Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Сизова Александра Вениаминовича, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Булависаревой Еленой Александровной, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента экономического развития Костромской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

третьи лица: 1) ФИО1; 2) ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области»,

о признании незаконным решения от 03.06.2015 года по делу № 04-83/1266,

при участии представителей сторон:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 20.01.2015 г. № 119;

от ответчика – ФИО3 по доверенности от 13.01.2015 г. № 3, служебное удостоверение от 24.03.2009 г. № 3898;

от третьих лиц:

от ФИО1 – ФИО1 (предъявлен паспорт);

от ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» – не явился;

установил:

Департамент экономического развития Костромской области (далее – Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – Управление, антимонопольный орган) от 03.06.2015 года по делу № 04-83/1266.

Третьи лица: 1) ФИО1; 2) ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» (далее – Агентство).

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель ответчика против удовлетворения заявленных требований возражает по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и дополнительных пояснениях к нему.

ФИО1 в судебном заседании поддерживая доводы антимонопольного органа, считает, что оспариваемое решение является законным и обоснованным, а спорные действия Департамента образуют нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Агентство, при надлежащем извещении о времени и месте проведения предварительного судебного заседания, явку своего представителя не обеспечило.

В соответствии с частью 1 статьи 123 и частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено без участия третьего лица, поскольку его явка в судебное заседание обязательной не признавалась.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области обратился гражданин ФИО1 по вопросу проведения проверки соответствия требованиям антимонопольного законодательства положений нормативных правовых актов Костромской области, в частности пункта 3 Постановления Администрации Костромской области от 27.06.2013 г. № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области»; подпункта 2 пункта 3 Постановления Администрации Костромской области от 26.12.2013 г. № 562-а «Об экспертизе нормативных правовых актов Костромской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»; Приказа Департамента экономического развития Костромской области от 07.11.2013 г. № 74 «Об участии ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» в оценке регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов и экспертизе действующих нормативно-правовых актов» (далее – приказ № 74), регулирующих порядок проведения оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) проектов нормативных правовых актов (далее – НПА) Костромской области и экспертизы и нормативных правовых актов Костромской области.

По мнению ФИО1 приказом Департамента № 74 государственная функция по проведению ОРВ проектов нормативных правовых актов и экспертизы НПА в Костромской области фактически возложена на хозяйствующий субъект – ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области», что в свою очередь противоречит требованиям части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В рамках рассмотрения дела № 04-83/1266 было установлено, что посредством издания Департаментом экономического развития приказа от 07.11.2013 г. № 74 «Об участии ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательстваКостромской области» в оценке регулирующего воздействия проектов нормативно-правовыхактов и экспертизе действующих нормативно-правовых актов» Департамент экономического развития реализовал возложенные на него Постановлением Администрации Костромской области от 14.09.2012 г. № 366-а «Об уполномоченном исполнительном органе государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия», Постановлением Администрации Костромской области от 27.06.2013 г. № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области» и Постановлением Администрации Костромской области от 26.12.2013 г. № 562-а «Об экспертизе нормативных правовых актов Костромской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» функции уполномоченного органа по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов в Костромской области (отдельных этапов процедуры ОРВ и экспертизы), возложив их (передав на исполнение) на ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области».

Приказом № 74 определен порядок привлечения данного учреждения к процедуре проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов Костромской области.

Так, Агентству приказано в целях реализации постановления Администрации Костромской области от 27.06.2013 г. № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области», организовывать и выполнять возложенные на департамент, как на уполномоченный орган по оценке регулирующего воздействия основные процедуры, связанные с проведением работ в сфере ОРВ и экспертизы НПА.

