Гражданский кодекс часть 1

Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее – министерство, Минпромтранс Республики Марий Эл) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 18.08.2016 № 03-29/40-2016 о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно оспариваемому ненормативному правовому акту антимонопольный орган предупреждает министерство о необходимости совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно, в срок до 15.09.2016 инициировать (разработать) нормативный акт, регулирующий (устанавливающий) требования к специализированным стоянкам, на которых хранятся задержанные транспортные средства, и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл (далее – оспариваемое предупреждение).

В заявлении изложены доводы о том, что предупреждение выдано ненадлежащему лицу, поскольку у министерства отсутствуют полномочия по организации специализированных стоянок. Более того, федеральное законодательство не возлагает на Республику Марий Эл полномочий по разработке нормативного правового акта, устанавливающего требования к специализированным стоянкам и порядку отбора соответствующих специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных транспортных средств. Заявитель считает, что обязанность создания в населенных пунктах специализированных стоянок возложена на органы местного самоуправления (л.д. 4-9, 33).

В дополнении к заявлению министерство указывает на то, что в настоящее время вопросы определения исполнителя услуг урегулированы федеральным законодательством, что следует из приказа Федеральной антимонопольной службы от 15.08.2016 № 1145/16 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты» (л.д. 90-91).

По мнению заявителя, предупреждение антимонопольного органа не соответствует части 1 статьи 15, части 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и нарушает его права.

В судебном заседании министерство поддержало требования в полном объеме (аудиозапись и протокол судебного заседания).

Ответчик, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Марийское УФАС России), в отзыве на заявление, дополнении к нему и в судебном заседании сослался на законность и обоснованность вынесенного предупреждения.

Антимонопольный орган указал, что при проверке поступившего заявления о завышении цен на принадлежащей ООО «Вента» автостоянке, в бездействии Минпромтранса Республики Марий Эл установлены признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в отсутствии действий, направленных на обеспечение конкуренции при выборе специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл. В связи с этим Министерству по правилам статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано оспариваемое предупреждение.

Марийское УФАС России отметило, что несмотря на отсутствие в законодательстве требований к порядку отбора лиц для оказания услуг по хранению задержанных автотранспортных средств, а также отсутствие императивных норм, предусматривающих проведение конкурсного отбора, размещенная министерством на официальном сайте информация о местах нахождения специализированных стоянок ведет к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по перемещению и хранению задержанных автотранспортных средств (л.д. 35-37, 113-115).

В судебном заседании ответчик просил отказать в удовлетворении заявленного требования (протокол судебного заседания).

Привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Республики Марий Эл, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного процесса, представителя в арбитражный суд не направило, поэтому дело рассмотрено без участия третьего лица по правилам части 5 статьи 156 АПК РФ по имеющимся в деле доказательствам. Правительство Республики Марий Эл в отзыве полностью поддержало позицию заявителя (л.д. 102-107).

Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает необходимым удовлетворить заявленные требования по следующим правовым и процессуальным основаниям.

Из материалов дела следует, что 15.04.2016 в Марийское УФАС России поступило заявление гражданки ФИО3 о необходимости провести проверку законности ценообразования на принадлежащей ООО «Вента» автостоянке, на которую был доставлен принадлежащий ФИО3 задержанный автомобиль (л.д. 47).

В ответе на запрос Марийского УФАС России Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл пояснило, что во исполнение протокола № 2 заседания Правительственной комиссии Республики Марий Эл по обеспечению безопасности дорожного движения от 16.05.2013 (л.д. 39-44) Министерство направило главам муниципальных образований письма, в которых рекомендовало организовать работу по созданию на территории Республики Марий Эл муниципальных (межмуниципальных) специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств (л.д. 55-57). Полученная от муниципальных образований информация о наличии таких стоянок (л.д. 58-69) была размещена на сайте министерства (л.д. 98-101) для удобства пользователей дорог и владельцев транспортных средств, а также направлена в Правительство Республики Марий Эл (оборот л.д. 70-72). В настоящее время такая информация с сайта удалена (л.д. 53-54).

При рассмотрении поступивших материалов Марийское УФАС России установило в бездействии Минпромтранса Республики Марий Эл признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в непринятии мер, направленных на обеспечение конкуренции при выборе специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл.

18.08.2016 на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Марийским УФАС России в адрес Минпромтранса Республики Марий Эл выдано предупреждение о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства. Государственному органу субъекта РФ предписано в срок до 15.09.2016 6 прекратить нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно, инициировать (разработать) нормативный акт, регулирующий (устанавливающий) требования к специализированным стоянкам, на которых хранятся задержанные транспортные средства, и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках на территории Республики Марий Эл (л.д. 16-17).

