Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Федориной О.Г. , рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании решения и предписания от 05.04.2018 по делу № 157-15-17,

с привлечением в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Муниципального казенного учреждения города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства»,

с привлечением третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: ИП ФИО1; ФИО2; ИП ФИО3, ООО «Хлебный дом»; ИП ФИО8; ФИО4; ФИО5; Департамента градостроительства администрации г. Красноярска,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО6, действующего на основании доверенности от 11.04.2018 № 04-2268; личность удостоверена паспортом;

от ответчика: ФИО7 , действующей на основании доверенности от 23.01.2018 № 26; личность удостоверена паспортом;

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Пилипенко А.В., с использованием средств системы аудиозаписи,

установил:

Администрация города Красноярска (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее – ответчик, Красноярское УФАС России) о признании незаконными и недействительными решения и предписания от 05.04.2018 по делу № 157-15-17.

Заявление принято к производству суда. Определением от 18.05.2018 возбуждено производство по делу, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенного учреждение города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства». Определением от 25.06.2018 судебное заседание отложено, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены индивидуальный предприниматель ФИО1; ФИО2; индивидуальный предприниматель ФИО3, общество с ограниченной ответственностью «Хлебный дом»; индивидуальный предприниматель Тагиев С.В.; ФИО4; ФИО5; Департамент градостроительства администрации г. Красноярска.

Суд заслушал объяснения лиц, участвующих в деле, присутствующих в заседании. Представитель администрации настаивал на удовлетворении заявленных требований. Представитель УФАС по Красноярскому краю возражал против удовлетворения заявленных требований, согласно отзыву. Суд огласил письменные материалы и исследовал их.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 (вх. № 16493 от 31.08.2017) с жалобой на действия Администрации города Красноярска, связанные с необоснованным, по мнению индивидуального предпринимателя, исключением принадлежащего ей временного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска путем издания Постановления администрации города Красноярска от 17.07.2017 №465 «О внесении изменений в постановление администрации города Красноярска о 27.11.2012 №595».

УФАС по Красноярскому краю на основании поступившего заявления возбуждено дело, сформировано комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

05.04.2018 антимонопольным органом вынесено решение №157-15-17, согласно которого администрация города Красноярска признана нарушившей пункты 2,8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», в части издания актов: распоряжение №2995-недв от 09.06.2016 «О предоставлении МКУ «УДИБ» земельного участка», распоряжение №1474-недв от 16.03.2016 о закреплении за МКУ «УДИБ» объекта недвижимости муниципальной собственности – автомобильной дороги (ИНФ 07930), на праве оперативного управления и необоснованного отказа от исполнения договоров на размещение временных сооружений, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, путем направления уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, а также в части исключения нестационарных торговых объектов, расположенных в границах указанного земельного участка, из схемы размещения путем издания постановления от 17.07.2017 №465 «О внесении изменений в постановление администрации города от 27.11.2012 №595 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска», что в свою очередь может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

При вынесении указанного решения антимонопольным органом установлены следующие фактические обстоятельства.

26.02.2016 между администрацией города Красноярска и индивидуальным предпринимателем ФИО1 заключен договор №К/409 на размещение временного сооружения на срок до 01.01.2020 (с учетом изменений, внесенных дополнительным соглашением №К/6855/с от 01.12.2016).

Согласно указанного договора, индивидуальному предпринимателю предоставлено право размещения временного сооружения: павильон, в соответствии с номером 4573 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска, утв. Постановлением администрации города Красноярска от 27.11.2012 №595 по адресу: <...>.

09.06.2016 администрацией города Красноярска издано распоряжение №2995-недв, в соответствии с которым, МКУ «УДИБ» в постоянное бессрочное пользование передан земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 общей площадью 57 947 кв.м., расположенный по адресу: <...> в целях эксплуатации сооружения дорожного хозяйства.

Администрация города Красноярска письмом (исх. № 11-2436 от 14.04.2017) уведомила индивидуального предпринимателя об отказе от исполнения договора №К/409 от 26.02.2016 в одностороннем порядке со ссылкой на пункт 5.3 договора №К/409 от 26.02.2016.

Согласно пунктам 5.3, 5.3.1 договора №К/409 от 26.02.2016 основанием для досрочного расторжения договора является наличие у иного лица в отношении земельного участка, на котором размещается временное сооружение, заключенного договора аренды, договора безвозмездного пользования земельным участком либо иных прав на земельный участок, предусмотренных земельным и гражданским законодательством.

Основанием для расторжения указанного договора в одностороннем порядке, согласно пояснениям Администрации, послужило предоставление земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, в границах которого расположено место размещения временного сооружения, в постоянное бессрочное пользование МКУ «УДИБ» (распоряжение администрации города Красноярска № 2995-недв от 27.03.2017 «О предоставлении МКУ «УДИБ» земельного участка»).

Как следует из пояснений администрации, земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 предоставлен МКУ «УДИБ» в целях эксплуатации объекта недвижимости муниципальной собственности – автомобильной дороги (на основании распоряжения №1474-недв от 16.03.2015).

Также, антимонопольным органом установлено, что в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 расположены и иные временные сооружения, принадлежащие следующим хозяйствующим субъектам: ФИО2 (договор на размещение от 19.05.2016 №А/2194), ФИО5 (договор на размещение от 06.07.2016 №Т/2686), ФИО3 (договор на размещение от 01.08.2014 №М/7990), ФИО8 (ФИО4) (два договора на размещение от 07.03.2013), ООО «Хлебный дом» (договор на размещение №5131 от 26.06.2014).

Кроме того, антимонопольным органом установлено, что администрация города Красноярска расторгла все указанные договоры на размещение временных сооружений путем направления уведомлений. При этом, временные сооружения, принадлежащие индивидуальным предпринимателям: ФИО2, ФИО3,, ФИО8 (ФИО4), ФИО1 исключены администрацией из схемы размещения нестационарных торговых объектов;. торговый объект, принадлежащий ООО «Хлебный дом» не исключен из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

С учетом установленных обстоятельств, при рассмотрении дела, антимонопольный орган пришел к следующим выводам, которые нашли свое отражение в решении №157-15-17 от 05.04.2018:

- у администрации города Красноярска отсутствовали объективные основания для передачи рассматриваемого земельного участка: временные сооружения, расположенные на земельном участке с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 переданного МКУ «УДИБ» не препятствует выполнению учреждением своих уставных задач с использованием указанного земельного участка (МКУ «УДИБ» не реализует правомочий владения и (или) пользования объектами, расположенными на указанном земельном участке, поскольку данные объекты находятся в общем владении и пользовании, так как являются местами общего пользования); объект муниципальной собственности (автомобильной дороги, на основании распоряжения №1474-недв от 16.03.2015, ИНФ 07930) не мог быть передан МКУ «УДИБ», так как автомобильная дорога предназначено для общего пользования, а закрепление его за казенным учреждением не соотносится с предметом и целями учреждения;

- у администрации отсутствовали правовые основания для одностороннего отказа от исполнения договора на размещение временного сооружения по указанным в уведомлениях основаниям;

- у администрации отсутствовали правовые основания для исключения нестационарных торговых объектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов (решение органа местного самоуправления об исключении их схемы размещения нестационарных торговых объектов ранее включенных в нее на законных основаниях, возможно только при условии наличия объективной необходимости высвобождения земельного участка для решения иных приоритетных задач);

– отсутствие в схеме размещения нестационарных торговых объектов, фактически занятых киосками субъектов предпринимательской деятельности, в настоящее время ограничивает их доступ к пользованию принадлежащим их нестационарных торговых объектов, что создает препятствие для осуществления ими хозяйствующей деятельности.

