Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Смирновой Т.Н. при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Юргиной Ю.А.

при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по довер. от 03.06.2021 № 149,

от ответчика: ФИО2 – председатель, ФИО3 – представитель по довер. от 26.07.2021 № 2/2021, ФИО4 – представитель по довер. от 26.07.2021 № 1/2021,

от третьего лица: ФИО5 – представитель по довер. от 25.08.2021 № 1 (до перерыва),

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области, ОГРН <***>, ИНН <***>

к Контрольно-счетной палате Костромской области

о признании действий Контрольно-счетной палаты Костромской области о проведении проверки законности использования средств областного бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности, за 2019 год в ОГБУЗ МЦ МР «Резерв» Костромской области незаконными;

о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Костромской области от 26.05.2021 № 01-22-146 в части возмещения незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам ОГБУЗ МЦ МР «Резерв» Костромской области в 2019 и 2020 годах, третье лицо: Департамент здравоохранения Костромской области.

В соответствии со статьёй 163 АПК РФ в судебном заседании 17.11.2021 был объявлен перерыв до 24.11.2021 до 13-30 час. Сведения об объявлении перерыва размещены на официальном сайте Арбитражного суда Костромской области.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои процессуальные позиции по делу по основаниям, изложенным в заявлении, отзыве и дополнительных пояснениях.

Как следует из материалов дела, областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области является некоммерческой организацией, созданной Костромской областью для выполнения работ в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере здравоохранения.

Предметом и целью деятельности учреждения является организация и ведение учета и отчетности материальных ценностей мобилизационного резерва.

Для достижения уставных целей учреждение осуществляет следующие виды деятельности в соответствии с действующим законодательством: поставка, закладка, выпуск, ответственное хранение, освежение запасов государственного резерва, заимствование материальных ценностей из государственного резерва, разбронирование и замена материальных ценностей государственного резерва, учет и контроль их количественного и качественного состояния. В уставе учреждения имеются ссылки на приносящую доход деятельность.

В период с 09.03.2021 по 12.04.2021 сотрудниками Контрольно-счетной палатой Костромской области на основании распоряжения председателя Контрольно-счетной палаты Костромской области от 01.03.2021 № 01-22-4 проведена проверка в отношении ОГБУЗ МЦ MP «Резерв» Костромской области на предмет законности использования средств областного бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Программой проверки, утвержденной 01.03.2021 председателем Контрольно-счетной палаты, были определены вопросы контрольного мероприятия, в том числе:

- проверка законности использования средств на оплату труда работников (за счет всех источников финансирования);

- анализ принятых нормативных правовых актов и других документов, регулирующих оплату труда, соответствие их трудовому законодательству;

- проверка обоснованности формирования фонда оплаты труда, а также правильности составления штатного расписания;

- объем утвержденных плановых назначений на выплату заработной платы и фактический расход (по видам выплат, в том числе стимулирующего и компенсационного характера);

- уровень среднемесячной заработной платы (за счет всех источников финансирования) по категориям персонала (2019-2020 годы);

- укомплектованность учреждения кадрами.

Программой также предусмотрено, что в ходе проверки могут быть рассмотрены и другие вопросы, связанные с целью и предметом проверки.

Согласно материалам проверки в проверенном периоде приносящая доход деятельность учреждением фактически не осуществлялась, за исключением предоставления на возмездной основе услуг по хранению материальных ценностей мобилизационного резерва.

В ходе проверки Контрольно-счетной палатой Костромской области выявлен ряд нарушений, касающихся вопросов оплаты труда.

Анализ обоснованности и правильности начисления заработной платы директору ОГБУЗ МЦ MP «Резерв» Костромской области ФИО6 показал, что за июнь-декабрь 2019 года и 2020 год данному лицу произведены незаконные выплаты в сумме 293,9 тысяч рублей, переплата заработной платы в сумме 30,87 тысяч рублей.

Так, в декабре 2019 года директору учреждения ФИО6 за счет средств, полученных от Росрезерва, произведена выплата за интенсивность труда по итогам 2019 года в сумме 293 895 рублей 10 копеек на основании приказа от 23.12.2019 № 98/3, изданного директором ФИО6 Согласно пункту 1 приказа основанием для выплаты является решение Управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу (Росрезерв), документ на рассмотрение Контрольно-счетной палате не представлен.