Считая предупреждение антимонопольного органа незаконным, Министерство требует признать его недействительным.

Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта проверена арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Оспариваемое предупреждение соответствует признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного государственного органа субъекта РФ и содержит властное предписание, возлагающее на него обязанности и влияющее тем самым на права и обязанности в сфере защиты конкуренции.

Марийское УФАС России обоснованно выдало предупреждение в пределах своей компетенции.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта РФ предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Также в силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Предупреждение выдается органу государственной власти субъекта РФ в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Исследованные арбитражным судом первой инстанции по правилам статей 71 и 162 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что оспариваемое предупреждение выдано ненадлежащему лицу.

Так, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом для признания оспариваемых актов либо действий (бездействия) названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы такие акты либо действия (бездействие) не были основаны на законе и приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

По мнению антимонопольного органа, отсутствие нормативного акта, регулирующего требования к специализированным стоянкам и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств, ведет к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих названную деятельность. При этом лицом, обязанным разработать такой нормативный акт, Марийское УФАС России считает Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл. Арбитражный суд считает такой вывод необоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 10 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 указанной статьи, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, возврат транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Из приведенных норм следует, что по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На территории Республики Марий Эл отношения по организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории Республики Марий Эл в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, их хранению и возврату владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, оплате лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств, регулируются Законом Республики Марий Эл от 28.05.2012 № 25-З "Об организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории Республики Марий Эл" (л.д. 117-118).

В соответствии со статьей 1 названного закона перемещение задержанных транспортных средств на специализированную стоянку и их хранение осуществляются в соответствии с договором, заключенным в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл с лицом, ответственным за перемещение и хранение транспортных средств. Под лицом, ответственным за перемещение и хранение транспортных средств, понимается лицо, указанное в протоколе о задержании транспортного средства, которое будет исполнять решение о задержании транспортного средства соответствующего вида в соответствии со статьей 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако порядок отбора лица, ответственного за перемещение и хранение транспортных средств, ни Закон Республики Марий Эл от 28.05.2012 № 25-З, ни иные нормативные акты Республики Марий Эл, не определяют.

Между тем поскольку установление порядка перемещения, хранения и возврата задержанных транспортных средств невозможно без определения уполномоченного на такие действия исполнителя, данный вопрос также относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.02.2016 № 78-АПГ16-1).

Функции министерства закреплены в Положении о Министерстве промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, утвержденном постановлением Правительства Республики Марий Эл от 31.05.2010 № 149 «Вопросы Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл» (далее – Положение № 149, л.д. 92-97). При этом указанный нормативный акт не содержит полномочий министерства по отбору специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств в порядке статьи 27.13 КоАП РФ, а также по установлению требований к специализированным стоянкам.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 9 Положения № 149 министерство разрабатывает проекты законов Республики Марий Эл, указов и распоряжений Президента Республики Марий Эл, постановлений и распоряжений Президента Республики Марий Эл, постановлений и распоряжений Правительства Республики Марий Эл в пределах компетенции министерства. В силу пункта 10 Положения № 149 министерству в целях осуществления своих функций предоставляется право вносить в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Марий Эл и Правительства Республики Марий Эл проекты правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Министерства; издавать в пределах своей компетенции правовые акты, в том числе совместно с другими органами исполнительной власти Республики Марий Эл.

Тем самым в связи с отсутствием у министерства соответствующей компетенции, у него не имеется и обязанности по изданию нормативного акта, регулирующего требования к специализированным стоянкам и порядок отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение и хранение задержанных автотранспортных средств на специализированных стоянках Республики Марий Эл.

Таким образом, исследованные арбитражным судом по правилам статьи 71 и 162 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что антимонопольный орган не доказал наличие у министерства полномочий по разработке соответствующего нормативного акта, указанного в предупреждении. Тем самым Марийское УФАС России не доказало, что бездействие министерства нарушает статью 15 Закона о защите конкуренции, что является основанием для признания недействительным оспариваемого ненормативного правового акта, существенно нарушающего права министерства.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Таким образом, арбитражный суд признает недействительными предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от № 03-29/40-2016 от 18.08.2016 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства недействительным и не соответствующим статьям 15 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Вопрос о распределении государственной пошлины арбитражным судом не рассматривается, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл № 03-29/40-2016 от 18.08.2016 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства недействительным и не соответствующим статьям 15 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл.

Судья Л.А. Фролова