Таким образом, по мнению антимонопольного органа, рассматриваемые действия администрации города Красноярска могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках, что является нарушением пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О конкуренции».

В целях устранения выявленных нарушений, антимонопольным органом выдано предписание №157-15-17 от 05.04.2018, в соответствии с которым администрации города Красноярска необходимо в срок до 27.04.2018 произвести следующие действия:

- отменить распоряжение №2995-недв о 09.06.2016 «О предоставлении МКУ «УДИБ» земельного участка», распоряжение №474-недв от 16.03.2015 о закреплении за МКУ «УДИБ» объекта недвижимости муниципальной собственности – автомобильной дороги (ИНФ 07930) на праве оперативного управления;

- отозвать все уведомления об отказе от исполнения в одностороннем порядке договоров на размещение временных сооружений, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, адресованных хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность во временных сооружениях (нестационарных торговых объектах), расположенных в границах указанного земельного участка по причине предоставления указанного земельного участка МКУ «УДИБ»;

- внести изменения в постановление №465 от 17.07.2017, исключив номера нестационарных торговых объектов, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, в том числе номера (строки): №85, №86, №84, №4603, №4604, №4573.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 05.04.2018 по делу №157-15-17, администрация города Красноярска обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган:

- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган, в том числе:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1);

- устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (пункт 10).

Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

На основании вышеизложенного, оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом факта совершения заявителем вменяемого нарушения антимонопольного законодательства, исходя из нижеследующего.

Оспариваемым решением администрация города Красноярска признана нарушившей пункты 2,8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», в части издания актов: распоряжение №2995-недв от 09.06.2016 «О предоставлении МКУ «УДИБ» земельного участка», распоряжение №1474-недв от 16.03.2016 о закреплении за МКУ «УДИБ» объекта недвижимости муниципальной собственности – автомобильной дороги (ИНФ 07930), на праве оперативного управления и необоснованного отказа от исполнения договоров на размещение временных сооружений, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, путем направления уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, а также в части исключения нестационарных торговых объектов, расположенных в границах указанного земельного участка, из схемы размещения путем издания постановления от 17.07.2017 №465 «О внесении изменений в постановление администрации города от 27.11.2012 №595 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска».

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п.2 ч.1 ст. 15) и создание дискриминационных условий (п.8 ч.1 ст.15).

Исходя из буквального толкования приведенного законоположения следует, что обязательным условием для квалификации действий органа местного самоуправления по части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» является одновременно наличие двух условий – несоответствие закону рассматриваемых муниципальных актов и нарушение конкуренции на определенном рынке. Отсутствие какого – либо из названных двух условий влечет отказ в признании органа местного самоуправления нарушившим рассматриваемые требования антимонопольного законодательства.

Согласно оспариваемому решению, антимонопольным орган пришел к выводу об отсутствии правых оснований для закрепления земельных участков за МКУ «УДИБ», незаконности сделок по одностороннему отказу от договоров с субъектами предпринимательской деятельности и неправомерности исключения мест их схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска. Вместе с тем, приведенные выводы противоречат как фактическим обстоятельствам, так и нормам действующего законодательства.

Земельный участок в пределах, которого размещены рассматриваемые временные сооружения, передан МКУ «УДИБ» в постоянное бессрочное пользование, в том числе в связи с передачей в оперативное управление объекта дорожного хозяйства с целью выполнения уставных функций.

Антимонопольный орган, в оспариваемом решении указал, что в соответствии с земельным законодательством, намерение учреждения получить земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования не означает, что у администрации города, как собственника данного земельного участка, возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок. Однако данный вывод приведет без учета следующих норм действующего законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;

3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;

4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.9 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа.

В силу пункта 2 статьи 39.9 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно:

1) органам государственной власти и органам местного самоуправления;

2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);

3) казенным предприятиям;

4) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

Согласно пункту 3 статьи 39.9 ЗК РФ решении о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование указывается кадастровый номер земельного участка, а также:

1) наименование организации, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации юридического лица в едином государственном реестре юридических лиц в случае предоставления земельного участка юридическому лицу;

2) наименование органа местного самоуправления в случае предоставления ему земельного участка;

3) наименование органа государственной власти в случае предоставления ему земельного участка.

Не допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указанным в настоящей статье лицам на других правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования, если иное не предусмотрено статьями 39.10 и 39.20 настоящего Кодекса (пункт 4 статьи 39.9 ЗК РФ).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке:

1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок;

2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении;

3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 настоящего Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости";

4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка;

5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена;

6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка;

7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды, за исключением случаев, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился обладатель данных прав или подано заявление о предоставлении земельного участка в соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.10 настоящего Кодекса.

Таким образом, Администрация действовала в пределах своей компетенции, при наличии правовых оснований для его принятия. При рассмотрении настоящего дела, судом не установлено несоответствие оспариваемого распоряжения указанным нормам права. У администрации не было причин, установленных законом, отказаться от передачи земельного участка. Доказательств, подтверждающих предоставление спорного земельного участка иному лицу, на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды, в материалы дела не представлено.

Таким образом, с точки зрения полномочий и процедуры оспариваемое распоряжение законно.

Кроме того, довод антимонопольного органа о незаконности закрепления за МКУ «УДИБ» рассматриваемого земельного участка мотивирован ссылками на положения Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и указано на то, что так как автомобильная дорога является объектом общего пользования и закрепление ее за учреждением не соотносится с предметами и целями деятельности учреждения.

Исходя из свидетельства о государственной регистрации права, рассматриваемый земельный участок относится к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: размещение автомобильных дорог, их конструктивных элементов, дорожных сооружений при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения, временных объектов.

Как указывалось ранее, земельный участок в пределах, которого размещены рассматриваемые временные сооружения, передан МКУ «УДИБ» в постоянное бессрочное пользование, в том числе в связи с передачей в оперативное управление объекта дорожного хозяйства с целью выполнения уставных функций.

Вопреки доводам антимонопольного органа, из выписки из ЕГРН, представленной в материалы дела, следует. что вид разрешенного использования земельного участка "размещение автомобильных дорог, их конструктивных элементов, дорожных сооружений при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения, временных сооружений"

Обеспечение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах города, а также содержание данных автомобильных дорог, в том числе оборудование необходимыми дорожными знаками и другими элементами обустройства дорог, отнесены к вопросам местного значения поселения и являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Как было ранее указано, статья 39.9 Земельного кодекса РФ устанавливает ограниченный круг лиц, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование, в том числе казенным предприятиям.

В соответствии с Уставом, утвержденным постановлением администрации города от 02.07.2013 N 74-гх, муниципальное казенное учреждение г. Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" создано для исполнения за счет бюджетных средств муниципальных контрактов от имени муниципального образования в пределах доведенных Учреждению лимитов бюджетных обязательств, путем осуществления технического надзора и контроля за выполнением работ по капитальному ремонту, содержанию городских дорог местного значения в границах города, искусственных сооружений на них, объектов внешнего благоустройства, санитарной очистки города, осуществления деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на улично-дорожной сети города Красноярска, благоустройства и озеленения.

