 вручена под расписку представителю предпринимателя по доверенности ФИО4 с которой согласованы сроки поэтапного представления документов.

Указанные обстоятельства предпринимателем не оспорены, доказательств обратного им в материалы дела не представлено.

При этом, из акта проверки от 16.06.2017 № 272/136/32/2 следует, первые проверочные мероприятия совершены надзорным органом 30.05.2017. Таким образом, установленный законом срок уведомления о начале проведения проверки на нарушен, права предпринимателя не ущемлены.

Требования к содержанию распоряжения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля установлены в части 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ.

В целях реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ Министерство экономического развития Российской Федерации Приказом от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений "Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утвердило типовую форму распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются: наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; фамилия, имя, отчество, должность должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки.

Представленное в материалы дела распоряжение от 25.05.2017 № 272/136/31/1 соответствует установленным требованиям, в частности, в нем содержатся сведения о дате начала и окончания проведения проверки, которые надзорным органом не нарушены.

В качестве цели проведения проверки в распоряжении от 25.05.2017 № 272/136/31/1 указана защита прав и интересов работников, при этом соблюдена предусмотренная типовой формой необходимость указания реквизитов приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля ( надзора), изданного в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а именно указано: в связи с рассмотрением приказа Роструда от 19.04.2017 № 272.

Законом не установлено требование по указанию в распоряжении времени и места проведения проверки, поскольку частью 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ установлено, что выездная проверка, как плановая, так и внеплановая, проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Исходя из приведенных положений законодательства и резюмируя изложенные выводы, суд не усматривает каких-либо правовых оснований для признания несоответствующим требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N 294-ФЗ распоряжения Государственной инспекцией труда в Костромской области требований от 25.05.2017 № 272/136/31/1 о проведении в отношении индивидуального предпринимателя ФИО1 внеплановой выездной проверки.

Следовательно, отсутствует предусмотренная статьей 198 АПК РФ совокупность условий, необходимая для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, в связи с чем, в силу части 3 статьи 201 АПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

В отношении требований заявителя о признании недействительными результатов проверки, суд исходит из следующего.

По окончании проверки проводившее ее должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля должно оформить акт по установленной форме (часть 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ).

Типовая форма акта утверждена Приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141 (часть 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ). Такой акт составляется непосредственно после завершения проверки в двух экземплярах, которые имеют равную юридическую силу. Один экземпляр акта с копиями приложений передается руководителю (иному должностному лицу или уполномоченному представителю) организации в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 3 статьи 21 Закона N 294-ФЗ руководитель (иное должностное лицо или уполномоченный представитель) организации вправе, в частности, отразить в акте свое согласие или несогласие с результатами проверки, а также с отдельными действиями должностных лиц, ее проводивших.

Таким образом, заявителем по сути оспаривается акт проверки от 16.06.2017 № 272/136/32/2.

Ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как уже указывалось, в соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответственно, для признания документа подлежащим оспариванию в рамках Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как ненормативного правового акта, а равно для признания иных решений и действий (бездействия) соответствующих органов незаконными необходимо выполнение одновременно следующих условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- данные акты, решения и действия должностных лиц нарушают права и законные интересы обратившегося в суд лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают какие-либо обязанности и создают определенные препятствия для осуществления деятельности.

Акт проверки от 16.06.2017 № 272/136/32/2, которым оформлены ее результаты, не создает каких-либо препятствий предпринимателю для осуществления им предпринимательской деятельности, не возлагает незаконных обязанностей, а также не нарушают права и законные интересы ФИО1 в сфере экономической деятельности.

Тот факт, что в акте указано на нарушение законодательства, не свидетельствует, что данный документ носит характер ненормативного правового акта, принимая во внимание, что акт по своей сути является документом, фиксирующим результаты проведенной проверки, и являющимся основанием для принятия решения по результатам проверки, которое и будет являться ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

Сам же по себе акт проверки не влечет юридических последствий и не содержит обязательных предписаний, не является ненормативным актом законность которого может быть проверена в судебном порядке.

Таким образом, в силу части 1 статьи 198 АПК РФ законность акта проверки не может быть оспорена в арбитражном суде.

На основании акта проверки от 16.06.2017 № 272/136/32/2 предпринимателю 16.06.2017 выдано предписание № 272/136/32/3 об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов.

При этом, заявителем в предмет обжалования результатов проверки указанное предписание не включено (вообще не упоминается среди заявленных требования), равно как и составленные протоколы об административном правонарушении.

Вопрос об обжаловании постановлений об административном правонарушении, если таковые и были перед судом предпринимателем не ставился.

Кроме того, рассмотрение постановлений Государственной инспекции труда о привлечении к административной ответственности не отнесено к подведомственности арбитражного суда.

Учитывая изложенное, в части оспаривания акта проверки, спор не подведомственен арбитражному суду и производство по делу в этой части подлежит прекращению, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы, связанные с уплатой государственной пошлины, относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167–170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя ФИО1 о признании недействительными распоряжения Государственной инспекции труда в Костромской области о проведении внеплановой выездной проверки от 25.05.2017 № 272/136/31/1 и акта проверки от 16.06.2017 № 272/136/32/2 - отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через Арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья А.В. Сизов