Гражданский кодекс часть 1

АО "Новосибирскэнергосбыт" (630099, Новосибирская область, Новосибирск город, Орджоникидзе улица, 32, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 15.12.2006, ИНН: <***>)

к ФАС России (123001, Москва город, Садовая-Кудринская улица, дом 11, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 19.04.2004, ИНН: <***>)

третьи лица: 1) АО "Завод "Экран", 2) Департамент по тарифам Новосибирской области

о признании недействительным приказа от 17.03.2021 № 231/1, признании незаконными действий

В судебное заседание явились:

от заявителя: ФИО1 (по дов. от 27.09.2021 № 31/2021, паспорт),

от ответчика: ФИО2 (по дов. от 13.01.2021 № МШ/671/21, удостоверение),

от третьего лица 1: ФИО3 (по дов. от 15.11.2021 № з23221, паспорт),

от третьего лица 2: неявка (изв.),

УСТАНОВИЛ:

АО "Новосибирскэнергосбыт" (далее – заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к ФАС России (далее – ответчик, антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 17.03.2021 № 231/1 о проведении проверки, признании незаконными действий по проведению проверки.

ФАС России представлен письменный отзыв на заявление, в котором просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований.

Представитель АО "Завод "Экран" в судебном заседании поддержал позицию ответчика.

Департамент по тарифам Новосибирской области, извещенный надлежащим образом в порядке ст. 123 АПК РФ о времени и месте проведения судебного заседания, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.kad.arbitr.ru, своего представителя в суд не направил. Дело рассмотрено в его отсутствие в порядке ч. 5 ст. 156 АПК РФ.

Срок на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании приказа государственного органа, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд считает требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, в адрес ФАС России поступила жалоба АО Новосибирский завод "Экран" от 10.12.2020 № 641 (вх. от 14.12.2020 № 213380/21) на действия АО "Новосибирскэнергосбыт" по выставлении платы за неустойку

Федеральная антимонопольная служба в период с 29.03.2021 по 23.04.2021 провела внеплановую выездную проверку АО «Новосибирскэнергосбыт». Решение о проведении проверки было оформлено приказом Руководителя ФАС России № 231/21 от 17.03.2021. По итогам проверки ФАС России был составлен Акт проверки № 41/21 от 21.05.2021, содержащий выводы о выявленных нарушениях законодательства в действиях Заявителя.

АО "Новосибирскэнергосбыт", не согласившись с обжалуемыми приказом и действиями по проведению проверки, считая их незаконными, необоснованными, нарушающими права заявителя, обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об их оспаривании.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из текста Приказа следует, что он вынесен на основании ст. 29.2 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике), пункта 3 Положения о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.06.2013 N 543. Предметом проверки (пункт 6 Приказа) указано соблюдение Заявителем требований Закона об электроэнергетике и других нормативно-правовых актов в сфере электроэнергетики в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен, а также изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации.

В то же время, в Приказе указано, что он вынесен на основании п. 5 ч. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции (1 -й абзац Приказа), а целью и задачей проверки также является «контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства на 2019-2021 гг.» (п. 5 Приказа). Таким образом, суд соглашается с позицией заявителя о том, что основания, цель, задачи и предмет проверки не соответствуют друг другу. Не может предмет проверки в сфере действия одного федерального закона проистекать из основания проверки, содержащегося в другом федеральном законе.

Согласно п. 5.3.6 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" ФАС России проводит проверку соблюдения, среди прочего, антимонопольного законодательства и законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий и государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги). Выполнение ФАС России указанных функций регламентируется различными нормативно-правовыми актами.

Функция осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства регламентируется ст. 25.1 Закона о защите конкуренции и Административным регламентом № 340.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 27.06.2013 N 543 "О государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) ..." государственный контроль в области регулируемых государственных цен осуществляется в соответствии с Законом 294-ФЗ, Законом «Об электроэнергетике» и Административным регламентом № 1443/18.

Таким образом, поскольку Приказ вынесен в отношении двух видов проверок, то и он и действия в ходе проведения проверки должны соответствовать законодательным требованиям, установленным для каждого вида проверки.