Распоряжением администрации города Красноярска от 16.05.2016 № 2438-недв муниципальному казенному учреждению «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» оперативное управление из государственной казны передана автомобильная дорога лит. 1, расположенную по адресу: Россия, <...> площадь застройки 24 898 кв. метров, кадастровый номер 24:50:0000000:154896, свидетельство о государственной регистрации права от 05.03.2013 серии 24 ЕК № 774235, реестровый номер ИНФ10809, балансовой стоимостью 38 169 969,00 рубля.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация, физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Автомобильные дороги являются объектами муниципальной собственности, закреплены за учреждением на праве постоянное (бессрочное) пользование.

Запретов по передаче в постоянное (бессрочное) пользование объектов, к которым относятся сооружения дорожного хозяйства законодательством не установлено, допускается судебной практикой ( аналогичная правовая позиция нашла свое отражение в судебной практике, например, в постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 14.06.2018 по делу N А33-17749/2017).

Таким образом, довод антимонопольного органа о том, что в связи с тем, что автомобильная дорога является объектом общего пользования, то она не может быть передана учреждению на праве постоянного (бессрочного) не основан на нормах действующего законодательства и противоречит ему.

Доказательств того, что спорное распоряжение нарушает какие либо вышеперечисленные в материалах антимонопольного дела отсутствуют, суду не представлены.

В своем отзыве от 19.06.2018 б/н антимонопольный орган указывает, что в рассматриваемом случае, право закрепления за МКУ «УДИБ» земельного участка, в границах которого расположены временные сооружения хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность через торговые павильоны, используется администрацией для целей расторжения договоров на размещение временных сооружений и демонтажа торговых павильонов на территории города Красноярска.

Указанный довод не может быть принят судом, так как он не подтверждается ни материалами дела, ни документами, представленными в ходе рассмотрения заявления индивидуального предпринимателя антимонопольным органом.

Одним из выводов антимонопольного органа, содержащимся в оспариваемом решении является вывод о том, что у администрации отсутствовали правовые основания для одностороннего отказа от исполнения договора на размещение временного сооружения по указанным в уведомлениях основаниям.

Арбитражный суд не соглашается с данным выводом антимонопольного органа на основании следующего.

Во-первых, в соответствии с пунктом 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Оспоримая сделка может быть признана недействительной (не соответствующей закону) исключительно в силу судебного акта и только по иску заинтересованного лица.

При этом, в силу статьи 153 Гражданского кодекса Российской Федерации сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Таким образом, действий по одностороннему отказа от гражданско-правового договора на размещение торговых объектов по своей правовой природе являются сделками.

Доказательства признания судебным актов отказов от договоров на размещение нестационарных торговых объектов недействительной сделкой в материалах дела отсутствуют, о наличии таких обстоятельств антимонопольным органом не заявлено, в оспариваемом решении не описано.

Оснований признании сделок ничтожными судом также не установлено. Довод Красноярского УФАС об отсутствии в договорах такого основания для отказа как предоставлении прав на земельных участок иному лицу не свидетельствует о ничтожности совершенной сделки, а кроме того, приведен без учета следующих обстоятельств.

Согласно пункту 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 7, 45, 58, 59 Устава города Красноярска, порядок выдачи разрешения на размещение временных сооружений был урегулирован в Постановлении администрации г. Красноярска от 09.02.2010 N 55 "Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска".

Постановлением администрации г. Красноярска от 29.08.2014 N 538, Постановление администрации города от 09.02.2010 N 55 "Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска" признано утратившим силу.

С целью совершенствования процесса размещения временных сооружений на территории города Красноярска, в соответствии со статьей 209 ГК РФ, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановлением администрации города Красноярска от 28.11.2014 N 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (далее - Положение N 809), которое устанавливает порядок размещения временных сооружений, в том числе нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Красноярска (пункт 1 Положения N 809).

Статьей 10 Положения N 809 предусмотрено, что договор на размещение временного сооружения заключается на срок, определенный схемой размещения временных сооружений на территории города Красноярска, схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

Постановлением администрации г. Красноярска от 27.11.2012 N 595 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска" утверждена схема размещения НТО.

Из материалов дела следует, что между Администрацией города Красноярска (администрация) и привлеченными к рассмотрению Красноярским УФАС дела субъектами предпринимательской деятельности в 2014–2016 гг. заключены договоры на размещение временного сооружения, согласно условиям которых администрация предоставляет владельцу право размещения временного сооружения: павильон, в соответствии с указанным номером в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска, утвержденной Постановлением администрации города Красноярска от 27.11.2012 №595 и эксплуатировать его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а владелец обязуется установить и эксплуатировать временное сооружение, в установленном законодательством Российской Федерации и настоящим договором порядке в границах, указанных в ситуационном плане земельного участка, прилагаемом к настоящему договору и являющимся его неотъемлемой частью (приложение).

Распоряжением администрации города Красноярска от 09.06.2016 № 2995-недв муниципальному казенному учреждению «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» в постоянное бессрочное пользование предоставлен земельный участок, из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 общей площадью 57 947,0 кв. м, расположенный по адресу: <...> в целях эксплуатации сооружения дорожного хозяйства.

Право постоянного (бессрочного) пользования МКУ «УДИБ» на земельный участок зарегистрировано в ЕГРН согласно представленной в материалы дела выписке из данного реестра.

Факт нахождения нестационарных торговых объектов субъектов предпринимательской деятельности в границах предоставленного МКУ «УБИБ» земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:1322 подтверждается представленной Администрацией г. Красноярска схемой сопоставления границ указанного земельного участка с границами земельного участка, на котором размещены объекты и лицами участвующими в деле не оспаривается.

Как следует из материалов дела и установлено антимонопольным органом, договоры на размещение временных сооружений расторгнуты администрацией путем направления уведомлений хозяйствующим субъектам.

Согласно данных уведомлений, хозяйствующим субъектам сообщалось, что земельный участок с соответствующим адресом, на котором расположены временные сооружения, передан в постоянное (бессрочное) пользование МКУ «УДИБ», в связи с чем, со ссылкой на пункт 5.3 договора на размещение временного сооружения, департамент социально-экономического развития отказывается от исполнения договора в одностороннем порядке. Также, в уведомлении со ссылкой на пункт 21 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (утв. Постановлением администрации города от 28.11.2014 №809), содержится разъяснения и предложение возможности получения компенсационного места размещения временного сооружения и заключения договора на его размещение.

Исходя из анализа договоров на размещения временных сооружений и дополнительных соглашений к ним, ни по одному из договоров по перечисленным временным сооружениям, на момент направления администрацией одностороннего отказа, срок действия не истек.

Согласно статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.

В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным (пункт 3).

По правилам указанной нормы права стороны сделки могут предусмотреть право одностороннего отказа от договора.

Условиями представленных в материалы дела договоров на размещение временных сооружений предусмотрено, что договор может быть изменен или расторгнут в случаях и порядке, предусмотренных действующим законодательством. В договорах 2016 года также определено, что снованием для досрочного расторжения договора является наличие у иного лица в отношении земельного участка, на котором размещается временное сооружение, заключенного договора аренды, договора безвозмездного пользования земельным участком либо иных прав на земельный участок, предусмотренных земельным и гражданским законодательством.