В Устав Агентства были внесены изменения, в соответствии с которыми проведение процедуры ОРВ проектов НПА, определяющих вопросы осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, и экспертизы действующих НПА в указанной сфере, были отнесены к основным целям деятельности данного учреждения, которое, по роду своей деятельности, является хозяйствующим субъектом.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 03.06.2015 года по делу № 04-83/1266 указанные действия Департамента признаны нарушающими закрепленный нормой части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» запрет, распространяемый как на акты, так и на действия органа власти в сфере публично-правовых отношений, предусмотренного в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Не согласившись с вынесенным решением, Департамент экономического развития Костромской области обратился в суд с настоящим заявлением.

В обоснование заявленных требований Департамент указывает, что приказ от 07.11.2013 г. № 74 «Об участии ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательстваКостромской области» в оценке регулирующего воздействия проектов нормативно-правовыхактов и экспертизе действующих нормативно-правовых актов» издан в связи с реализацией им права на привлечение данного Агентства, прямо предусмотренного Постановлениями Администрации Костромской области от 14.09.2012 г. № 366-а «Об уполномоченном исполнительном органе государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия» и от 27.06.2013 г. № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области».

Заявитель считает, что спорным приказом на Агентство не были возложены функции по проведению процедуры ОРВ проектов НПА, определяющих вопросы осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, и экспертизы действующих НПА в указанной сфере, а лишь обеспечена возможность участия данного учреждения в этой деятельности путем определения дополнительной цели деятельности Агентства.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Из оспариваемого решения управления следует, что Департаменту экономического развития Костромской области вменяется нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которой установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

При этом, под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу положений статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1, 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают свои правовые акты в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством и не могут осуществлять собственное правовое регулирование за рамками предоставленной компетенции.

Абзацем 5 подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» указано на необходимость обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов», действующим с 01.01.2014, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дополнен статьей 26.3-3 «Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Согласно данной норме проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пункт 3 названной статьи предусматривает осуществление методического обеспечения деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработки методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Таким органом является Министерство экономического развития Российской Федерации.

Во исполнение указанной нормы в целях обеспечения развития процедуры оценки регулирующего воздействия на региональном уровне приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012 N 623, а в дальнейшем и приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 N 159 были утверждены Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации - Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – Методические рекомендации). Указанные Методические рекомендации также включают типовой порядок проведения оценки регулирующего воздействия в субъекте Российской Федерации.

В Методических рекомендациях представлена рекомендуемая последовательность действий субъекта РФ при внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия, определении порядка принятия решения о внедрении указанной процедуры и порядка ее проведения, механизма организации выполнения процедуры оценки регулирующего воздействия, а также определены принципы и содержание данной процедуры.

Кроме того, несмотря на то, что порядок оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ должен устанавливаться самим субъектом РФ, указанный порядок также утвержден Приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 г. N 623. При этом ссылка на то, что утвержденный порядок является примерным или типовым, отсутствует. То есть утвержденный Приказом Министерства экономического развития РФ порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ фактически является обязательным к применению.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 N 44-АПГ14-13 "Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 02.06.2014, которым было удовлетворено заявление о признании недействующими абзаца 1 пункта 1, пунктов 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 N 105" данная позиция была подтверждена.

В указанном решении Верховного Суда Российской Федерации просматриваются две позиции:

1. оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов НПА субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности;

2. Методические рекомендации Минэкономразвития Российской Федерации (Приказ от 26.03.2014 N 159) рассматриваются в решении как императивный нормативный акт.

Как следует из материалов дела, в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» администрацией Костромской области постановлением от 27.06.2013 № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области» (далее – постановление № 265-а) утверждены Положение о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области и Порядок проведения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов публичных консультаций по проекту нормативного правового акта.

Постановлением администрации Костромской области от 14.09.2012 № 366-а уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов определен департамент экономического развития Костромской области.

В соответствии с пунктом 3 постановления № 265-а и подпунктом 2 пункта 3 постановления администрации Костромской области от 26.12.2013 № 562-а «Об экспертизе нормативных правовых актов Костромской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» (далее - постановление № 562-а) проведение оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов осуществляется совместно департаментом экономического развития Костромской области и ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области».

