Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: 1) Федеральное казначейство 2) Федеральная служба по труду и занятости, 3) Управление Федерального казначейства по Челябинской области, 4)Министерство финансов Челябинской области, 5) Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области

о признании незаконными приказов от 26.04.2018 г. № 330,331 и от 04.05.2018г. № 412

при участии в судебном заседании :

от заявителя: ФИО1 ( паспорт, дов. № 01/3376 от 26.06.2018)

от ответчика: ФИО2 (удостов., дов. № 01-10-08/10 от 10.03.2017г.);

от третьих лиц: Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области: ФИО3 (паспорт,дов. № 26 от 15.08.2018г.);

УСТАНОВИЛ:

Правительство Челябинской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 26.04.2018 № 330, № 331 и от 04.05.2018 № 412 - «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета», взыскании из федерального бюджета в пользу бюджета Челябинской области 4 474 408 рублей 03 копейки.

В обоснование доводов и требований заявитель указал, что примененные меры бюджетного принуждения считает неправомерными, что их применение является необоснованным и противоречащим действующему бюджетному законодательству, что Челябинской областью выполнены показатели результативности предоставления субсидии из федерального бюджета, и в этой связи не были нарушены условия софинансирования, поскольку ни в постановлении Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 35 ни в Соглашении от 01.10.2015 № 17/2015 (35) о предоставлении субсидии не предусмотрены условия расходования средств федерального бюджета и областного бюджетов.

Представитель ответчика требования заявителя не признал по доводам, изложенными в отзыве.

Представитель третьего лица Главного управления по труду и занятости населения Челябинской области представило отзыв, в котором просило удовлетворить заявленные требования.

Третьи лица Федеральное казначейство, Федеральная служба по труду и занятости, Управление Федерального казначейства по Челябинской области, Министерство финансов Челябинской области, извещенные надлежащим образом, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в порядке ст. ст. 123, 156 АПК РФ без их участия.

От третьих лиц Управления Федерального казначейства по Челябинской области, Федерального казначейство поступили письменные отзывы, в которых в удовлетворении заявленных требований просили отказать.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд признал заявление не подлежащим удовлетворению.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Срок подачи заявления об оспаривании приказов Минфина России не пропущен.

Согласно ст.198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, в период с 17.01.2018 по 09.02.2018 отношении Главного управления по труду и занятости населения Челябинской области (далее - ГУ по ТЗ Челябинской области) Управление Федерального казначейства по Челябинской области (далее - УФК по Челябинской области) провело камеральную проверку соблюдения условий предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету Челябинской области в части софинансирования расходных обязательств бюджета Челябинской области на реализацию мероприятий «временная занятость работников, находящихся под риском увольнения за период 01.01.2015 по 31.12.2015»; «опережающее профессиональное обучение и стажировка работников организаций, находящихся под риском увольнения и граждан, ищущих работу за период с 01.01.2015 по 31.12.2015»; «возмещение работодателям затрат, связанных с трудоустройством инвалидов за период 01.01.2016 по 31.12.2016».

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 — 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 09.02.2018 (пункт 44 Правил № 1092, далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена сотруднику ГУ по ТЗ Челябинской области), о чем имеется подпись и указана дата вручения 09.02.2018.

Согласно Акту проверки УФК по Челябинской области в деятельности ГУ по ТЗ Челябинской области выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением от 01.10.2015 № 17/2015 (35) (далее - Соглашение № 17/2015 (35) (в ред. дополнительного соглашения от № 17-1/2015 (35)) - по субсидиям за 2015 год, и Соглашением от № 15/2016 (155) - по субсидиям за 2016 год, при исполнении расходных обязательств Челябинской области на реализацию указанных выше мероприятий.

Нарушение ГУ по ТЗ Челябинской области бюджетного законодательства, в частности условий софинансирования расходных обязательств Челябинской области квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев Акт проверки и прилагаемые к нему материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5714 (далее -Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного Уведомления о БМП Министр финансов Российской Федерации издал оспариваемые приказы от 26.04.2018 № 330, № 331 и от 04.05. 2018 № 412, в соответствии с которыми из бюджета Челябинской области бесспорно взысканы суммы средств, соответственно в размерах 2 001 693 рубля 85 копеек, 1 940 144 рубля 49 копеек и 532 569 рублей 69 копеек в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Федеральная служба по труду и занятости, которая предоставляла субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказов № 330, 331 и 412 предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Челябинской области (Главного управления по труду и занятости населения Челябинской области) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Челябинской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Челябинской области, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства Федеральная служба по труду и занятости л/с <***>).

Во вводной части приказы содержат ссылки на основания их издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных Правилами предоставления и распределения субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 35 (по субсидиям за 2015 год), и Правилами от 29.02.2016 № 155 (по субсидиям за 2016 год), предоставленной «на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», на Соглашения от 01.10.2015 № 17/2015 (35) и 06.07.2016 № 15/2016 (155) и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5714.