Довод о том, что условия договоров не предусматривают возможность расторжения в одностороннем порядке, не соответствует содержанию договора. Представленные тексты договоров прямо и недвусмысленно содержат указания на правовые последствия одностороннего отказа от договора – прекращение действие договора. Данное условие свидетельствует о наличии права на односторонний отказ от исполнения договора.

Данный правовой подход соответствует позиции Арбитражного суда Восточного-Сибирского округа при рассмотрении аналогичного дела N А33-17468/2017.

При этом, согласно предмету рассматриваемых договоров, условия сделок касались регулирования отношений в связи с размещением нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования.

Согласно пункту 2 Положения № 809 под временными сооружениями понимаются сборно-разборные сооружения, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению, в том числе нестационарные торговые объекты. Согласно пункту 20 Положения №809 администрация уведомляет владельца в письменной форме о досрочном расторжении договора не менее, чем за 90 календарных дней до даты его расторжения.

В силу пункта 20 Положения № 809 и условий представленных в материалы дела договоров и дополнительных соглашений предоставление заявителю земельного участка носило временный характер, для размещения временного объекта, предполагающее возможность досрочного расторжения договора в порядке и по основаниям, предусмотренном нормативными правовыми актами и договором.

Таким образом, право уполномоченного органа на досрочное расторжение договора на размещение временного сооружения предусмотрено как указанным правовым актом, так и договором.

Согласно пункту 2 статьи 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

В соответствии со статьей 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. При этом стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

При этом согласно пункту 21 Положения в случае расторжения договора по инициативе уполномоченного органа по основаниям, предусмотренным подпунктами 1 и 2 пункта 20 Положения, владелец временного сооружения вправе до даты расторжения договора обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении компенсационного места размещения временного сооружения аналогичного вида со схожими параметрами (площадью) в пределах города Красноярска без проведения аукциона.

Учитывая изложенное, у ответчика имелись основания для одностороннего отказа от исполнения договора на размещение временного сооружения от 17.02.2017 №С/445.

Кроме того, суд полагает. что формулируя вывод об отсутствии у администрации правовых оснований для отказа от договоров, антимонопольным органом не учтено следующее.

Как следует из материалов дела следует, что под рассматриваемыми нестационарными торговыми объектами сформирован земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 общей площадью 57 947,0 кв. м, расположенный по адресу: <...> который распоряжением администрации города Красноярска от 09.06.2016 № 2995-недв предоставлен муниципальному казенному учреждению «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» в постоянное бессрочное в целях эксплуатации сооружения дорожного хозяйства.

Как следует из представленных суду сведений ИСОГД, рассматриваемый земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 имеет адрес места расположения улица Лесопарковая в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом планировки уличной дорожной сети, находятся внутри красных линий. При этом, по данным системы градостроительного планирования (ЕМГИС), участки на которых расположены рассматриваемые торговые объекты находятся в полосе отвода автомобильной дороги.

Согласно статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" использование земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог допускается в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации (на условиях публичного сервитута); в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций (на условиях частного сервитута).

Однако документы, подтверждающие, что спорные нестационарные торговые объекты могу быть отнесены к объектам дорожного сервиса, размещение которых в силу норм действующего законодательства допускается в границах полос отвода автомобильной дороги, не представлено.

При таких обстоятельствах вывод Красноярского УФАС, изложенный в решении по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства о незаконности действий администрации по совершению сделки путем направления уведомлении об отказе от договора не может быть признан обоснованным.

Также в оспариваемом решении приведен вывод о том, что у администрации отсутствовали правовые основания для исключения нестационарных торговых объектов из схемы их размещения. Данный вывод также не может быть признан обоснованным исходя из следующего.

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой V.6 "Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута", положения которой вступили в силу с 01.03.2015.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Частью 3 этой статьи предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края установлен приказом министерства промышленности и торговли Красноярского края от 27.11.2013 N 05-95.

Согласно пунктам 4, 6 Порядка N 05-95 схема разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в целях повышения доступности товаров для населения. Схема разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными, пожарными, санитарными и экологическими нормами и правилами, правилами продажи отдельных видов товаров, проектами планировки и благоустройства территории муниципального образования.

Схема утверждается правовым актом органа местного самоуправления, принимаемым в порядке, установленном уставом муниципального образования (пункт 9 Порядка N 05-95).

Подпунктом 2.1 пункта 2 статьи 45 Устава города Красноярска установлено, что администрация города в лице уполномоченных органов организует и осуществляет в рамках своей компетенции муниципальный контроль. Реализуя указанные полномочия, администрация города определяет структуру, полномочия, функции и порядок деятельности уполномоченных органов, принимает административные регламенты проведения контрольных проверок, организует мониторинг эффективности муниципального контроля, осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно данной схемы в нее были включены в том числе павильоны по следующим адресам:

- <...>, площадью 77,94 кв.м., на срок до 01.07.2019 (номер в схеме 84);

- <...>, ост. «Лицей», площадью 15,87 кв.м., на срок до 01.07.2019 (номер в схеме 85);

- <...>, ост. «Лицей», площадью 18,56 кв.м., на срок до 01.07.2019 (номер в схеме 86);

- <...>, площадью 13,94 кв.м., на срок до 01.07.2019 (номер в схеме 87);

- <...>, площадью 43.78 кв.м., на срок до 01.07.2021 (номер в схеме 4573);

- <...>, площадью 60,00 кв.м., на срок до 01.01.2020 (номер в схеме 4603);

- <...>, площадью 12,00 кв.м., на срок до 01.01.2020 (номер в схеме 4604).

Постановление администрации г. Красноярска от 17.07.2017 N 465 из схемы размещения были исключены перечисленные нестационарные торговые объекты, кроме нестационарного торгового объекта с номером в схеме 87.

Статья 1 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Пунктом 1 статьи 37 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено, что местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 44 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62 администрация города Красноярска является исполнительным органом городского самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона Российской Федерации № 131-ФЗ администрация города как орган местного самоуправления наделена собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, перечень которых установлен статьей 14 данного Закона, а также Уставом города Красноярск. На основании части 1 статьи 7 Закона № 131 ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения.

К полномочиям органов местного самоуправления согласно положениям статей 2, 7, 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации отнесено установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Таким образом, действующее законодательство относит вопросы размещения временных сооружений на территории муниципального образования к компетенции органов местного самоуправления и дает право названным органам принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, нормативно устанавливать порядок их совершения. Следовательно, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации, при этом действуют они самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Вместе с тем, само по себе наличие полномочий на принятие муниципального правового акта по определенному вопросу не освобождает органы местного самоуправления от необходимости учитывать как требования действующего законодательства, так и цель создания органов местного самоуправления, принципы осуществления ими своей деятельности. Принятие любых муниципальных актов, представляющих собой реализацию предоставленных органам местного самоуправления властных полномочий, с учетом вышеприведенных положений закона и разъяснений Конституционного суда должно быть обусловлено объективными обстоятельствами и основано на действующих нормативных правовых актах.

