Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Курской области в составе судьи Лымаря Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Емельяновой Ю.А., рассмотрев в открытом судебном заседании 09.11.2015 с перерывом до 16.11.2015 дело по заявлению

Открытого акционерного общества «Курскхлеб»

к Комитету пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области

об оспаривании приказа, решения Комитета

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 – по доверенности от 12.01.2014;

от ответчика: ФИО2 – по доверенности от 30.06.2015; ФИО3 – по доверенности от 26.05.2015

Открытое акционерное общество «Курскхлеб» (далее – ОАО «Курскхлеб», Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области (далее – Комитет) № 105 от 02.12.2014 «О производстве хлеба регулируемых сортов», о признании незаконным решения председателя Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области ФИО4, утвердившего Приложение № 1 – График поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01 декабря 2014 года (тн/сутки).

В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на незаконность уменьшения Комитетом объемов поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области и изменения графика поставок в одностороннем порядке, а также на отсутствие оснований для такого уменьшения и произвольный характер размера уменьшения, не обоснованный каким-либо образом. Кроме того, заявитель полагал, что Комитет не наделен полномочиями на изменение объемов выпечки хлеба регулируемых сортов.

Ответчик в письменном отзыве против удовлетворения заявленных требований возражал, полагал оспариваемые акты принятыми в соответствии с полномочиями Комитета, ссылался на то, что полномочия Комитета по изменению объемов выпечки хлеба регулируемых сортов предусмотрены нормативными правовыми актами, а само изменение полагал обоснованным.

Выслушав явившихся в заседание представителей лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Открытое акционерное общество «Курскхлеб», юридический адрес – 305029, <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица – 01.11.2002, ОГРН <***>, ИНН <***>.

27.12.2013 между Комитетом и ОАО «Курскхлеб» заключено Соглашение №1 об участии в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области в 2014 году.

Предметом соглашения является взаимодействие Сторон по вопросу производства и поставки регулируемых сортов хлеба и компенсации выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области в 2014 году.

В соответствии с п.2.2.1 Соглашения № 1 от 27.12.2013, ОАО «Курскхлеб» обязуется обеспечить производство и поставки регулируемых сортов хлеба в соответствии с графиком поставки, определенным Приложением № 1 к Соглашению № 1.

Постановлением Администрации Курской области от 02.12.2014 № 774-па «О внесении изменений в постановление Администрации Курской области от 20.10.2012 № 49-па «О мерах по стабилизации ценна хлеб», с 01.12.2014 суточный объем производства и поставки регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области снижен с 41,5 тонны до 38 тонн. Согласно пояснениям Комитета, объем был снижен Администрацией, учитывая фактически сложившийся суточный объем производства и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области в 2014 году.

В связи с этим, приказом Комитета пищевой и промышленности и продовольствия Курской области от 02.12.2014 №105 «О производстве хлеба регулируемых сортов» с 01.12.2014 были утверждены новые объемы хлеба регулируемых сортов по хлебопекарным предприятиям, участвующим в его производстве и реализации в торговую сеть Курской области в 2014 году (приложение к приказу в табличном варианте, т.1, л.д. 69-70), согласно которым общий объем выпечки хлеба регулируемых сортов был уменьшен до 38 тонн в сутки, а ранее действовавший приказ Комитета № 84 от 05.11.2014 «О производстве хлеба регулируемых сортов» был признан утратившим силу.

Письмом от 02.12.2014 №09.2-02-24/1792 Комитет уведомил ОАО «Курскхлеб» о принятом решении, касающемся изменения графика поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 1 декабря 2014 года.

Не согласившись с приказом от 02.12.2014 №105 «О производстве хлеба регулируемых сортов» и принятым решением Комитета об изменении графика поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 1 декабря 2014 года, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Требования заявителя арбитражный суд полагает подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает расходы бюджета в виде бюджетных ассигнований в виде предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, в том числе в целях возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, работ, услуг. Субсидии из областных бюджетов предоставляются в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Такие нормативные акты должны определять, в том числе, цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Пункт 5 статьи 78 БК РФ определяет, что субсидия предоставляется по договору (соглашению) о предоставлении субсидий.

Порядок предоставления субсидий регулируется нормативными правовыми актами субъектов РФ, которые согласно пункту 3 статьи 78 БК РФ должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров), выполнением работ, оказанием услуг.