Приказы № 330, № 331 и № 412 изданы Министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым Министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329.

При этом Министр финансов Российской Федерации является одновременно членом Правительства Российской Федерации, в настоящее время также замещает должность первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, следовательно, принимая приказ о бесспорном взыскании из бюджета Челябинской области средств использованной с нарушением бюджетного законодательства субсидии, источником которой являются средства федерального бюджета, Министр действует одновременно от имени Правительства Российской Федерации, которое наделено полномочиями по распоряжению средствами федерального бюджета и представлять интересы публично-правового образования - Российской Федерации, в том числе в межбюджетных отношениях (Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), о чем свидетельствуют также Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что кодекс не предусматривает в качестве оснований для издания Министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Указанные приказы в части порядка их принятия, полномочий должностного лица, принявшего приказы, порядка проведения контрольных действий УФК по Челябинской области и действий Федерального казначейства по оформлению и направлению уведомления о БМП в Минфин России, а также сроков направления указанных документов и принятия приказов № 330, № 331 и № 412 заявителем не оспариваются, из заявления не следует таких доводов.

Следовательно, в соответствии с частью 3.1 статьи 70 АПК РФ, указанные обстоятельства считаются признанными стороной, поскольку прямо ею не оспорены.

В этой связи суд обращает внимание заявителя на фактические обстоятельства совершения бюджетного нарушения в виде нарушения условий софинансирования при исполнении ГУ по ТЗ Челябинской области и Правительством Челябинской области расходных обязательств Челябинской области с использованием средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ, Закона № 184-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий, субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования (софинансирования).

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона № 184-ФЗ, федеральных законов о федеральном бюджете на 2015 год, а также на 2016 год, и мероприятий государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 298 (с изменениями и дополнениями) Правительство Российской Федерации постановлением от 22.01.2015 № 35 утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (в ред., действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила № 35), и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 155 аналогичные Правила предоставления и распределения в 2016 году субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила № 155).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих следующие дополнительные мероприятия (далее - региональные программы): временная занятость работников организаций, находящихся под риском увольнения, и граждан, ищущих работу; трудоустройство частными агентствами занятости работников организаций, находящихся под риском увольнения; опережающее профессиональное обучение и стажировка работников организаций, находящихся под риском увольнения, и граждан, ищущих работу; стимулирование занятости молодежи при реализации социальных проектов; социальная занятость инвалидов (пункт 2 Правил № 35).

В соответствии с Правилами №155 субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств, связанных с реализацией дополнительных мероприятий: опережающее профессиональное обучение и стажировка (в том числе в другой местности) работников организаций, находящихся под риском увольнения, а также принятых на постоянную работу работников, уволенных из иных организаций в связи с ликвидацией либо сокращением численности или штата работников, и безработных граждан; возмещение работодателям, реализующим программы развития организации (в том числе программы, направленные на импортозамещение, инновации, развитие персонала), расходов на частичную оплату труда работников, уволенных из иных организаций в связи с ликвидацией либо сокращением численности или штата работников, выпускников профессиональных образовательных организаций и безработных граждан: в течение срока, не превышающего 6 месяцев, - при условии принятия таких работников на постоянную работу; в течение срока, не превышающего 3 месяцев, - при условии принятия таких работников на временную работу; обеспечение временной занятости работников, находящихся под риском увольнения (установление неполного рабочего времени, временная приостановка работ, предоставление отпусков без сохранения заработной платы, мероприятия по высвобождению работников); возмещение работодателям затрат, связанных с трудоустройством инвалидов, включая создание инфраструктуры, адаптацию на рабочем месте и наставничество (пункт 2 Правил № 155).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащей соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Данное условие предполагало не только наличие в региональном бюджете Челябинской области на 2015 год и 2016 год средств на соответствующие цели, но и фактическое принятие в 2015 и 2016 финансовых годах расходных (бюджетных) обязательств Челябинской области по финансированию указанных программных мероприятий с учетом установленного уровня софинансирования (в процентном соотношении).

Также Правилами № 35 и № 155 для предоставления субсидий предусмотрены условия отбора региональных программ Межведомственной рабочей группой, с участием Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (пункт 6 Правил № 35 и пункты 6 и 7 Правил № 155).

Кроме указанных условий Правилами № 35 и № 155 для предоставления субсидий предусмотрено условие заключения соглашения о предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, которое подлежит заключению между Федеральной службой по труду и занятости и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Форму такого соглашения утверждает Федеральная служба по труду и занятости (пункт 8 Правил № 35 и пункт 9 Правил № 155). Указанное соглашение должно содержать условия и положения, соответствующие требованиям пунктов 10 и 12 Правил № 999 (пункт 9 Правил № 35 и пункт 10 Правил № 155).