В пункте 2 Определения от 15.01.2008 № 243-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что статья 8 (часть 1) Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя провозглашает свободу экономической деятельности. Принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание закрепленного в статье 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

С учетом правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 14.12.2000 № 244-0, от 07.02.2002 № 16-0, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-0, Постановлениях от 21.11.2002 № 15-П, от 30.07.2001 № 13-П деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Одним из факторов существования благоприятной экономической среды является свобода предпринимательской деятельности, которая представляет собой универсальный принцип конституционного права, объединяющий в своем составе несколько относительно самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (принцип свободы договора, общедозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.). Безусловно свобода осуществления предпринимательской деятельности в собственных частноправовых интересах отдельными субъектами не может иметь абсолютный характер, государство может вводить ограничения свободы экономической деятельности, которые в то же время должны носить строго соразмерный характер (принцип пропорциональности), отвечать требованиям справедливости и быть необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц.

В то же время, исходя из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 29.01.2015 № 22-О положения федерального законодательства, направленные, в том числе на недопущение ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при реализации полномочий органами публичной власти, сами по себе не нарушают конституционных основ деятельности соответствующих органов, в то числе органов местного самоуправления. Реализация законоположений должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим подобные законоположения не могут рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае решения вопросов местного значения баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы местного значения без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы сам бизнес сохранялся. Изложенная правовая оценка была поддержана в последующем Верховным судом Российской Федерации в апелляционном определении от 10.08.2016 № 83-АПГ16-5.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О реализация положений Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

На недопустимость произвольного пересмотра схем размещения нестационарных торговых объектов, невключение в схемы размещения или исключение из них уже функционирующих объектов указывается также в письме Минпромторга России от 27.01.2014 № ЕВ-820/08. В информационном письме обращено внимание на то, что такой произвольный пересмотр приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов. Это противоречит смыслу части 6 статьи 10 Закона о торговле, согласно которой схема размещения - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности.

Таким образом, решение органа местного самоуправления об исключении из схемы размещения нестационарных торговых объектов ранее включенных в нее на законных основаниях мест размещения, возможно только при условии наличия объективной необходимости высвобождения указанного места в целях решения иных приоритетных задач и удовлетворения муниципальных или государственных нужд, создания наилучшего удовлетворения потребностей населения соответствующего муниципального образования.

Следовательно, такое решение должно быть мотивировано указанием на необходимость удовлетворения определенной муниципальной нужды, обоснованием невозможности достижения необходимой цели без переноса места размещения торгового объекта, а при наличии судебного спора указанные в решении выводы должны быть документально подтверждены в полном объеме. Аналогичный правовой подход нашел отражение в судебной практике (например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2017 по делу А23-6583/2014, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.04.2015 по делу А33-10981/2014 и др.)

Применительно к рассматриваемому делу, изложенное означает, что принятие акта, регулирующего порядок размещения временных сооружений и территориального планирования не может быть произвольным, объясняемым исключительно наличием полномочий на принятие решений по вопросам регулирования соответствующих правоотношений и произвольным усмотрением органа местного самоуправления.

При рассмотрении возникшего спора необходимо установить, для каких целей названный выше земельный участок, в пределах которого расположены места размещения нестационарных торговых объектов, был предоставлен МКУ «УДИБ» и в частности, связано ли его предоставление с реализацией каких-либо муниципальных нужд.

Пунктам 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за их сохранностью, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

При этом, как указывалось ранее, действующее законодательства не содержит в себе норм, в соответствии с которыми передача в постоянное (бессрочное) пользование автомобильной дороги общего пользования невозможно.

Согласно Уставу МКУ «УДИБ» учреждение создано для организации выполнения работ по капитальному ремонту, ремонту, содержанию дорог местного значения.

Исходя из схемы границ земельного участка (сведения из ЕМГИС), кадастрового паспорта и сведений ИСОГД земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 находится в границах красных линий, включает в себя расположенную на нем автомобильную дорогу с прилегающими к ей к ней территорией, подпадающей под определение полос отвода автомобилльной дороги. При этом, исходя из схем сопоставления участков по данным ЕМГИС, временные сооружения, расположенные по адресам: ул. ФИО9, 15а/1 (номер в схеме 84); ул. ФИО9, 15, ост. «Лицей» (номер в схеме 85); ул. ФИО9, 15, ост. «Лицей» (номер в схеме 86); ул. ФИО9, 15б (номер в схеме 87); ул. Вильского, 32 (номер в схеме 4573); ул. Вильского, 32 (номер в схеме 4603); ул. Вильского, 32 (номер в схеме 4604) находятся непосредственно в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084.

Исходя из общедоступных сведений системы 2gis, размещенных в свободном доступе в сети Интернет, улица Лесопарковая расположена от улицы Елены Стасовой до проспекта Свободного. При этом, к улице Лесопарковой в том числе примыкают улицы Вильского и Академика ФИО9. Объекты по адресам, идентичным отраженным в оспариваемом решении УФАС непосредственно примыкают к автомобильной дороги улицы Лесопарковая.

С учетом данных обстоятельств само по себе присвоение временным сооружениям адресации улиц Вильского и ФИО9 не опровергает их фактическое расположение в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, адрес места нахождения: ул. Лесопарковая вдоль расположенной по указанному адресу автомобильной дороги общего пользования.

Согласно представленного в материалы дела Титульного списка объектов капитального ремонта, ремонта улиц, дорог города Красноярска и искусственных сооружений на них, финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов в рамках реализации проекта «Безопасные и качественные дороги» на 2017 год предусмотрен ремонт улиц, дорог и искусственных сооружений улицы Лесопарковой от проспекта Свободного до улицы Елены Стасовой (раздел 2.7 списка).

Также в материалы дела представлен ответ на соответствующий запрос администрации от департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 был передан МКУ «УДИБ» в целях выполнения работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию дороги общего пользования местного значения. Также представлен муниципальный контракт №Ф.2017.142609 от 03.05.2017 на выполнение работ по ремонту дорог в Октябрьском районе города Красноярска (далее – муниципальный контракт от 03.05.2017), заключенный между МКУ «УДИБ» (заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью «ПромСтрой» (подрядчик). Указанный контракт заключен по итогам проведения электронного аукциона. Согласно пункта 1.2 муниципального контракта от 03.05.2017 заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательства выполнить работы по ремонту дорог в Октябрьском районе города Красноярска в объеме согласно ведомости объемов работ (Приложение №1) с использованием материалов согласно перечню используемых материалов (приложение №2) по условиям настоящего контракта. Также, в пункте 1.2 муниципального контракта от 03.05.2017 имеется указание на то, что местом выполнения работ является в том числе улица Лесопарковая на участке от проспекта Свободного до улицы Елены Стасовой.

Согласно Приложения №1 к муниципальному контракту от 03.05.2017 проведение работ проводится также на улице Лесопарковая на участке от проспекта Свободного до улицы Елены Стасовой.

Кроме того, в материалы дела представлен муниципальный контракт №Ф.2016.378487 от 20.12.2016 (далее муниципальный контракт от 20.12.2016) заключенный между МКУ «УДИБ» (заказчик) и муниципальным предприятием города Красноярска «Специализированное автотранспортное предприятие» (подрядчик) на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог города Красноярска. Согласно пункта 1.2 муниципального контракта от 20.12.2016 заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательства выполнить работы по содержанию автомобильных дорог города Красноярска в 2017 году в объеме согласно ведомости объемов работ (Приложение №6) и техническому задание (приложение №2) с использованием материалов согласно перечню используемых материалов (приложение №7) по условиям настоящего контракта.

Согласно представленным документам местом проведения работ является районы и магистральные улицы города Красноярска по объектам согласно приложениям, в том числе согласно приложению №5-2. Согласно указанного приложения местом выполнения работ является в том числе улица Лесопарковая от проспекта Свободного до улицы Елены Стасовой, включая остановку Госпиталь инвалидов ВОВ.