Департаментом экономического развития Костромской области 7 ноября 2013 года издан приказ № 74 «Об участии «Агентства по развитию предпринимательства Костромской области» в оценке регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов и экспертизе действующих нормативно-правовых актов» (далее – приказ № 74).

Приказом № 74 для Агентства по развитию предпринимательства Костромской области определен порядок привлечения данного учреждения к процедуре проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов Костромской области.

Посредством данного приказа, Департамент приказывает Агентству по развитию предпринимательства Костромской области, в целях реализации постановления № 265-а, организовывать и выполнять возложенные на департамент, как на уполномоченный орган по оценке регулирующего воздействия основные процедуры, связанные с проведением работ в сфере ОРВ и экспертизы НПА, а именно:

1. ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» проводить по поручению Департамента экономического развития отдельные этапы процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов, в том числе такие как:

1) анализ проекта нормативного правового акта или действующего нормативного правового акта на предмет выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и консолидированного бюджета Костромской области;

2) организация от имени уполномоченного органа публичных консультаций по проекту нормативного правового акта (действующему нормативному правовому акту);

3) подготовка проекта заключения об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта;

4) подготовка проекта заключения экспертизы действующего нормативного правового акта;

5) размещение на официальном сайте уполномоченного органа информации об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе действующих нормативных правовых актов;

6) разработка и направление в уполномоченный орган проектов методических рекомендаций, типовых документов по вопросам оценки регулирующего воздействия и экспертизы, предложений по совершенствованию указанных процедур;

7) организация обмена опытом работы, проведение семинаров - совещаний по повышению квалификации работников и сторонних организаций в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов;

8) участие в координационных и совещательных органах, встречах с гражданами, форумах, съездах, совещаниях, проведение непрерывного мониторинга нормативных правовых актов;

9) иные действия, необходимые для проведения уполномоченным органом оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов.

2. При исполнении указанных функций учреждению руководствоваться федеральным законодательством Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законодательством Костромской области, Уставом учреждения.

3. Директору учреждения внести соответствующие изменения в структуру, штатное расписание, Устав учреждения и совершить иные необходимые действия по реализации данного приказа.

На основании приказа № 74 в Устав Агентства были внесены изменения, в соответствии с которыми проведение процедуры ОРВ проектов НПА, определяющих вопросы осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, и экспертизы действующих НПА в указанной сфере, были отнесены к основным целям деятельности данного учреждения, которое, по роду своей деятельности, является хозяйствующим субъектом (пункты 11-14, 19-20, 28 Устава ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области»).

Департаментом экономического развития Костромской области для ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» было установлено задание на оказание государственной услуги «Проведение процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, определяющих вопросы осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, и экспертизы действующих нормативных правовых актов в указанной сфере» по участию в проведении оценки регулирующего воздействия и экспертизы на 2014 год.

Нормативные затраты для государственного задания на 2014 год были рассчитаны в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание имущества ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области», утвержденным приказом Департамента экономического развития от 04.04.2012 г. № 5.

Финансирование проведения Агентством указанной работы проводилось за счет средств областного бюджета (субсидия на выполнение государственного задания). Финансирование осуществлялось в соответствии с объемом нормативных затрат, утвержденным Департаментом.

Указанными выше Методическими рекомендациями № 159 от 26.03.2014 г., предусмотрено, что уполномоченным органом, ответственным за внедрение процедуры ОРВ и выполняющим функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения ОРВ, а также оценки качества проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов, выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом участниками процедуры ОРВ и экспертизы являются органы-разработчики проектов нормативных правовых актов, уполномоченный орган, иные органы власти и заинтересованные лица, принимающие участие в публичных консультациях в ходе проведения процедуры ОРВ и экспертизы (пункты 1.5, 1.6 раздела I Методических рекомендаций).