Также, кроме указанных условий, Правила № 35 и № 155 содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается следующим условием указанных Правил: в случае если размер средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение дополнительных мероприятий, уменьшен по сравнению с рассчитанным в соответствии с пунктом 17 данных Правил размером бюджетных ассигнований, размер субсидии сокращается в той же пропорции, что и средства бюджета субъекта Российской Федерации, а высвобождающиеся средства перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с данными Правилами (п. 26 Правил № 35 и пункт 37 Правил № 155).

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (в процентном соотношении либо в соотношении между конкретными суммами средств или в коэффициентах в виде десятичной дроби, например, 0,3 + 0,7) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (пункт 16 Правил № 35 и пункт 18 Правил № 155).

Кроме указанных положений Правил необходимо учитывать положения БК РФ, определяющие расходные обязательства.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Приведенные Правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 22 и 23 Правил № 35 и п. 32 и 33 Правил № 155).

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 20 Правил № 35, п. 29 Правил № 155, п. 22 Правил № 999).

Положения Правил № 35 и № 155, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Челябинская область, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из законов Челябинской области об областных бюджетах на 2015, 2016 годы и региональной программы по осуществлению дополнительных мероприятий с сфере занятости населения, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 298, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей (доле) пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета и собственные средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Во исполнение государственной программы № 298, указанных Правил между Федеральной службой по труду и занятости заключено Соглашение № 17/2015(35) о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015 году.

Согласно пункту 1 Соглашения № 17/2015(35) Роструд обязался в 2015 году перечислить Челябинской области субсидию из федерального бюджета в размере 152 923,76 тыс. рублей, а высший орган исполнительной власти (Челябинской области обязался принять субсидию и использовать ее по целевому назначению, определенному Соглашением.

Согласно подпункту «б» пункта 3 Соглашения № 17/2015(35) субъект обязался обеспечить наличие в бюджете Субъекта бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств Субъекта по реализации в 2015 году дополнительных мероприятий в размере 32 646,79 тыс. рублей.

Пунктом 8 Соглашения № 17/2015(35) установлены показатели результативности предоставления субсидии.

Согласно подпункту «г» пункта 10 Соглашения № 17/2015(35) высший орган исполнительной власти обязался обеспечить направление бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Субъекта на финансирование дополнительных мероприятий, в объеме и на цели, установленные данным Соглашением.

Из этого же подпункта Соглашения следует, что доля перечисленных средств бюджета Субъекта не должна быть менее перечисленной на счет уполномоченного органа доли субсидии, предусмотренной на софинансирование дополнительных мероприятий.

Таким образом, указанными условиями Соглашения № 17/2015(35) предусмотрено долевое (пропорциональное) софинансирование Субъектом расходных обязательств в объеме (доле) не меньше установленной Соглашением на софинансирование дополнительных мероприятий.

Пунктом 11 Соглашения № 17/2015 (35) установлено, что в случае несоблюдения высшим органом исполнительной власти условий предоставления субсидии, предусмотренных данным Соглашением, перечисление субсидии приостанавливается в соответствии с бюджетным законодательством.

В 2016 году между Федеральной службой по труду и занятости и Правительством Челябинской области заключено Соглашение от 06.07.2016 о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения на реализацию мероприятий активной политики занятости населения (далее - Соглашение № 15/2016 (155).

Согласно пункту 2.1 Соглашения № 15/2016 (155) общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Челябинской области на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется Субсидия, составляет в 2016 году 130 295 300 рублей.

Пунктом 2.2 Соглашения № 15/2016 (155) размер Субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Челябинской области в соответствии с данным Соглашением, составляет в 2016 году 91 195 300 рублей (70% от общего объема расходов бюджета Челябинской области целях софинансирования которых предоставляется субсидия).

Следовательно, Челябинская область обязалась предоставить собственных средств бюджета области в объеме не менее 30 %.

В соответствии с пунктом 4.3.7 Соглашения № 15/2016 (155) Субъект обязался выполнять иные обязательства, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации, Правилами предоставления субсидий и данным Соглашением.

Субсидии из федерального бюджета на указанные мероприятия были получены Челябинской областью в полном объеме, соответственно, Российская Федерация в лице Федеральной службы по труду и занятости выполнила расходные обязательства Российской Федерации перед бюджетом Челябинской области, однако Челябинская область встречных обязательств не выполнила.

Как следует из Акта проверки (стр. 12), Уведомления о БМП (стр. 3 и 4) и отчетов о расходовании бюджетных средств, в том числе средств субсидии, ГУ по ТЗ Челябинской области не соблюден уровень софинансирования при осуществлении в 2015 году расходных обязательств на дополнительные мероприятия по временной занятости работников организаций, находящихся под риском увольнения и граждан, ищущих работу.