Также в материалы дела представлен Титульный список по капитальному ремонту, ремонту объектов озеленения и прочих объектов внешнего благоустройства на 2018 год, в котором указано на проведение обустройства общественного пространства в том числе на улице Лесопарковая на участке от проспекта Свободного до улицы Елены Стасовой (строка 2.4).

Таким образом, администрация города Красноярска и МКУ «УДИБ», которому переданы земельные участки, в рамках мероприятий, включенных в названные программы, организовало проведение работ по благоустройству и ремонту дорог, реализуя как полномочия собственника по содержанию муниципального имущества, так и публичные полномочия органа местного самоуправления по осуществлению вопросов местного значения. В рамках исполнения мероприятий, предусмотренных указанными программами, МКУ «УДИБ» заключает муниципальные контракты, предметом которых является выполнение работ по благоустройству, по ремонту и реконструкции дорог.

Учитывая, что временные сооружения (павильоны) находились в полосе отвода автомобильной дороги, что недопустимо в соответствии с частью 3 статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», Администрацией г. Красноярска правомерно совершены действия по приведению цели использования земельного участка в соответствии с установленными требованиями. При этом, то обстоятельства, что направляя односторонний отказ от исполнения договора, администрация сослалась только на факт передачи земельного участка МКУ «УДИБ», не имеет правового значения, поскольку именно на МКУ «УДИБ» возложена обязанность по надлежащему содержанию данного земельного участка, что является невозможным в случае наличия на данном земельном участке временных сооружений (павильонов), не относящихся к объектам дорожного сервиса.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что передача рассматриваемого земельного участка МКУ «УДИБ» на праве оперативного управления направлено на обеспечение сохранности муниципального имущества, его надлежащего содержания и обслуживания.

В соответствии с паспортом приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 18.04.2017 № 5), предусмотрено, что целью данного федерального проекта является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации, предполагается, что в период с 2017 по 2020 годы в рамках исполнения региональных и муниципальных программ по благоустройству, финансируемых в том числе за счет средств федеральной субсидии на благоустройство, на территории субъектов Российской Федерации будут реализованы мероприятия по формированию комфортной городской среды, в том числе мероприятия по благоустройству дворовых территорий и мероприятия по благоустройству наиболее посещаемых муниципальных территорий общего пользования населенного пункта.

В рамках подпрограммы «Благоустройство дворовых и общественных территорий муниципальных образований» государственной программы Красноярского края «Содействие органам местного самоуправления в формировании современной городской среды» (утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2017 № 512-п) предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование муниципальных программ формирования современной городской среды. Указанные субсидии предоставляются в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018 - 2022 годы на благоустройство дворовых территорий и благоустройство территорий муниципальных образований Красноярского края соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий). В соответствии с распределением указанных субсидий бюджету города Красноярска предоставлена субсидия в размере 108379,4 тыс. рублей.

Федеральным законом от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов» предусмотрен иной межбюджетный трансферт бюджету Красноярского края на финансовое обеспечение мероприятий по подготовке города Красноярска к проведению XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в размере 833,0 млн рублей на 2018 год. Указанные средства предусмотрены, в том числе, на ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения г. Красноярска.

Кроме того, в настоящее время действуют:

- муниципальная программа «Обеспечение граждан города Красноярска жилыми помещениями и объектами инженерно-транспортной и коммунальной инфраструктуры» на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов, утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017 №735;

- муниципальная программа «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и дорожного комплекса города Красноярска» на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов», утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017 № 736;

- муниципальная программа «Повышение эффективности деятельности городского самоуправления по формированию современной городской среды» на 2018 - 2022 годы», утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 01.11.2017 № 718.

Организация благоустройства территории городского округа; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них являются вопросами местного значения городского округа в соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, администрацией города Красноярска указывает на приложение №2 к Программе мероприятий по инфраструктурному развитию и улучшению внешнего облика города Красноярска в целях подготовки и проведения ХХIХ Всемирной зимней универсиады 2019 года в городе Красноярске, утв. постановлением администрации города от 02.06.2017 №337, которое содержит мероприятия запланированные к реализации в 2017-2019 годах (далее – Программа мероприятий).

Исходя из приложения №1 к указанной Программе мероприятий, на 2015-2016 года запланировано благоустройство рекреационной зоны у пруда в районе пересечения проезда с ул. Лесопарковой до ул. Елены Стасовой. Однако указанный участок действительно является улицей Лесопарковой, однако не входит в состав рассматриваемого земельного участка.

Исходя из приложения №2 к Программе мероприятий, на 2017-2018 года запланирован ремонт подъездов к БСМП на участке от проспекта Свободного до ул. Забобонова до ул. Крупской. Однако реконструкция указанного в Программе мероприятий участка не соотносится с улицей Лесопарковой, указанный участок не проходит по улице Лесопарковая и рассматриваемому земельному участку.

Данный довод заявителя отклоняется арбитражным судом, так как администрацией не доказано относимость рассматриваемого участка территории города Красноярска к мероприятиям в раках подготовки к проведения ХХIХ Всемирной зимней универсиады 2019 года, в том числе к путям следования участников и гостей универсиады.

Однако, с учетом иных представленных документов, по вышеизложенным основаниям суд признает правомерными доводы администрации города Красноярска, о принятии решения об исключении рассматриваемых мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы размещения с учетом необходимости обеспечения интересов населения муниципального образования город Красноярск и права граждан на благоприятную внешнюю среду, соответствующую современным требованиям транспортную инфраструктуру. При этом, антимонопольным органом не дана оценка предпринятым администрацией мерам по соблюдению баланса интересов населения и хозяйствующих субъектов, в том числе не проанализированы обстоятельства включения в схему иных мест размещения НТО, нормы Положения № 809 по вопросам внеконкурсного предоставления компенсационных мест размещения НТО при досрочном расторжении договоров по инициативе органа местного самоуправления.

На основании изложенного, суд полагает вывод Красноярского УФАС о неправомерности действий администрации по исключению мест размещения нестационарных торговых объектов из соответствующей схемы, не основанными на нормах действующего законодательства и приведенными без учета всех фактических обстоятельств.

Кроме того, исходя из буквального толкования положений статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ следует, что нарушением антимонопольного законодательства могут быть признаны действия, создающие угрозу недопущения, устранения либо ограничения конкуренции. Наличие фактического наступления таких негативных последствий не является обязательным условием для признания субъекта нарушившим требования статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ. Наличие или отсутствие фактически причинённого хозяйствующим субъектам вреда также не имеет существенного правового значения для признания неправомерным действий (актов) наделенных властными полномочиями органов, выражающихся в нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 29 ноября 2011 № 8799/11 отражена аналогичная правовая позиция, согласно которой достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Применение рассматриваемых положений антимонопольного законодательства разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", согласно которому при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению. Названная правовая позиция применима и к случаям оспаривания соответствующего решения антимонопольного органа, что отражено в пункте 11 утвержденного Президиумом Верховного суда от 16.03.2016 «Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере».