Постановлением Администрации Курской области № 641-па от 24.12.2010 утверждены Правила предоставления субсидий из областного бюджета хозяйствующим субъектам на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области (далее – Правила), которые устанавливают порядок и условия предоставления из областного бюджета субсидий хозяйствующим субъектам, выпекающим хлеб, на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области, а также порядок их возврата в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

В соответствии с Постановлением Администрации Курской области от 20.10.2010 № 491-па «О мерах по стабилизации цен на хлеб» разработана программа социальной защиты населения Курской области, сдерживания роста цен на хлеб и в целях возмещения недополученных доходов в связи с производством и реализацией регулируемых сортов хлеба в Курской области по фиксированным ценам (далее – Программа).

В соответствии с п.1 Постановления Администрации Курской области от 20.10.2010 № 491-па «О мерах по стабилизации цен на хлеб», для хозяйствующих субъектов, выпекающих регулируемые сорта хлеба, при отпуске его в торговую сеть Курской области следующие оптовые (отпускные) установлены следующие цены (без учета стоимости упаковочного материала):

хлеб «Сеймский» за одну буханку развесом 0,65 кг - 10 рублей 80 копеек;

хлеб «Дарницкий» за одну буханку развесом 0,65 кг - 10 рублей 20 копеек;

хлеб «Майский» за одну буханку развесом 0,65 кг - 10 рублей 70 копеек;

хлеб «Сеяный» за одну буханку развесом 0,65 кг - 10 рублей 80 копеек.

Пункт 2 указанного постановления №491-па (в редакции, действовавшей до 01.12.2014) устанавливал суточный объем реализации регулируемых сортов хлеба хозяйствующими субъектами, выпекающими хлеб, указанный в пункте 1 настоящего постановления, в размере 41,5 тонн, с компенсацией за счет средств областного бюджета выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области.

Если произведенные и реализованные в торговую сеть Курской области объемы регулируемых сортов хлеба ниже объемов, утвержденных Комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области, субсидия предоставляется в соответствии с фактическими поставками регулируемых сортов хлеба.

Как уже отмечалось ранее, постановлением Администрации Курской области от 02.12.2014 № 774-па, в п.2 постановления № 491-па от 20.10.2010 были внесены изменения, в соответствии с которыми суточный объем выпечки хлеба регулируемых сортов был уменьшен до 38 тонн, действие постановления было распространено на период с 01.12.2014.

Указанные постановления Администрации Курской области заявителем в судебном порядке не оспариваются, на момент принятия Комитетом оспариваемого приказа какими-либо судебными актами не признаны недействующими.

Согласно пункту 5 Правил, субсидии предоставляются получателям при выполнении следующих условий:

а) производство и отпуск в торговую сеть Курской области регулируемых сортов хлеба по ценам, определенным Администрацией Курской области, согласно графику поставки, утвержденному комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области;

б) заключение соглашения между комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области и хозяйствующими субъектами о предоставлении из областного бюджета субсидий хозяйствующим субъектам на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области. В соглашении предусматривается согласие получателя субсидии на осуществление комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области, предоставившим субсидии, и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.

Согласно указанному постановлению, Комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области с 2010 года ежегодно заключаются Соглашения об участии хозяйствующих субъектов области в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба, в том числе – и с ОАО «Курскхлеб».

Материалами дела подтверждается, что между Комитетом и ОАО «Курскхлеб» в целях реализации вышеуказанных постановлений Администрации Курской области № 491-па от 20.10.2010 и № 641-па от 24.12.2010 и в соответствии с их условиями, было заключено Соглашение № 1 от 27.12.2013 об участии хозяйствующих субъектов области в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области в 2014 году (т.1 л.д.12-13). Согласно п.2.2.1 Соглашения, ОАО «Курскхлеб» обязалось обеспечивать производство и поставки регулируемых сортов хлеба в соответствии с графиком поставки, определенным в приложении № 1 к Соглашению.

Согласно Постановлению Губернатора Курской области от 23.05.2003 № 258 «О комитете пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области» (вместе с «Положением о комитете пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области» (далее – Положение)), Комитет является отраслевым органом исполнительной власти Курской области, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное регулирование и управление в сфере пищевой, перерабатывающей промышленности и продовольствия, в том числе, имеет право издавать нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность предприятий.

Согласно пункта 3.6 Положения, Комитет организует разработку, экспертизу и реализацию производственных и научно-технических целевых программ развития пищевой и перерабатывающей промышленности, программ реструктуризации и стратегии развития указанных отраслей промышленности.

На основании пункта 3.31 Положения Комитет выполняет другие функции в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с п.5.3.4 Положения, председатель Комитета вправе издавать в пределах своей компетенции распоряжения, приказы, давать указания по вопросам деятельности Комитета.

Пунктом 9 Постановления Администрации Курской области от 20 ноября 2010 года №491-па «О мерах по стабилизации цен на хлеб» определены органы исполнительной власти Курской области, уполномоченные осуществлять контроль, в том числе – Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области наделен полномочиями по контролю за производством суточного объема регулируемых сортов хлеба и реализацией его в торговую сеть Курской области.