В соответствии с пунктом 20 Положения об оплате труда работников государственных медицинских организаций Костромской области, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 14.11.2015 № 405-а, и пункта 17 Положения об оплате труда работников ОГБУЗ «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области», утвержденного 30.11.2015, выплаты стимулирующего характера руководителям медицинских организаций и их размер устанавливаются руководителем исполнительного органа государственной власти Костромской области, осуществляющего функции и полномочия учредителя медицинской организации, с учетом показателей и критериев эффективности деятельности медицинской организации, то есть Департаментом здравоохранения Костромской области.

Трудовым договором от 19.06.2019 между ФИО6 и Департаментом здравоохранения Костромской области выплаты за интенсивность и высокие результаты работы не установлены; распорядительный документ (приказ) директора Департамента здравоохранения Костромской области на установление директору ОГБУЗ МЦ МР «Резерв» Костромской области ФИО6 разовой выплаты за интенсивность труда по итогам 2019 года в сумме 293 895 рублей 10 копеек отсутствует.

Ответчик отметил, что в соответствии со статьями 22, 135 ТК РФ надбавки, дополнительные выплаты и премии выплачиваются работнику на основании решения работодателя; кроме того, самостоятельное назначение директором себе стимулирующей выплаты является нарушением пункта 20 отраслевого положения по оплате труда. Директор учреждения наделен правами и обязанностями работодателя в отношении работников учреждения и выступает в качестве работника в отношениях с организацией-работодателем.

С учетом указанных выше обстоятельств Контрольно-счетная палата Костромской области пришла к выводу о том, что директор ОГБУЗ МЦ МР «Резерв» Костромской области ФИО6 при установлении себе в декабре 2019 года разовой выплаты за интенсивность превысила должностные полномочия, в результате чего произведено незаконное расходование средств Росрезерва в сумме 293,89 тысяч рублей(выплата за интенсивность), которые подлежат возмещению в полном объеме.

В связи с тем, что сумма незаконной разовой выплаты за интенсивность за декабрь 2019 года включена в расчет средней заработной платы при начислении директору центра ФИО6 отпускных в июле и в октябре 2020 года, переплата отпускных за счет субсидий на госзадание составила 23 860 рублей; в нарушение решения рабочей группы по оценке эффективности деятельности руководителей учреждений, подведомственных Департаменту здравоохранения Костромской области, директору учреждения ФИО6 за период с 09.06.2020 по 30.09.2020 неправомерно начислены выплаты по результатам труда и качеству оказываемых услуг в общей сумме 3 007 рублей 80 копеек (переплата заработной платы за счет субсидий на госзадание); в результате счетных ошибок, допущенных при начислении директору учреждения ФИО6 заработной платы, переплата за счет субсидий на госзадание составила 4 034 рубля 80 копеек. Таким образом, общая сумма переплаты по заработной плате ФИО6 за счет субсидий на госзадание составила 30,9 тыс. рублей.

Кроме того, в ноябре-декабре 2019 года 14 работникам (3 комплектовщика товаров, 6 сторожей, 1 уборщик территории, 4 кочегара) необоснованно, без распорядительных документов, за счет субсидий на госзадание произведена доплата до минимального размера оплаты труда при превышении суммы начисленной за месяц заработной платы уровня МРОТ, в результате чего сумма переплаты заработной платы составила 33,51 тыс. рублей.

Таким образом, общая сумма незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам учреждения составила 358,3 тыс. рублей (293,89 тыс. рублей + 30,9 тыс. рублей + 33,51 тыс. рублей).

Результаты проверки отражены в акте от 12.04.2021.

По факту выявленных нарушений учреждению внесено представление от 26.05.2021 № 01-22-146, в пункте 1 которого учреждению предложено в срок до 25.06.2021 обеспечить возмещение незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам учреждения, виновных должностных лиц привлечь к ответственности.

Посчитав проведенную Контрольно-счетной палатой проверку за 2019 год незаконной, а пункт 1 представления от 26.05.2021 № 01-22-146, возлагающий на областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области обязанность в срок до 25.06.2021 обеспечить возмещение незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам учреждения, а также обязанность по привлечению виновных должностных лиц к ответственности недействительным, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В обоснование требований заявитель указал, что в соответствии с распоряжением Контрольно-счетной палаты Костромской области от 01.03.2021 № 01-22-4 проверяемым периодом является 2020 год, однако фактически была проверена законность расходования средств областного бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности, не только за 2020 год, но и за 2019 год.