Согласно п. 7 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции Приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки должен содержать, в том числе правовые основания проведения проверки, цели, задачи, предмет проверки. Согласно п. 51 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" основаниями, исключающими в силу закона возможность вынесения приказа, является назначение внеплановой проверки в отсутствие установленных законом оснований.

Согласно п. 5 ч. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции основаниями для проведения внеплановой проверки являются, в том числе обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства. Данный пункт также поименован в качестве основания проведения проверки в Приказе (абз. 1).

Оценка действий антимонопольного органа по проведению внеплановых выездных проверок на основании п. 5 ч. 4 ст. 25.1 дана в Определении КС РФ от 14 мая 2015 года N1076-О. Конституционный Суд отметил, что «Предусмотренная в условиях действующего правового регулирования возможность проведения антимонопольным органом при наличии сведений, указывающих на предполагаемые нарушения хозяйствующим субъектом требований антимонопольного законодательства (то есть на основании п. 5 ч. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции), внеплановой проверки его деятельности позволяет - без возбуждения в каждом случае производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства и возложения тем самым на хозяйствующие субъекты связанных с этим дополнительных обременений, в том числе процедурно-процессуального характера, - своевременно устранить возможную неопределенность в оценке достоверности соответствующих сведений и их достаточности для продолжения антимонопольной деятельности в рамках возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства».

Далее Конституционный Суд отмечает, что законность проведения внеплановой проверки подтверждается наличием у антимонопольного органа конкретных сведений, указывающих на признаки нарушения хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, а сама проверка проводится в пределах определенного предмета конкретной проверки в целях подтверждения или опровержения достоверности соответствующих сведений и уточнения их достаточности для возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, одно лишь упоминание в Приказе п. 5 ч. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции без указания конкретных признаков нарушения антимонопольного законодательства и без указания на статью Закона о защите конкуренции, признаки нарушения которой были предположительно обнаружены антимонопольным органом, не отвечает принципу правовой определенности и лишает хозяйствующего субъекта права на соответствующую защиту в целях подтверждения или опровержения достоверности соответствующих сведений и уточнения их достаточности.

Дальнейшие действия ФАС России, объем и состав запрашиваемых документов, поименованный в Приказе предмет проверки, а также отсутствие в Акте проверки № 41/21 от 21.05.2021 конкретных выводов о нарушении конкретных положений ст. 10 Закона о защите конкуренции в совокупности свидетельствуют о том, что на момент издания Приказа ФАС России не было установлено признаков нарушения Заявителем антимонопольного законодательства, а следовательно, отсутствовали основания проведения внеплановой выездной проверки, как следствие - предмет проверки в рамках контроля за соблюдением антимонопольного законодательства не мог быть определен, а сама проверка проведена незаконно.

Свидетельством того, что проводимая ФАС России проверка деятельности Заявителя не предусматривала проверки соблюдения положений Закона о защите конкуренции, является также отсутствие обязательной публикации информации о проводимой проверке в едином реестре проверок. Правила формирования и ведения единого реестра проверок утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. № 415 (далее - Правила). Подп. г) пункта 2, подп. г) пункта 13 и Приложением 4 Правил установлена необходимость внесения в Реестр проверок информации о плановых и внеплановых проверках, проводимых антимонопольным органом в соответствии со статьей 25.1 Закона о защите конкуренции не позднее 3 рабочих дней со дня издания распоряжения или приказа о проведении проверки. Следовательно, не позднее 23 марта 2021 года в Едином реестре проверок должна быть отражена информация о внеплановой выездной проверке в отношении Заявителя. Указанная информация в установленные сроки размещена не была. До настоящего времени информация также отсутствует, что подтверждается данным из Единого реестра проверок в отношении Заявителя .

Таким образом, ФАС России не имела право проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства, поскольку в Приказе не указано оснований для проведения такой проверки, дальнейшими документами и действиями подтверждается отсутствие предмета проверки по Закону о защите конкуренции.