Суд принимает во внимание, что Комитет, выступая в качестве органа, осуществляющего реализацию социально-значимых программ в части регулирования и контроля производства и реализации социально-значимых сортов хлеба и реализации их населению по социально-доступным ценам, вступает с участниками Программы (в том числе – и с ОАО «Курскхлеб») не только в гражданско-правовые, но и в публично-правовые правоотношения, в рамках которых Комитет наделен определенными делегированными ему властными полномочиями.

В частности, согласно подпункту «а» пункта 5 Правил, производство и отпуск в торговую сеть Курской области регулируемых сортов хлеба по ценам, определенным Администрацией Курской области, осуществляется согласно графику поставки, утвержденному Комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области.

Таким образом, право Комитета устанавливать и утверждать вышеуказанный график поставки, предусмотрено указанной нормой пп. «а» п.5 Правил. Как следует из материалов дела, этот же график является приложением к Соглашениям, заключенным Комитетом с участниками Программы, в том числе – приложением к заключенному с ОАО «Курскхлеб» Соглашением № 1 от 27.12.2013.

С учетом приведенных выше оснований, а также учитывая публично-правовую природу правоотношений, регулирующих объемы производства и реализации регулируемых сортов хлеба, суд приходит к выводу, что Комитет в пределах своих полномочий вправе устанавливать и изменять графики поставок регулируемых сортов хлеба в одностороннем порядке; в силу этого доводы заявителя о недопустимости одностороннего изменения графика Комитетом со ссылкой на ст.450 ГК РФ отклоняются судом как несостоятельные.

Также отклоняются судом ссылки заявителя на нарушение Комитетом положений ст.78 БК РФ, и выход Комитетом за пределы предоставленных ему полномочий при изменении графика, поскольку в рассматриваемом случае полномочия Комитета по определению и изменению графика поставок закреплены и санкционированы пп. «а» п.5 Правил, утвержденных постановлением Администрации Курской области № 641-па от 24.12.2010, и сама по себе реализация Комитетом указанных полномочий путем изменения ранее существовавшего графика не является изменением установленного Администрацией Курской области в Правилах порядка предоставления субсидий.

Вместе с тем, суд, оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, приходит к следующим выводам.

В силу положений ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Оспаривая приказ Комитета № 105 от 02.12.2014, которым был утверждено Приложение № 1 – График поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01 декабря 2014 года (тн/сутки), заявитель ссылался, в числе прочих доводов, на отсутствие обоснования примененного по отношению к нему уменьшения объемов выпечки регулируемых сортов хлеба, произвольность такого уменьшения, несоответствие уменьшения условиям фактического выполнения Программы ее участниками.

Полагая оспариваемый приказ законным и обоснованным, в обоснование своей позиции Комитет ссылался на то, что при принятии приказа было учтено, что, по мнению Комитета, ОАО «Курскхлеб» как участником Программы, было допущено нарушение ее условий, а именно – в реестры для получения субсидии ОАО «Курскхлеб» были включены сведения о товарных накладных иных хозяйствующих субъектов - ИП ФИО6, ИП ФИО5 и т.д., с которыми у Комитета нет договорных отношений.

Действительно, ОАО «Курскхлеб» 10.10.2014, согласно вышеуказанному Соглашению «Об участии хозяйствующих субъектов области в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области в 2014 году» предоставило в Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области реестр товарных накладных на отпуск регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области за сентябрь 2014 года; в указанном реестре отражены 6 индивидуальных предпринимателей (ФИО6, ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10), которые являются оптовыми поставщиками и взяли на себя обязательства доставлять в торговые сети хлеб «Сеймский» и «Дарницкий» по цене производителя-поставщика (ОАО «Курскхлеб»); данные обстоятельства сторонами не оспариваются.

Вместе с тем, указанное условие не противоречит целям и задачам, а также условиям Программы. Комитет, ссылаясь на то, что в Соглашении участие третьих лиц не предусмотрено, вместе с тем, не учел, что пунктом 7 Постановления Администрации Курской области от 20.10.2010 № 491-па «О мерах по стабилизации цен на хлеб» допускается взаимодействие участников Программы с посредниками при отпуске регулируемых сортов хлеба при не превышении предельного размера торговой надбавки.

Факт невыполнения ОАО «Курскхлеб» своих обязательств по заключенному во исполнение Программы Соглашению Комитетом не доказан; Комитетом не представлено каких-либо доказательств, что производимый заявителем хлеб регулируемых сортов дошел до потребителя в меньшем объеме либо реализовывался по цене, превышающей регулируемую цену.