По своей природе оценка регулирующего воздействия не является ни «консультационной поддержкой предпринимательской деятельности», ни государственной услугой, поскольку в отношении данных процедур отсутствует заявительный порядок обращения, который в соответствии с положениями пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» является одним из основных признаков предоставления государственных услуг, а является деятельностью, осуществляемой органами государственной власти в процессе реализации правотворческих полномочий, а именно этапом процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов.

Законом Костромской области от 11.01.2007 N 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» (далее – Закон N 106-4-ЗКО) определены виды нормативных правовых актов Костромской области, установлен общий порядок их подготовки, оформления, внесения, опубликования, экспертизы, действия и толкования (статья 1 Закона N 106-4-ЗКО).

Частью 1 статьи 4 Закона N 106-4-ЗКО установлено, что при подготовке, принятии (издании) и реализации нормативных правовых актов правотворческие органы обязаны обеспечивать защиту прав и законных интересов населения Костромской области.

Согласно части 3 статьи 4 Закона N 106-4-ЗКО делегирование правотворческих полномочий не допускается.

В соответствии с частями 1, 6 статьи 13 Закона N 106-4-ЗКО подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется субъектами права законодательной инициативы в Костромской областной Думе, исполнительными органами государственной власти Костромской области, структурными подразделениями аппарата Костромской областной Думы и аппарата администрации Костромской области, отвечающими за соответствующее направление деятельности.

Для подготовки проекта нормативного правового акта могут привлекаться эксперты, иные специалисты, представители институтов гражданского общества.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном администрацией Костромской области.

Таким образом, заинтересованные лица вправе только принимать участие в публичных консультациях в ходе проведения процедуры ОРВ и экспертизы, но не выполнять связанные с проведением других процедур ОРВ и экспертизы функции, возложенные на уполномоченный орган по ОРВ, и органы-разработчики проектов нормативных правовых актов.

Совмещение функций по проведению процедур ОРВ между уполномоченным органом по ОРВ и заинтересованными лицами (хозяйствующими субъектами) либо наделение заинтересованных лиц такой функцией не предусмотрено среди допустимых моделей организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации (пункт 2.3 Методических рекомендаций).

На федеральном уровне, аналогичные положения об ОРВ содержатся в пункте 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 г. № 260 и пункте 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009, исходя из содержания которых может быть сделан вывод об отнесении ОРВ к процедурам разработки проектов нормативных правовых актов.

Следовательно, ОРВ относится к исключительным полномочиям органов государственной власти и ее проведение не может быть возложено на некоммерческую организацию.

Отнесение процедуры ОРВ к полномочиям органов государственной власти также напрямую следует из положений пункта I Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 г. № 1318.

В этой связи закрепленное статьей 26.3-3 Закона о принципах организации органов государственной власти субъектов РФ за органами государственной власти полномочие на проведение процедуры ОРВ не может быть передано хозяйствующему субъекту.

Согласно постановления № 366-а Департамент экономического развития Костромской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по проведению ОРВ проектов нормативных правовых актов (пункт 1).

Постановлением № 265-а (пункт 3) и постановлением № 562-а (подпункт 2 пункта 3) Департамент экономического развития был определен уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по проведению экспертизы нормативных правовых актов Костромской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В силу указанных постановлений проведение ОРВ проектов НПА и экспертизы НПА Костромской области должно было осуществляться Департаментом экономического развития с привлечением ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» (пункт 3 постановления № 265-а, подпункт 2 пункта 3 Постановления № 562-a).

До момента издания постановлений № 265-а, № 562-а, приказа № 74 никакой работы по ОРВ проектов НПА и экспертизы действующих НПА Костромской области учреждением не велось. До издания Приказа № 74 ОРВ проводилась Департаментом без учета мнения Агентства. В последующем при проведении ОРВ и экспертизы НПА распределения функций между Департаментом и Агентством не происходило.

Вместе с тем, своим приказом № 74 Департамент экономического развития Костромской области все возложенные на него, как на уполномоченный орган по проведению основных процедур ОРВ (ОРВ проектов НПА и экспертизу НПА Костромской области) функции, делегировал ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области».