Как следует из положений части 5.1 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, проверочным мероприятием, для осуществления которого необходимо получение согласования со стороны органа прокуратуры, является проведение антимонопольным органом внеплановой выездной проверки в отношении субъекта малого предпринимательства, за исключением внеплановой выездной проверки субъекта естественной монополии, по основаниям, указанным в пунктах 2 и 5 части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции. Заявитель субъектом малого предпринимательства не является.

Иных случаев, при которых на антимонопольный орган возлагается обязанность по получению согласия органов прокуратуры на осуществление проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, Законом о защите конкуренции не предусмотрено.

Учитывая изложенное, суд полагает, что проведение внеплановой выездной проверки Заявителя не требовало согласования с органом прокуратуры по месту осуществления его деятельности, в связи с чем доводы заявителя о незаконности проверки в связи с ее несогласованием с органами прокуратуры суд считает необоснованными.

В силу п. 13 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции, части 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, п. 3.16 Административного регламента № 1443/18, п. 3.33 Административного регламента № 340, юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, если такой адрес содержится в ЕГРЮЛ либо ранее был представлен юридическим лицом в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Уведомление Федеральной антимонопольной службы от 24.03.2021 №ВК/22413/21 «О проведении проверки» и Приказ были направлены по адресу электронной почты info@nskes.ru 26 марта 2021 года (пятница) после окончания рабочего времени Заявителя в 18:22 по местному времени.

Адрес электронной почты info@nskes.ru не содержится в ЕГРЮЛ, ранее не представлялся Заявителем в ФАС России. Документы, поступившие от ФАС России не были подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью, что не позволяло удостовериться в подлинности уведомления.

Соответственно Заявитель получил и ознакомился с вышеуказанными документами только утром в понедельник 29.03.2021. При этом проведение проверки было назначено в период с 29.03.2021 (тот же понедельник) по 23.04.2021 гг. 29 марта 2021 в 9.00 члены Инспекции ФАС России прибыли в АО «Новосибирскэнергосбыт» по адресу <...> и приступили к проведению внеплановой выездной проверки. С этого момента были нарушены права и законные интересы Заявителя.

Следовательно, ФАС России не было обеспечено соблюдение вышеуказанных требований о порядке и сроке уведомления проверяемого лица о проведении в отношении него внеплановой проверки.

В п. 3.3. Регламента 1443/18 перечисленные исчерпывающие основания для начала административной процедуры для внеплановых проверок:

а) поступление в ФАС России обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации:

- о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

- о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

б) поступление в ФАС России обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровья граждан, а также массовые нарушениях прав граждан;

в) истечение срока исполнения субъектом контроля предписания об устранении выявленных нарушений, ранее выданного ФАС России;

г) поручение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, требование Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации.

При этом пп. 3.5 - 3.8 Регламента 1443/18 установлена обязанность антимонопольного органа проверить содержание сообщений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации фактам указанные в обращении. В случае несоответствия фактов, изложенных в документе, основаниям, перечисленным в Регламенте 1443/18, заявителю направляется уведомление об отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки.

Ни одно из правовых оснований, перечисленных в Регламенте 1443/18 для начала проведения проверки соблюдения требований законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов), не указано в Приказе и в действительности не имело место.

Согласно п. 3.23 Регламента № 1443/18 предельный срок для представления запрошенных документов для субъекта контроля установлен в течение 10 рабочих дней со дня получения требования. Однако, сроки, указанные в Требованиях № 1, 2 и 3, были установлены в течение 3-х рабочих дней, что значительно меньше 10-дневного срока, установленного Регламентом № 1443\18.

В соответствии с п. 2.13 Регламента № 1443/18 в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании письменной мотивированной позиции руководителя инспекции ФАС России, проводящего выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен приказом руководителя ФАС России, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов.

Согласно п. 2.16 Регламента № 340 срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа.

Из приведенных норм следует, что продление срока проверки возможно лишь в исключительных случаях при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований.