Документов, подтверждающих, что поименованные выше предприниматели сами являются производителями субсидируемых сортов хлеба, следовательно, могли реализовывать его от своего имени и претендовать на получение соответствующих субсидий, Комитетом также не представлено.

Привлечение посредников при реализации регулируемых сортов хлеба при условии выполнения прочих условий Программы и Соглашения действующим законодательством не запрещено. Действующее законодательство также не предусматривает применения каких-либо санкций за привлечение посредников при реализации регулируемых сортов хлеба, равно как и положения нормативных правовых актов, регулирующих порядок выпечки регулируемых сортов хлеба и порядок компенсации расходов участников Программы субсидией, вообще не предусматривают каких-либо санкций, условий применения штрафов для участников программы.

При таких условиях у Комитета отсутствовали правовые и фактические основания для изменения в сторону уменьшения объемов поставок хлеба для ОАО «Курскхлеб» по мотивам якобы имевшего место, по мнению Комитета, нарушения Обществом условий Программы.

Суд также учитывает, что законность взаимодействия Общества с посредниками и выводы о наличии или отсутствии нарушения Обществом условий Программы уже являлись предметом судебной оценки в рамках дела №А35-6380/2014 по заявлению открытого акционерного общества «Курскхлеб» к Департаменту финансово-бюджетного контроля Курской области, с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области, в рамках которого Обществом оспаривалось представление Департамента финансово-бюджетного контроля Курской области от 04.07.2014 №06.2-01-08/544.

Решением Арбитражного суда Курской области от 28.04.2015 по делу №А35-6380/2014, в удовлетворении требований Общества было отказано, однако постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2015, оставленным в силе постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 10.11.2015, решение Арбитражного суда Курской области от 28.04.2015 было отменено, требования Общества удовлетворены, представление Департамента финансово-бюджетного контроля Курской области от 04.07.2014 №06.2-01-08/544 признано недействительным.

Признавая представление Департамента финансово-бюджетного контроля Курской области от 04.07.2014 №06.2-01-08/544 недействительным, суды вышестоящих инстанций пришли, в том числе, к выводу, что взаимодействие с посредниками при отпуске регулируемых сортов хлеба при не превышении предельного размера торговой надбавки допускается на основании законодательно установленной возможности, отраженной в постановлении Администрации субъекта РФ.

С учетом положений ч.2 ст.69 АПК РФ, обстоятельства, установленные постановлениями Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2015, Арбитражного суда Центрального округа от 10.11.2015 по делу № А35-6380/2014, в том числе – выводы о правомерности взаимодействия ОАО «Курскхлеб» с посредниками при реализации регулируемых сортов хлеба, целевом использовании бюджетных средств субсидии, а также о надлежащем исполнении Обществом обязанностей по производству и реализации регулируемых сортов хлеба, утвержденных графиком поставок, имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела, в котором участвуют те же лица, и не подлежат переоценке.

Учитывая изложенное, доводы Комитета о неправомерном привлечении ОАО «Курскхлеб» посредников при отпуске регулируемых сортов хлеба и ненадлежащем исполнении Обществом принятых обязательств по поставке регулируемых сортов хлеба, как об основании для уменьшения объемов выпекаемого ОАО «Курскхлеб» хлеба регулируемых сортов, не могут быть приняты судом.

Другие приведенные Комитетом доводы в обоснование правомерности снижения в отношении ОАО «Курскхлеб» объемов изготовления и реализации регулируемых сортов хлеба, изменения графика поставки хлеба и издания оспариваемого приказа в части объемов выпечки хлеба, касающихся заявителя, также отклоняются судом как необоснованные ввиду следующего.

Как отмечалось ранее, в соответствии с Правилами, между Комитетом и ОАО «Курскхлеб» было заключено Соглашение № 1 от 27.12.2013 об участии хозяйствующих субъектов области в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области на 2014 год.

Пунктом 2.2.1 Соглашения предусмотрена обязанность производителя обеспечивать производство и поставку регулируемых сортов хлеба в соответствии с графиком поставки, определенным Приложением №1 к настоящему Соглашению.

Материалами дела подтверждается, что ОАО «Курскхлеб» осуществляло производство и поставку регулируемых сортов хлеба в соответствии с утвержденным графиком поставки.

На основании пункта 3.6 Положения о Комитете, была создана Комиссия по отбору хозяйствующих субъектов выпекающих и реализующих хлеб регулируемых сортов в торговую сеть Курской области (далее – Комиссия).