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции). При этом закрепленные в части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в предмет доказывания по настоящему делу в качестве обязательного элемента состава вменного нарушения входит установление не только факта нарушения органом местного самоуправления действующего законодательства, но и факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо возможности наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Обязанность доказывания данных обстоятельств возложена на антимонопольный орган. В каждом конкретном случае антимонопольный орган, проанализировав состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

К числу доказательств по делу о нарушении антимонопольного законодательства положениями статьи 45.1 Федерального закона № 135-ФЗ в числе прочих отнесены результаты анализа состояния конкуренции, проведенного в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом. При этом, в статьей 45 названного Федерального закона отражено, что такой анализ проводится при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно статьей 5 Федерального закона № 135-ФЗ при проведении анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, долям хозяйствующих субъектов на рынках определенного товара, соотношению долей покупателей и продавцов товара, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке. Временной интервал анализа состояния конкуренции определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке утвержден Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2010 N 18026).

Как следует из текста оспариваемого решения, в данному случае антимонопольный орган пришел к выводу, что рассмотренные действия администрации, могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

При рассмотрении заявления индивидуального предпринимателя антимонопольным органом был проведен анализ рынка, а именно: в материалы дела представлен Аналитический отчет по результатам анализа и оценки на рынке предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска (далее – Аналитический отчет).

В соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона № 135-ФЗ, а также нормами утвержденного Порядка № 220 при проведении анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, производит оценкуизменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Согласно положениям порядка № 220 наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

В случае, если исследование ограничивается изучением характеристик рассматриваемого товарного рынка, которые сложились до момента проведения исследования, то проводится ретроспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке. В случае, если для целей исследования необходим учет условий, которые в будущем сложатся на рассматриваемом товарном рынке (например, после совершения действий, за которыми осуществляется антимонопольный контроль), то проводится перспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке, в ходе которого выявляется состояние конкуренции, существующее на момент проведения исследования, и анализируется воздействие, которое окажут подконтрольные действия на состояние конкуренции.

Как следует из представленном в материалах антимонопольного дела аналитического отчета по результатам анализа и оценки на рынке, в качестве товарного рынка антимонопольный орган анализировал рынок предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска. Единственным продавцом на ранке согласно содержанию аналитического отчета выступает администрация г. Красноярска. При этом антимонопольным органом установлено, что на территории г. Красноярска имеется более 1000 временных сооружений, принадлежащих хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность через торговые павильоны (нестационарные объекты), в связи с чем рынок является конкурентным.

Однако суд не соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что единственным продавцом на указанном рынке является администрация г. Красноярска.

В силу пункта 7 статьи 10 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Администрация г. Красноярска в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 10 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», решает вопрос о размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся именно в муниципальной собственности. При этом размещение нестационарных объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Таким образом, антимонопольный орган, анализируя рынок предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска, необоснованно не учел иные объекты, находящиеся в частной собственности, расположенные на территории г. Красноярска, на которых также размещаются нестационарные торговые объекты на платной основе (например, на земельном участке, являющимся общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, на земельных участках иных собственников недвижимого имущества).

Кроме того, антимонопольный орган не установил, каким именно образом будет нарушена конкуренция на рынке предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска в результате исключения вышеуказанных павильонов из схемы и одностороннем отказе от исполнения договора с учетом возможности предоставления хозяйствующим субъектам компенсационного места в порядке, предусмотренном пунктом 21 Постановления администрации г. Красноярска от 28.11.2014 № 809 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска», не провел перспективный анализ состояния конкуренции

В ходе рассмотрения настоящего дела заявитель администрация пояснила, что переносу на компенсационные места подлежит порядка 500 временных сооружений. Вместе с тем указанное обстоятельство ответчиком не учтено при анализе рынка. При этом, как указывалось ранее, рассматриваемые письма с отказами от исполнения договоров содержат в том числе указание на имеющиеся у лица права подать заявление на предоставление компенсационного места.

Более того, представленный Аналитический отчет представляет собой документ, содержащий следующие разделы:

1.Общие положения

2.Источники исходной информации

3.Определение продуктовых границ

4.Определение географических границ

5.Определение временного интервала

7.Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции

8. Вывод.

В разделе «Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции» антимонопольным органом отражено следующее: предоставление права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) обуславливает получение покупателем возможности доступа на рынки реализации товаров народного потребления, соответственно отказ администрации от исполнения обязательств по договору в одностороннем порядке, как продавца товара, оказывает непосредственное влияние на конкуренцию за право доступа на соответствующий товарный рынок, на котором действуют заявители. Действия администрации, связанные с односторонним отказом от исполнения обязательств, а также исключением временных сооружений из схемы влекут (могут повлечь) уход субъектов с соответствующих товарных рынков, что влияет на количественный состав участников рынка и указывает на ограничение конкуренции.

Таким образом, в рассматриваемом отчете не усматривается наличия непосредственно оценки обстоятельств, влияющих на состояние конкуренции, а содержит лишь выводы, без проведения анализа и без указания фактических сведений, данных, обстоятельств, позволивших антимонопольному органу прийти к выводу о создании угрозы сокращения числа хозяйствующих субъектов на товарном рынке в результате совершения администрацией рассматриваемых действий.

С учетом изложенного суд критически относится к представленному аналитическому отчету и полагает, что данный документ не может быть признан достаточным и достоверным доказательством влияния рассматриваемых действий органа местного самоуправления на состояние конкуренции на товарном рынке представления прав размещения нестационарных торговых объектов на территории поселения – города Красноярска.

Статья 4 ФЗ «О защите конкуренции» определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Помимо составления аналитического отчета ни в процессе рассмотрения антимонопольного дела, ни в ходе судебного разбирательства антимонопольным органом не собрано и не представлено доказательств наличия выше обозначенных признаков создания угрозы негативного влияния рассматриваемых действий на определенный Красноярским УФАС товарный рынок.

Таким образом, антимонопольным органом не доказано, что действия администрации, выраженные в издании распоряжений о закреплении имущества за МКУ «УДИБ», направлении уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, а также исключении нестационарных торговых объектов, расположенных в границах земельного участка, из схемы размещения, могли привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках, т.е. создали условия для недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

Возложение на администрацию города обязанности по отмене распоряжений о предоставлении объекта благоустройства и земельного участка МКУ «УДИБ» и предоставлению права на размещение временного сооружения хозяйствующим субъектам является необоснованным вмешательством в реализацию органами местного самоуправления собственных полномочий, препятствует реализации полномочий публичного собственника на указанном земельном участке и негативно сказывается на интересах населения муниципального образования и праве на создание благоприятной среды проживания.

Само по себе расторжение договоров с конкретными хозяйствующими субъектами, а равно изменение неперсонифицированной схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории населенного пункта не влияет на рынок предоставления прав размещения временных сооружений, равно как и не приводит к нарушению прав конкретного лица (как указывалось ранее, предусмотрено предоставление компенсационного месте хозяйствующим субъектам, с которыми расторгнуты договоры, о чем соответствующие лица уведомлены). Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Суд также учитывает, что хозяйствующие субъекты, с которыми были расторгнуты договоры на размещение временных сооружений, осуществляют предпринимательскую деятельность на разных товарных рынках, при этом антимонопольным органом не установлено, каким именно образом нарушена конкуренция на указанных товарных рынках в результате осуществления администрацией вышеуказанных действий.