Согласно Приказу Федеральной антимонопольной службы России № 366/21 от 21.04.2021 о продлении проведении внеплановой выездной проверки юридического лица срок проведения проверки был продлен до 23 мая 2021г. в связи с необходимостью получения обосновывающих материалов и документов в рамках проводимой проверки, а также осуществления иных мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям законодательства Российской Федерации.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что ФАС России срок проведения проверки был продлен без достаточных к тому оснований.

Согласно положениям части 5 пункта 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относятся нарушения требований, предусмотренных статьей 15 Закона № 294-ФЗ (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки).

В соответствии с п. 5 Приказа контроль за соблюдением Заявителем требований антимонопольного законодательства осуществляется за период 2019-2021, однако согласно положению 11 Приказа Заявителю необходимо было представить документы за 2018-2021. Дополнительно к Приказу ФАС России 29 марта 2021 года вручило Заявителю Требование о предоставлении документов (информации) № 1, согласно которому Заявителю также необходимо представить документы за 2018-2021 гг.

В то же время в подробном перечне запрошены финансовые, бухгалтерские, отчетные, контрольные, плановые, аналитические документы АО «Новосибирсэкнергсобыт» за иной период - с 2017 по 2020 г. (в частности п. 8, 17.2, 17.6, 17.7, 17.8, 17.9, 17.11, 18, 9.8, 19.9, 19.10, 22, 19.3, 19.4, 19.6 Требования о предоставлении документов (информации) № 1), что является незаконным, т.к. в силу требований ст. 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, суд приходит к убеждению, что антимонопольным органом нарушены требования п. 3.24 Административного регламента № 340 в части обязательных требований к Приказу. Так, в предмете проверки (п. 6 Приказа) отсутствует указание на предмет проверки в части контроля за соблюдением антимонопольного законодательства; а в перечне административных регламентов проведения мероприятий по контролю (п. 10 Приказа) отсутствует указание на Административный регламент № 340.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 14.05.2015 № 1076-О, субъекты экономической деятельности имеют возможность реализовать право на судебный контроль за действиями антимонопольных органов. Несмотря на то, что суды не уполномочены проверять целесообразность решений антимонопольных органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере антимонопольного регулирования как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, в том числе решений о проведении внеплановых проверок, истребовании документов и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право хозяйствующего субъекта обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения».

Суд приходит к выводу, что оспариваемый приказ был вынесен с нарушением Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и принятых на его основании подзаконных актов, нарушением Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а проверка проведена незаконно и с грубым нарушением норм Закона 294-ФЗ, Административного регламента по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утверждённым Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340, Административного регламента ФАС России по осуществлению государственного контроля (надзора) при проведении проверок соблюдения требований законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов), утвержденного Приказом ФАС России от 19.10.2018 N 1443/18.

Приказ нарушает права и законные интересы Заявителя, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку заявитель не смог реализовать объем прав и свобод, предоставленных действующим законодательством при проведении контрольных мероприятий, а результаты проведенной проверки могут послужить основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (подп. 5 п. 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции), выдачи обязательного для исполнения предписания антимонопольного органа, привлечении Заявителя к административной ответственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Таким образом, совокупность условий, необходимых в соответствии со статьей 198 АПК РФ для удовлетворения заявленных требований, присутствует.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку наличие законных оснований для принятия оспариваемого решения антимонопольный органом не доказано и указанный акт нарушает права и законные интересы заявителя, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Расходы по уплате госпошлины в соответствии со ст. 110 АПК РФ относятся на ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. ст. 69, 167,169,170, 180, 198 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным приказ ФАС России от 17.03.2021 № 231/1 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица.

Признать незаконными действия ФАС России по проведению проверки на основании приказа ФАС России от 17.03.2021 № 231/1.

Признать недействительными результаты проверки, проведенной на основании приказа ФАС России от 17.03.2021 № 231/1.

Проверено на соответствие гражданскому законодательству.

Обязать ФАС России устранить допущенное нарушение прав и законных интересов АО "Новосибирскэнергосбыт" в течение тридцати дней со дня вступления судебного акта в законную силу.

Взыскать с ФАС России в пользу АО "Новосибирскэнергосбыт" расходы по уплате госпошлины в размере 6 000 (шесть тысяч) руб.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Судья: Е.А. Аксенова