Согласно письма Департамента экономического развития № 4411 от 17.12.2013 г. (т. 1, л.д. 91-92) в соответствии с принятым порядком действий при ОРВ, утвержденным приказом № 74, все процедуры по ОРВ фактически выполняются Агентством, им же подготавливается проект итогового заключения, который направляется для подписания в уполномоченный орган по ОРВ. Взаимодействие между разработчиками правовых актов, сообществом предпринимателей осуществляется так же ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области». На учреждение кроме того возложена Обязанность оказания методической помощи по вопросам OPB.

Оплата услуг Агентства в указанной сфере деятельности, производилась за счет средств областного бюджета выделяемых учреждению, которые предоставлялись в качестве субсидии на выполнение государственного задания, что нашло свое подтверждение в ходе рассмотрения настоящего дела.

В свою очередь, положения постановлений № 265-а и № 562-а указаний на такой способ их реализации не содержат, как и не указывают на необходимость передачи (возможность передачи) уполномоченным органом по ОРВ своих функций и полномочий (части их) в решении вопроса проведения ОРВ и экспертизы НПА, третьим лицам.

Ни в Методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012 г. № 623, ни в Методических рекомендациях по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 г. № 159, ни в иных нормативных правовых актах Российской Федерации не содержится положений о возложении на регулярной основе функции по проведению процедуры ОРВ и экспертизы нормативных правовых актов (основных процедур, связанных с проведением ОРВ проектов НПА и их экспертизы) на подведомственные уполномоченному органу по ОРВ организации.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В нарушение данного требования, посредством издания приказа № 74 Департамент экономического развития Костромской области реализовал возложенные на него постановлениями № 366-а, № 265-а и постановлением № 562-а функции уполномоченного органа по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов Костромской области (отдельных этапов процедуры ОРВ и экспертизы НПА), возложив их (передав на исполнение) на ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области».

Указанное свидетельствует о наличии в действиях Департамента экономического развития Костромской области по изданию приказа № 74 от 07.11.2013 г. «Об участии «Агентства по развитию предпринимательства Костромской области» в оценке регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов и экспертизе действующих нормативно-правовых актов» нарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В представлении Контрольно-счетной палаты Костромской области от 19.01.2015 г. № 01-04-9 (т. 1, л.д. 131), направленном в адрес Департамента экономического развития Костромской области, отмечено выполнение несвойственной для Агентства функции по оказанию государственной услуги процедуры оценки регулирующего воздействия. В связи с чем, предложено рассмотреть возможность исключения из выполняемого ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» государственного задания процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области, определяющих вопросы осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, и экспертизы действующих нормативных правовых актов в указанной сфере, то есть фактически подтвержден вывод Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области, содержащийся в обжалуемом решении.

Приказом Департамента от 30.04.2015 г. № 22 (т. 1, л.д. 130), при неизменности фактических обстоятельств, спорный приказ от 07.11.2013 г. № 74 признан утратившим силу, в устав Агентства внесены изменения в части исключения из него функций и полномочий по проведению оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых и экспертизе действующих нормативных правовых актов.

При изложенных обстоятельствах Управлением сделан законный и обоснованный вывод о том, что заявителем допущены нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следовательно, суд не находит оснований для отмены обжалуемого решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 03.06.2015 г. по делу № 04-83/1266 и удовлетворения требований Департамента экономического развития Костромской области.

Поскольку судебный акт принят не в пользу заявителя, освобожденного от уплаты государственной пошлины в соответствии с положениями статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, государственная пошлина за рассмотрение настоящего заявления взысканию не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167–170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении Департамента экономического развития Костромской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 03.06.2015 г. по делу № 04-83/1266 – отказать.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение одного месяца со дня его принятия или в арбитражный суд кассационный инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через Арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья А.В. Сизов