Гражданский кодекс часть 1

третье лицо НО «Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан», Министерство земельных имущественных отношений Республики Башкортостан, Государственное собрание Курултай Республики Башкортостан

о признании недействительным решение от предписание от 16.01.2013 № 1 15/70-12

при участии представителей

от заявителя - ФИО1 по дов. от 28.10.2011;

от ответчика – ФИО2 по дов. от 18.02.2013, ФИО3 по дов. от 29.08.2012;

от НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" – ФИО4 по дов. от 14.05.2012 № 9;

установил:

Правительство Республики Башкортостан обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) о признании недействительными решения и предписания от 16.01.2013 по делу №1 15/70-12.

Заявление мотивировано ошибочностью выводов антимонопольного органа о несоответствии постановления Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011г. №254 требованиям ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). По мнению заявителя, постановление не противоречит принципам земельного законодательства, которое допускает безвозмездное предоставление земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Поскольку такой случай закреплен в Законе Республики Башкортостан от 05.01.2004г. №59-з, то постановление издано в соответствии с Законом. Кроме того, заявитель ссылается на отсутствие доказательств ограничения конкуренции, что, по его мнению, однозначно свидетельствует о недействительности оспариваемых актов.

ФАС России с заявленными требованиями не согласилось, полагая, что установленный механизм предоставления земельных участков под жилищное строительство противоречит положениям п.2 ст.30.1 Земельного Кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), которые носят специальный характер по отношении к положениям ст.28 ЗК РФ. Кроме того, ответчик полагает, что установленный механизм фактически является реализацией государственных программ Республики Башкортостан в сфере строительства социального жилья, который должен быть урегулирован с учетом требований Федерального закона от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов). В настоящем случае, правом бесплатного получения в собственность земельных участков в соответствии с изданным постановлением обладает только НО «Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан» (далее - Фонд), что является прямым свидетельством ограничения конкуренции.

Фонд поддержал правовую позицию заявителя по мотивам нарушения прав и законных интересов Правительства Республики Башкортостан и НО «Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан».

Министерство земельных имущественных отношений Республики Башкортостан, Государственное собрание Курултай Республики Башкортостан, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили. Государственное собрание Курултай Республики Башкортостан заявило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя. При таких обстоятельствах, дело подлежит рассмотрению в порядке ст.ст.123, 156 АПК РФ без их участия.

В судебном заседании судом к материалам дела приобщен отзыв Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан.

Суд, заслушав доводы представителей лиц, присутствующих в судебном заседании, изучив материалы дела и исследовав представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, не находит оснований для удовлетворения требований заявителя в силу следующего.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как усматривается из материалов дела, приказом от 05.07.2012г. №465 ФАС России возбудило в отношении Правительства Республики Башкортостан дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Основанием для возбуждения дела № 1 15/70-12 послужило обнаружение ФАС России в действиях Правительства Республики Башкортостан в части издания Постановления Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 № 254 «О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан» (далее - Постановление № 254) признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Федеральной антимонопольной службой принято решение от 16.01.2013 по делу № 1 15/70-12, которым Правительство Республики Башкортостан признано нарушившим ч.1 ст.15 Закона О защите конкуренции.

Во исполнение указанного решения заявителю было выдано предписание от 16.01.2013 по делу № 1 15/70-12, которым на него возложена обязанность по отмене постановления от 29.07.2011г. №254 «О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан».

В соответствии с ч.1 и п.2 ч.2 ст.39 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Судом установлено, что оспариваемые решение и предписание приняты ответчиком в соответствии с предоставленной компетенцией.

В соответствии с п.1 ст.49 Закона о защите конкуренции Комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле; определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия).

При оспаривании решения государственного органа, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для его вынесения, возлагается на административный орган.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела Комиссией ФАС России установлено, что Постановлением № 254 установлены условия и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, земель, государственная собственность на которые не разграничена в столице Республики Башкортостан - городе Уфа (далее - земельные участки), социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства социального жилья в Республике Башкортостан в собственность бесплатно.

Согласно пункту 1.3 Постановления № 254 предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в собственность бесплатно производится без проведения торгов.

В соответствии с пунктом 1.7 Постановления № 254 решение о предоставлении земельных участков социально ориентированной некоммерческой организации, созданной государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в собственность бесплатно без проведения торгов принимается в случае, если земельный участок поставлен на кадастровый учет, границы земельного участка определены в соответствии с федеральными законами.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 27.08.2012 № 293 «О внесении изменений в Порядок бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан» из Постановления № 254 исключен пункт 1.3. Также в пункте 1.7 Постановления № 254, содержащем условия, при которых земельные участки предоставляются социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в собственность бесплатно, исключены слова «без проведения торгов».

Вместе с тем, согласно пункту 2.4 Постановления № 254 в случае подачи двух и более обращений на один земельный участок от разных социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, решение о предоставлении принимается в порядке очередности исходя из времени поступления заявлений в уполномоченный орган исполнительной власти в области жилищных отношений.

Таким образом, предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, осуществляется без торгов.

Согласно пункту 1.4 Постановления № 254 предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в собственность бесплатно производится как из специально сформированных перечней земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территорий и строительства социального жилья, утвержденных Правительством Республики Башкортостан, так и из числа земельных участков, не вошедших в указанные перечни, что противоречит требованиям ЗК РФ, поскольку согласно пункту 1 статьи 30.2 ЗК РФ такие земельные участки предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта, то есть путем продажи права на заключение договора аренды указанных земельных участков на аукционах, а также передачи в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ.