Комиссией на основании постановления Администрации Курской области от 02.12.2014 № 774-па был рассмотрен вопрос о снижении общего суточного объема выпечки регулируемых сортов хлеба (на 3,5 тонны, с 41,5 до 38 тонн в сутки), и о перераспределении его между участниками Программы согласно Графику.

Как следует из письменных отзывов Комитета, при распределении объема снижаемой на 3,5 тонны в сутки выпечки хлеба регулируемых сортов между лицами – участниками программы получения субсидий (ОАО «Курскхлеб», ЗАО «Курскхлеб», ОАО «Льговский хлебозавод», ЗАО «Железногорский хлебозавод», ЗАО «Рыльский хлебозавод», ООО «Обояньхлеб+», ООО «Хлебокомбинат Солнцевский», ИП ФИО11 ПО «Рассвет» Пристенского района, ОАО «Злак») с целью поддержки малых предприятий и жителей сельских территорий Курской области, Комиссией было принято решение снизить уменьшаемые суточные объемы на 3,5 тонны только между предприятиями г. Курска, не затрагивая иных участвующих в программе производителей.

При этом, как следует из анализа обжалуемого приказа и приложения № 1 к нему, распределение снижаемого объема между ОАО «Курскхлеб» и ЗАО «Курскхлеб» в абсолютных и относительных величинах было следующим:

из уменьшаемого объема 3,5 т (100% объема уменьшения) на ОАО «Курскхлеб» было распределено 3 т (85,7% объема уменьшения), на ЗАО «Курскхлеб» - 0,5 т (14,3% объема уменьшения), в том числе:

объем выпекаемого ЗАО «Курскхлеб» хлеба «Дарницкий» был уменьшен с 6,8 т до 6,3 т (на 0,5 т);

объем выпекаемого ОАО «Курскхлеб» хлеба «Сеймский» был уменьшен с 12,2 т до 9,7 т (на 2,5 т), хлеба «Дарницкий» - с 8,5 до 6,3 т (на 0,5 т), суммарно – на 3 т.

При этом мотивов, критериев и оснований такого распределения оспариваемый приказ не содержит.

Прочих производителей уменьшение объемов выпекаемого хлеба регулируемых сортов на основании оспариваемого приказа не коснулось, что не оспаривается сторонами.

Согласно представленным Комитетом пояснениям (т.1, л.д.77-78, т.4, л.д.63, 114-115), в качестве критериев, на основании которых производилось распределение уменьшаемых объемов выпечки регулируемых сортов хлеба, Комиссией учитывалось, что:

- удельный вес регулируемых сортов хлеба составляет около 50 %; в г.Курске находятся два крупных производителя регулируемых сортов хлеба – ЗАО «Курскхлеб» и ОАО « Курскхлеб»;

- ОАО «Курскхлеб» были предоставлены расчеты, согласно которым оно, с учетом получаемой субсидии и себестоимости производства, несло убытки по каждой выпеченной буханке хлеба в пределах 1 руб. 56 коп.;

- ОАО «Курскхлеб» находится в преимущественных условиях, являясь правообладателем товарного знака «Сеймский» и обладая исключительным правом на выпечку хлеба «Сеймский»;

- доля субсидии на хлеб «Сеймский» в объеме производства регулируемых сортов хлеба составляла в 2014 году 33 %;

- субсидии предоставляются Комитетом по фактической поставке регулируемых сортов хлеба.

Вместе с тем, при рассмотрении данных критериев, Комиссия пришла к выводу о необходимости снижения суточных объемов производства только в отношении ОАО «Курскхлеб» и ЗАО «Курскхлеб», распределив высвободившиеся объемы производства между иными хлебопекарными предприятиями.

Комитет, ссылаясь в письменных пояснениях по делу на необходимость регулирования правовых отношений на период работы Комиссии, с учетом замечаний Департамента финансово-бюджетного надзора Курской области, проводившего ранее проверку ОАО «Курскхлеб» по теме «Целевое, эффективное, правомерное, обоснованное использование и соблюдение условий предоставления средств субсидии, полученной из областного бюджета на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области», уменьшил объем поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области у ОАО «Курскхлеб» на 3,0 тн в сутки (с 20,7 тн до 17,7 тн в сутки).

Из указанного объема уменьшения, уменьшение поставок регулируемого сорта хлеба «Сеймский» составило 2,5 тонны (с 12,2 тонн в сутки до 9,7 тонн в сутки).

Однако, факт выпечки хлеба «Сеймский» только ОАО «Курскхлеб», как правообладателем товарного знака «Сеймский», не может свидетельствовать о преимущественных условиях Общества перед другими хлебопекарными предприятиями, так как ОАО «Курскхлеб» является получателем субсидии на основании решения Комиссии по отбору хозяйствующих субъектов выпекающих и реализующих хлеб регулируемых сортов в торговую сеть Курской области, в соответствии с п.5 Правил на общих основаниях. При этом владение ОАО «Курскхлеб» товарным знаком в отношении хлеба «Сеймский» является законным и не может свидетельствовать о недобросовестной конкуренции.