Представление Контрольно-счетной палаты Костромской области учреждение считает неисполнимым, так как в резолютивной части представления не указано, какие именно денежные суммы ОГБУЗ МЦ МР Резерв КО должно возместить.

Ответчик требования не признал, доводы в обоснование возражений подробно изложены в отзыве.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства, оценив доводы участников процесса на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению частично.

В соответствии с частью 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 № 449-О и от 04.12.2003 № 418-О также указано, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.

Для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования удовлетворению не подлежат.

В силу положений части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Соответственно, обязанность доказывания нарушения оспариваемыми ненормативным правовым актом, решением и действиями (бездействием) прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности возлагается на заявителя.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской федерации и муниципальных образований», Закона Костромской области от 11.07.2011 № 99-5-ЗКО «О Контрольно-счетной палате Костромской области» в полномочия Контрольно-счетной палаты Костромской области входит осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств областного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с целью предотвращения нанесения материально ущерба субъекту Российской Федерации.

Статьей 265 БК РФ предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 267.1 БК РФ одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В силу части 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

-контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

-контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

-контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления.

Статьей 270.2 БК РФ определено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства в силу положений статьи 3 БК РФ следует понимать указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Из содержания приведенных ном следует, что контрольно-счетная палата уполномочена на внесение по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Внесение представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты.

Суд установил, что выявленное в ходе проверки нарушение, указанное в пункте 1 представления от 26.05.2021 № 01-22-146, в той части, в которой оно оспариваются учреждением, не является нарушением бюджетного законодательства, в связи с этим не может быть включено в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 БК РФ.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 15ЗКО от 11.07.2011 № 99-5-ЗКО "О контрольно-счетной палате Костромской области" контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Костромской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Костромской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В рассматриваемом случае, выявив нарушения в деятельности областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский центр мобилизационно резерва «Резерв» Костромской области, выразившиеся в осуществлении незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам учреждения, Контрольно-счетная палата Костромской области направила сведения в соответствующий орган, что подтверждается представлением от 26.05.2021 № 01-22-147, адресованным Департаменту здравоохранения Костромской области.

С учетом изложенного требования заявителя о признании недействительным пункта 1 представления от 26.05.2021 № 01-22-146 подлежат удовлетворению.

В отношении требования заявителя о признании незаконными действий Контрольно-счетной палаты Костромской области по проведению проверки законности использования средств областного бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности, за 2019 год в ОГБУЗ МЦ МР «Резерв» Костромской области суд не находит оснований для его удовлетворения.

Как пояснил ответчик, данные за 2019 год были необходимы для прослеживания динамики различных показателей деятельности учреждения, на что указано в программе проверки от 01.03.2021 и подтверждается актом по результатам проверки от 12.04.2021, в котором отражен сравнительный анализ показателей деятельности заявителя за 2019 и за 2020 годы.

Оспариваемые учреждением действия ответчика не нарушают прав и законных интересов заявителя. Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемых действий незаконными.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей подлежат отнесению на ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Требования областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский центр мобилизационно резерва «Резерв» Костромской области удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт 1 представления Контрольно-счетной палаты Костромской области от 26.05.2021 № 01-22-146, возлагающий на областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области обязанность в срок до 25.06.2021 обеспечить возмещение незаконных расходов на оплату труда и сумм переплат заработной платы работникам учреждения, а также обязанность по привлечению виновных должностных лиц к ответственности.

В удовлетворении требований в остальной части отказать.

Взыскать с Контрольно-счетной палаты Костромской области, ОГРН <***>, ИНН <***>, <...> в пользу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский центр мобилизационного резерва «Резерв» Костромской области, ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>, зарегистрированного 06.12.1996 в качестве юридического лица, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Исполнительный лист выдается по ходатайству взыскателя или по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение одного месяца со дня его принятия.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Костромской области, в том числе посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет».

Судья Т.Н. Смирнова