В соответствии с письмом Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 22.08.2012 № РЯ-09/15303 статусом социально ориентированной некоммерческой организации, созданной государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, обладает только одна организация - Некоммерческая организация Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан далее - Фонд), созданная во исполнение указа Президента Республики Башкортостан «О фонде строительства социального жилья Республики Башкортостан» от 21.01.2011 №УП-9.

В соответствии с Постановлением № 254, от 16.04.2012 № 110 «Об утверждении порядка определения объема и предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, для строительства жилья экономического класса» круг потенциальных получателей ограниченного ресурса - объекта государственной собственности (земельных участков) и субсидий из бюджета Республики Башкортостан соответственно - ограничен социально ориентированными некоммерческими организациями, созданными государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, что влияет на состояние конкуренции.

Фактически правом получения бесплатно в собственность земельных участков в соответствии с Постановлением и получения субсидий из бюджета Республики Башкортостан для строительства жилья экономического класса, в том числе, на указанных земельных участках обладает только Фонд, как единственная на территории Республики Башкортостан организация, обладающая статусом социально ориентированной некоммерческой организации, созданной государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан.

В соответствии со статьей 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов или осуществления таких действий (бездействия).

Согласно постановлению Президиума ВАС Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10, из положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Проведение торгов подразумевает состязательность хозяйствующих субъектов, так, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, влияет на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Таким образом, принятие Правительством Республики Башкортостан Постановления № 254, устанавливающего право органов власти Республики Башкортостан предоставлять земельные участки только социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства социального жилья в Республике Башкортостан бесплатно и предусматривающего, что в случае подачи двух и более обращений на один земельный участок от разных социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, предоставлять земельные участки в порядке очередности исходя из времени поступления заявлений в уполномоченный орган исполнительной власти в области жилищных отношений без проведения торгов, в совокупности с Постановлением № 110, определяющим порядок определения объема и предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, для строительства жилья экономического класса, является предоставлением преимущества, обеспечивающего конкретному лицу более выгодные условия деятельности по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении имущества, т.е. может привести к ограничению конкуренции за ограниченный ресурс - объект государственной собственности.

Оценив и исследовав названные обстоятельства, Комиссия ФАС России пришла к выводу о наличии в действиях Правительства Республики Башкортостан состава нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Правительства Республики Башкортостан, представленной на заседании Комиссии 28.08.2012, Постановление № 254 было издано Правительством Республики Башкортостан в соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ, статьями 2, 10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» (далее - Закон о регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан).

В соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление таких земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, указанной статьей предусмотрена возможность установления бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в исключительных случаях, предусмотренных, в том числе, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1.1 статьи 10 Закона о регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, земельные участки, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, предоставляются в собственность бесплатно.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона о регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, юридическим лицам, имеющим право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, производится без проведения торгов (аукционов, конкурсов).

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 30.1 ЗК РФ определены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1 статьи 30.1 ЗК РФ).

Исходя из положений пункта 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Исключение из этого правила допускается при предоставлении земельных участков в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ, а именно:

- предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для целей жилищного строительства победителю торгов, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов);

- предоставление земельных участков жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

- предоставление земельного участка в собственность или в аренду лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории;

- предоставление земельного участка единственному участнику указанного в пункте 2 статьи 30.1 ЗК РФ аукциона, если такой аукцион признан не состоявшимся.

Положения пункта 2 статьи 30.1 ЗК РФ сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится (за исключением индивидуального жилищного строительства - пункт 3 статьи 30.1 ЗК РФ).

Норма пункта 2 статьи 30 ЗК, согласно которой предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 ЗК РФ, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ, является специальной и подлежит приоритетному применению перед положениями пункта 2 статьи 28, согласно которому возможно предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ установлен общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Пунктом 2 статьи 30 ЗК РФ предусмотрен же специальный порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, а именно на торгах (конкурсах, аукционах; земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта).

Таким образом, действие пункта 2 статьи 30 ЗК исключает применение пункта 2 статьи 28 ЗК при предоставлении земельных участков для жилищного строительства.

Учитывая изложенное, бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель, государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями, в соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ.

Исходя из этого, суд соглашается с выводами антимонопольного органа, что постановление Правительства Республики Башкортостан может привести к ограничению состязательности хозяйствующих субъектов на рынке строительства жилья экономического класса на территории Республики Башкортостан.

В соответствии с п.1 ст.71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Доказательства, на основании которых лицо, участвующее в деле, обосновывает свои требования и возражения, должны быть допустимыми, относимыми и достаточными.

Исходя из этого, суд приходит к выводу, что представленные в материалы дела доказательства заявителя опровергнуты ФАС России в рамках рассмотрения дела №1 15/70-12, по результатам которого вынесено оспариваемое решение, и ответчиком доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Правительством Республики Башкортостан ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку оспариваемое предписание выдано на основании решения антимонопольного органа об установлении в действиях заявителя нарушения положений Закона О защите конкуренции и направлено на устранение выявленного нарушения, суд не находит законных оснований для его отмены.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако, они не могут служить основанием к удовлетворению заявленных требований ввиду отсутствия оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ.

На основании Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и руководствуясь ст. 1-13, 15, 17, 27, 29, 64-68, 69, 71, 75, 1234, 156, 166-170, 176, 180, 181, 189, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении требований заявителя о признании незаконными Решение и Предписание ФАС России от 16 января 2013 года по делу № 1 15/70-12.

Проверено на соответствие ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Ю.Л. Быкова