Следует также отметить, что оспариваемое решение, оформленное письмом от 02.12.2014 №09.2-02-24/1792, которым был изменен график поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01.12.2014, не содержит мотивов и оснований уменьшения объемов производства и реализации регулируемых сортов хлеба в отношении участников Программы, в том числе – в отношении ОАО «Курскхлеб».

Однако исчерпывающим образом определенных и экономически обоснованных критериев уменьшения объемов для ОАО «Курскхлеб», а также мотивов и оснований избранного Комитетом размера уменьшения оспариваемые акты не содержат, не приведено таких убедительных оснований Комитетом и в ходе рассмотрения спора в суде.

В ходе рассмотрения спора Комитетом также не представлено документальных доказательств, подтверждающих наличие оснований, свидетельствующих о необходимости уменьшения объемов поставок регулируемых сортов хлеба именно в отношении ОАО «Курскхлеб» и ЗАО «Курскхлеб», не затрагивая остальных участников Программы.

При этом суд принимает во внимание, что согласно представленным в материалах дела данным по объемам производства регулируемых сортов хлеба в 2014 году в отношении различных производителей (т.4 л.д. 164-166), отклонения от графика поставок (недопоставки) у ОАО «Курскхлеб» (по сравнению с другими участниками Программы) были несущественными, а выполнение графика поставок составило 99,1 %.

Суд также учитывает следующее.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъекта РФ самостоятельны в решении вопросов местного значения.

На основании Соглашения № 1 от 27.12.2013 в качестве стороны в правоотношениях по предоставлению субсидии от имени распорядителя бюджетных средств выступает публичный орган исполнительной власти Курской области - Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области.

Учитывая, что Комитет является публичным органом исполнительной власти, положения норм ГК РФ, касающиеся договорных отношений, по мнению суда, не следует применять в отрыве и вне системной взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность публичных органов власти. Данный вывод вытекает из положений ст.ст.124, 125 ГК РФ.

Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области является исполнительным органом местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение бюджетными средствами Курской области, выделяемыми хозяйствующим субъектам, в том числе – средствами на предоставлении субсидий субъектам, выпекающим хлеб регулируемых сортов. Комитет входит в структуру публичных органов исполнительной власти Курской области, и представляет интересы, реализует делегированные Комитету полномочия Курской области в административно-публичных правоотношениях.

В соответствии с п.3.6, 3.12 Положения о Комитете пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области, утвержденного Постановлением Губернатора Курской области от 23.05.2003 № 258, в функции Комитета входят, в частности, организация, разработка, экспертиза и реализация производственных и научно-технических целевых программ развития пищевой и перерабатывающей промышленности, программ реструктуризации и стратегии развития указанных отраслей промышленности; внесение предложений о направлении финансовых и кредитных средств, выделяемых из соответствующих бюджетов на поддержку и развитие пищевых и перерабатывающих предприятий области, по изысканию и привлечению внебюджетных средств для укрепления материально-технической базы предприятий и финансирования разрабатываемых государственных программ Курской области, контролирование их целевого использования.

Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области является органом исполнительной власти органов местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение бюджетными средствами субъекта РФ, выделяемыми, в том числе, для предоставления субсидий хозяйствующим субъектам. При разрешении вопросов по распоряжению бюджетными средствами, Комитет выступает как публичный орган, уполномоченный на разрешение вопросов по распоряжению средствами областного бюджета. При заключении Соглашения об участии хозяйствующих субъектов области в производстве и реализации регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области, Комитет, выступая Стороной в гражданско-правовых отношениях, вместе с тем, не утрачивает статус публичного органа, поскольку и в отношениях, регулирующих компенсационные выплаты затрат на производство социально - значимых сортов хлеба, представляет интересы главного распорядителя бюджетных средств – публичного образования, то есть не частноправовые, а публичные интересы по расходованию средств областного бюджета.

При этом Комитет должен обеспечивать соблюдение публичных интересов как субъекта Российской Федерации – Курской области (по эффективному распоряжению средствами), так и лиц, проживающих на ее территории (по обеспечению обоснованности и законности при принятии Комитетом решений в сфере его полномочий). Таким образом, Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области при реализации возложенных на него функций, как публичный орган, действующий в интересах Курской области, должен руководствоваться Конституцией РФ, действующим на территории Российской Федерации федеральным законодательством, законодательством Курской области и иными нормативными правовыми актами, и соблюдать как публичные интересы, так и права и законные интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории Курской области, в пределах возложенных на него полномочий.