Согласно оспариваемому решению Администрация признан также нарушившей положения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона о конкуренции (создание дискриминационных условий). Однако обоснование данного вменения, соответствующий ему вывод в решении антимонопольного органа не изложен. Представителем Красноярского УФАС в ходе судебного разбирательства по настоящему делу заявлен довод о том, что нарушение в данной части образовано тем обстоятельством, что место размещения, занятое нестационарным торговым объектом ООО «Хлебный дом» (номер в схеме 87), не исключено из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с положениями вменённой нормы запрещено создание дискриминационных условий, расцениваемое как действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В соответствии с пунктом 8 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Исходя из буквального содержания указанной нормы следует, что для признания факта нарушения доказанным достаточно установления создания угрозы нарушения конкуренции, однако необходимо факта создания дискриминационных условий доступа на товарный рынок определенным хозяйствующим субъектам.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что из схемы размещения нестационарных торговых объектов были исключены все места размещения, расположенные в границах переданного МКУ «УДИБ» земельного участка, за исключением места под номером 87. Данные обстоятельства, как следует из устных пояснений представителя Красноярского УФАС и были расценены, как свидетельствующие о создании дискриминационных условий.

Однако, данный вывод не может быть признан судом обоснованным по следующим основаниям.

Положениями статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ определено, что правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется также и законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом "к" статьи 4 Закона Красноярского края от 30.06.2011 № 12-6090 "Об отдельных вопросах государственного регулирования торговой деятельности на территории Красноярского края" установление порядка разработки и утверждения органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, схемы размещения нестационарных торговых объектов, отнесено к компетенции органа исполнительной власти края в области государственного регулирования торговой деятельности.

В соответствии с вышеизложенными нормами закона Министерством промышленности и торговли Красноярского края издан Приказ от 27.11.2013 № 05-95 "Об установлении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края" (далее – Порядок №05-95)

Порядок №05-95 определяет процедуру разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - схема) органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края (далее - орган местного самоуправления) на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Анализ содержания положений статьи 39.33, 39,36 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 10, 17 Федерального закона № 381-ФЗ, а также Постановления Администрации города Канска от 20.02.2017 № 135, принятого в рамках предоставленных статьей 3 названного закона полномочий, позволяет прийти к выводу, что процедура размещения хозяйствующим субъектом принадлежащего ему нестационарного торгового объекта в определенном месте состоит из двух последовательных этапов:

1 - утверждение места размещения неперсонифицированного нестационарного торгового объекта, что происходит путем включения его в Схему, утвержденную органом местного самоуправления,

2 – предоставление определённому хозяйствующему субъекту торговой деятельности права размещения нестационарного торгового объекта в месте, указанном в Схеме.

Анализ положений пункта 5 Порядка № 05-95 о содержании схемы размещения нестационарных торговых объектов и подлежащих отражению в ней сведений также позволяет сделать вывод, что включение определенного месте размещения нестационарного торгового объекта в схему производится не персонифицировано.

Положения части 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, направленные на регулирование порядка размещения нестационарных торговых объектов, содержится отсылочную норму на Федеральный закон № 381-ФЗ. Вместе с тем, указанный закон не регламентирует порядок предоставления мест размещения нестационарных торговых объектов конкретным лицам (субъектам предпринимательской деятельности), а определяет требования к процедуре утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов с целью обеспечения устойчивого развития территории и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Исходя из положений Федерального закона № 381-ФЗ, с учетом определения Конституционного суда от 29.01.2015 № 225-О, следует вывод, что порядок утверждения схемы подчиняется целям достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли и направлен на обеспечение населения торговыми услугами, но не регламентирует порядок предоставления конкретным хозяйствующим субъектам прав на осуществление предпринимательской деятельности в определенном месте.

Следовательно, само по себе указание адреса в утвержденной органом местного самоуправления схеме не позволяет сделать вывод о конкретном хозяйствующем субъекте, осуществляющем предпринимательскую торговую деятельность по указанному адресу. Наличие нестационарного объекта в схеме размещения само по себе также не предоставляет какого-либо преимущества лицу, нестационарный объект которого находился ранее на том же месте. Данный вывод корреспондирует правовым позициям, нашедшим отражение в судебной практике (например, определение Верховного Суда Российской Федерации N 304-ЭС17-15428, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу А33-6272/2014, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда по делу А33-10981/2014, Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда и Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу А33-17707/2017)

Включение в схему места размещения объекта не идентично предоставлению права на размещение в указанном месте нестационарного торгового объекта конкретного субъекта без соблюдения публичных процедур.

В силу положений Федерального закона № 381-ФЗ, нормативное регулирование вопросов порядка предоставления конкретным субъектам права на размещение принадлежащего им объектов в рамках утвержденной схемы размещения нестационарных объектов отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъектов федерации и (или) органов местного самоуправления.

Пунктом 8 Положения № 809 установлено, что продажа права на размещение временного сооружения лицами, не обладающим вещными правами на соответствующий земельный участок, осуществляется путем проведения аукционов, в том числе аукционов в электронной форме, за исключением временных сооружений, указанных в подпунктах 8, 27 пункта 4 настоящего Положения, для лиц, имеющих льготы на внеочередное предоставление вблизи места жительства права на размещение временного сооружения в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Таким образом, само по себе не исключение из схемы места размещения нестационарного торгов объекта под номером 87, с учетом направленного ООО «Хлебный дом» уведомления о расторжении договора в том же порядке, что и иным хозяйствующим субъектам, ранее размещавшим НТО в границах рассматриваемого земельного участка, само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, поскольку не предоставляет автоматически ООО «Хлебный дом» какого-либо преимущественного по отношению к иным субъектам права на заключение нового договора и размещение нестационарного торгового объекта по указанному адресу. Доводы о возможном последующем обращении хозяйствующих субъектов для получения права размещения НТО в указанном месте также не свидетельствуют о создании дискриминационных условий деятельности предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО8, ФИО5 и ФИО4, поскольку указанные лица на равных с подателем такого условиях вправе будут принять участие в конкретных процедурах по заключению договора на размещение своих объектов по указанному адресу.

На основании изложенного, поскольку всем владельцам расположенных в границах рассматриваемого земельного участка нестационарных торговых объектов было направлено уведомление об одностороннем отказе от исполнения договора на размещение, само по себе сохранение в схеме одного из нескольких неперсонифицированных мест размещения торговых объектов не свидетельствует о создании дискриминационных условий осуществления предпринимательской деятельности кому-либо их участников рынка. Иного антимонопольным органом ни при вынесении оспариваемого решения, ни в ходе судебного разбирательства по делу не доказано.

С учетом данных обстоятельств, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 05.04.2018 №157-15-17 не соответствует нормам Федерального закона «О защите конкуренции» и нарушает права и обязанности заявителя.

Помимо решения антимонопольного органа от 05.04.2018 №157-15-17 заявитель оспаривает также предписание от 05.04.2018 по делу №157-15-17, выданное с целью устранения выявленных антимонопольным органом нарушений.

Так как в ходе судебного разбиратлеьтсва решение, на основании которого выдано предписание, признано недействительным, то и предписание подлежит признанию недействительным.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом установленных обстоятельств по делу, суд полагает заявление администрации города Красноярска подлежащим удовлетворению в полном объеме, признании недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 05.04.2018 № 157-15-17 как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

Заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины.

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа (код доступа - ).

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 174, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края

РЕШИЛ:

заявление Администрации города Красноярска удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 05.04.2018 № 157-15-17 как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

Судья

О.Г. Федорина