С учетом указанного, Комитет как представитель публичного образования при принятии решения об уменьшении объемов поставок регулируемых сортов хлеба и при установлении иных объемов (уменьшенных) не является абсолютно свободным и произвольным в своем усмотрении, будучи связан установленным публичным порядком принятия такого решения; принимаемые Комитетом решения распорядительного характера не могут носить произвольный характер и должны быть законными, обоснованными, учитывать имеющие значение обстоятельства и содержать мотивы принятия того или иного распорядительного решения.

Иное, узкое толкование положений законодательства в рассматриваемой сфере, применительно к объему прав и обязанностей Комитета без их взаимосвязи с другими нормами законодательства, регламентирующими деятельность публичных органов, в том числе – органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, привело бы к допущению возможности ничем не ограниченного, немотивированного, произвольного усмотрения публичного органа исполнительной власти при принятии им распорядительных решений, что, с учетом публичного порядка деятельности органов власти, является недопустимым и противоречило бы положениям ч.ч.1 и 2 ст.8, ч.2 ст.15, ст.ст.18, 46, 55 Конституции РФ, пп. «а» п.1 ст.1, ст.2, п.п.1-3 ст.3, п.2 ст.6, п.п.4-7, 12-13 ст.7 Федерального закона № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции», ст.ст.9 и 10 Устава Курской области, могло бы создать предпосылки к коррупционным проявлениям.

Аналогичные правовые подходы к деятельности публичных органов сформулированы в определении Конституционного Суда Российской Федерации № 209-О от 11.05.2004, подчеркнувшем недопустимость произвольного, без применения анализа и оценки экономических оснований и факторов, публично-правового регулирования в сфере экономических и хозяйственных отношений.

Таким образом, при наличии оснований к уменьшению объемов производства и реализации регулируемых сортов хлеба, Комитет при принятии решения об уменьшении объемов выпечки регулируемых сортов хлеба и распределении уменьшаемых объемов между предприятиями-участниками Программы получения субсидий, в силу принципов открытости, доступности и законности публичного порядка осуществления функций органов государственной власти, положений Конституции РФ и приведенных выше нормативных правовых актов, обязан был использовать четкие, прозрачные, исчерпывающим образом определенные и экономически обоснованные критерии уменьшения объемов, математически коррелирующие с размерами уменьшения и не являющиеся произвольными; а в случае наличия спора об основаниях уменьшения или о размере уменьшения – представить правовое и фактическое обоснование законности принятого решения в части примененных критериев, которые должны быть экономически обоснованы и не могут носить произвольный либо неурегулированный характер.

Вместе с тем, приведенные Комитетом доводы не свидетельствуют о наличии у Комитета каких-либо установленных нормативными правовыми актами критериев, в соответствии с которыми производилось распределение уменьшаемого объема между участниками Программы получения субсидий. Четкие и экономически обоснованные критерии распределения объемов на момент принятия оспариваемого приказа не были установлены и Комитетом не применялись, достаточных экономических и математических обоснований размеру уменьшения (почему применен именно такой размер уменьшения в отношении именно таких субъектов, с таким распределением долей), Комитет не представил.

При этом из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что ОАО «Курскхлеб» выполняло обязательства по поставке хлеба регулируемых сортов в 2014 году в соответствии с условиями Соглашения на 99,1%, тогда как, для сравнения, ЗАО «Курскхлеб» выполняло их с существенной неполнотой (79,2%), то есть не в полном объеме справлялось с принятыми на себя в рамках Программы обязательствами по поставкам населению хлеба регулируемых сортов; вместе с тем, наибольшую часть (85,7 % снижаемого объема, 3 из 3,5 т) уменьшаемого объема выпекаемого хлеба регулируемых сортов Комитет распределил на успешно выполняющего Программу субъекта – на ОАО «Курскхлеб», тогда как объемы выпечки других субъектов, не выполняющих Программу в соответствии с запрошенными ими показателями, остались неизмененными. При таких условиях оспариваемое решение также не соответствует критерию обоснованности.

С учетом указанных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что распределение уменьшаемого объема выпечки хлеба регулируемых сортов в оспариваемом приказе Комитета носило произвольный и немотивированный характер, что в силу приведенных выше оснований не может быть признано законным и допустимым при принятии распорядительных актов публичными органами, и не соответствует приведенным выше нормам законодательства.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, утвержденный председателем Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области ФИО4 График поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01 декабря 2014 года (тн/сутки), являющийся приложением к Соглашению, основывается на оспариваемом приказе Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области (далее – Комитет) № 105 от 02.12.2014 «О производстве хлеба регулируемых сортов», в силу чего дополнительно оспариваемые заявителем действия председателя Комитета ФИО4, выразившиеся в принятии решения об утверждении указанного графика, также не соответствуют требованиям законодательства по приведенным выше основаниям.

Кроме того, издание приказа и направление решения об изменении графика поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области 02.12.2014 (с учетом распространения его действия с 01.12.2014), свидетельствует об отсутствии реальной возможности у заявителя внести изменения в порядок производства и реализации указанных сортов хлеба в ограниченные сроки; при этом предписываемые приказом изменения введены в действие ранее даты издания приказа и ранее даты публикации Постановления Администрации Курской области от 02.12.2014 № 774-па.

С учетом изложенного нельзя признать состоятельными доводы Комитета о правомерности и обоснованности вынесения оспариваемых заявителем ненормативных правовых актов.

В соответствии с ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Принимая во внимание положения ч.1 ст.198 АПК РФ, п.6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо одновременное соблюдение двух условий, а именно – несоответствия оспариваемого акта закону и нарушения указанным актом прав и законных интересов лица, в отношении которого принят оспариваемый акт.

Как следует из материалов дела, объемы поставок, утвержденные графиком, являются основанием для получения Обществом субсидии на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области, а произведенные и реализованные в торговую сеть Курской области объемы регулируемых сортов хлеба свыше объемов, утвержденных Комитетом, не учитываются при выплате субсидии. В силу этого произвольное и немотивированное уменьшение Комитетом объемов поставок хлеба для ОАО «Курскхлеб» повлечет уменьшение объема компенсационных выплат, на получение которых вправе был рассчитывать заявитель, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов заявителя.

С учетом указанного, судом установлено, что оспариваемые ненормативные правовые акты нарушают права и законные интересы ОАО «Курскхлеб» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и незаконно создают препятствия при осуществлении поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области, а также нарушают установленный законодательством РФ публичный порядок принятия органами власти распорядительных решений, в том числе – право Общества как участника Программы получения субсидий знать мотивы и основания принятия решения и оспаривать указанные основания.

Таким образом, требования заявителя подлежат удовлетворению путем признания недействительным приказа Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области от 02.12.2014 № 105 «О производстве хлеба регулируемых сортов», признания незаконным решения председателя Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области ФИО4, утвердившего Приложение № 1 - График поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01 декабря 2014 года (тн/сутки).

В ходе рассмотрения спора заявитель пояснил, что в порядке способа восстановления нарушенного права заявитель обратиться в дополнительными требованиями в порядке искового производства, в связи с чем в настоящем деле требования о способе восстановления им не заявляются.

Принимая во внимание положения ст.ст.101, 106, 110, 112 АПК РФ, ст.ст.333.21, 333.22, 333.37 Налогового кодекса РФ, расходы по уплате госпошлины за рассмотрение заявления в сумме 4000 руб., понесенные заявителем, подлежат взысканию Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 17, 29, 110, 167-170, 176, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Требования Открытого акционерного общества «Курскхлеб» к Комитету пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области, удовлетворить.

Признать недействительным приказ Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области (далее – Комитет) от 02.12.2014 № 105 «О производстве хлеба регулируемых сортов».

Признать незаконным решение председателя Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области ФИО4 от 02.12.2014, утвердившего Приложение № 1 к приказу Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области (далее – Комитет) от 02.12.2014 № 105 «О производстве хлеба регулируемых сортов» - График поставок регулируемых сортов хлеба в торговую сеть Курской области с 01.12.2014.

В порядке п.3 ч.4 ст.201 АПК РФ обязать Комитет пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области устранить допущенные нарушения прав заявителя.

Оспариваемые ненормативный правовой акт и решение проверены на соответствие Гражданскому кодексу Российской Федерации, Постановлению Администрации Курской области от 24.12.2010 № 641-па «Об утверждении Правил предоставления субсидий из областного бюджета хозяйствующим субъектам на компенсацию выпадающих доходов между экономически обоснованными затратами на производство регулируемых сортов хлеба и оптовой (отпускной) ценой при отпуске в торговую сеть Курской области».

Взыскать с Комитета пищевой и перерабатывающей промышленности и продовольствия Курской области (место нахождения - 305000, <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица – 03.06.2003, ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Открытого акционерного общества «Курскхлеб» (место нахождения - 305029, <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица – 01.11.2002, ОГРН <***>, ИНН <***>), 4000 руб. 00 коп. расходов по уплате госпошлины.

Данное решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия. В случае, если настоящее решение было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, оно может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу. Апелляционные и кассационные жалобы подаются через Арбитражный суд Курской области.

Судья Д.В. Лымарь