Общий объем средств двух бюджетов (федерального и областного) на реализацию данного мероприятия был предусмотрен в объеме 45 552 000 рублей,

Из них: средства субсидии из федерального бюджета - 34 130 200 рублей, Из областного бюджета - 8 421 800 рублей.

Фактический (кассовый) расход бюджетных средств на реализацию мероприятия составил 9 802 777 рублей 14 копеек, из них: за счет средств федерального бюджета - 9 802 777 рублей 14 копеек, за счет средств областного бюджета - 0 рублей.

Из указанных расходов видно, что Челябинская область израсходовала средства федерального в общем объеме исполненных расходов полностью, тогда как собственные средства областного бюджета сэкономила в полном объеме (не исполнила расходные обязательства полностью).

При данном уровне общего расхода за счет средств двух бюджетов средства федерального бюджета могли быть использованы субъектом в объеме не более 7 862 632 рублей 65 копеек. Перерасход средств федерального бюджета составил 1 940 144 рубля 49 копеек.

На мероприятие в 2015 году «опережающее профессиональное обучение и
стажировка работников организаций, находящихся под риском увольнения, и
граждан, ищущих работу» (стр. 4 Уведомления о БМП, стр. 12 и 13 Акта проверки)
было предусмотрено средств за счет двух бюджетов в объеме 136 369 800 рублей, из
них: за счет средств субсидии из федерального бюджета - 118 793 560 рублей, за счет областного бюджета - 17 576 240 рублей.

Фактические расходы за счет двух бюджетов составили 15 530 658 рублей, из них: за счет средств федерального бюджета - 15 530 658 рублей 97 копеек, за счет областного бюджета - 0 рублей.

На мероприятие в 2016 году «возмещение работодателям затрат, связанных
с трудоустройством инвалидов, включая создание инфраструктуры, адаптацию на
рабочем месте и наставничество» было предусмотрено средств за счет двух
бюджетов в объеме 6 978 100 рублей, из них: за счет средств федерального бюджета - 4 884 600 рублей, из областного бюджета - 2 093 500 рублей.

Фактические расходы составили - 5 661 817 рублей 83 копейки, из них: За счет средств федерального бюджета - 4 495 785 рублей 38 копеек, За счет областного бюджета - 1 166 032 рубля 45 копеек.

Из указанных расходов видно, что Челябинская область израсходовала средства федерального бюджета практически полностью, тогда как собственные средства областного бюджета сэкономила почти на 50% (частично исполнила расходные обязательства.

При этом областью нарушено условие софинансирования, в результате чего перерасход средств федерального бюджета составил 532 569 рублей 69 копеек.

Указанные суммы перерасхода средств федерального бюджета нашли отражение в приказах Минфина России № 330, № 331 и № 412.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен контрольным органом по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Челябинской области следует, что ГУ по ТЗ Челябинской области в отсутствие экономических обоснований почти полностью сократил расходные обязательства Челябинской области за счет средств областного бюджета и неосновательно получил экономию средств областного бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 4 474 408 рублей 03 копейки, предоставленных Челябинской области как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств области, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами № 35 и № 155 и Соглашениями о предоставлении субсидий.

При этом Челябинская область, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственные законы об областном бюджете на 2015 год и 2016 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программное мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в областной бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Челябинской областью, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать незаконное получение экономии средств областного бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Указанные доводы Минфина России подтверждаются судебной практикой по делам: № А40-21933/2018, № А40-228313/2017, А40-56443/2017, № А40-54528/2017, № А40-231052/2017, № А40-11349/2018, в том числе с участием Счетной палаты Российской Федерации, выявившей в указанных делах нарушения субъектами Российской Федерации условий софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Неправомерна ссылка заявителя на приказ Минфина России от 08.06.2017 № 432, которым Минфин России отказался от применения бюджетных мер принуждения, так как в указанном приказе имеется ссылка на иное уведомление о применении бюджетных мер принуждения, нежели которое указано в оспариваемых приказах.

Также заявитель ошибочно полагает примененные бюджетные меры принуждения штрафом, поскольку такая мера не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, государственными органами которых допущены бюджетные нарушения, что также исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права - не бюджетной, и иных органов - не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом принудительного возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет (в том бюджете), из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования - субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Таким образом, приказы № 330, № 331 и № 412 изданы Минфином России обоснованно и направлены на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой Челябинская область получила необоснованную экономию средств областного бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Суд отмечает, что взысканная сумма средств не превышает размера ранее предоставленной суммы субсидии из федерального бюджета, следовательно, ее взыскание не влечет убытки в региональном бюджете и не нарушает права Правительства Челябинской области, поскольку такие средства являются средствами публично-правового образования - Челябинской области, а не собственными средствами Правительства Челябинской области или ее государственных органов.

Таким образом, суд установил, что основания для удовлетворения заявления отсутствуют, поскольку оспариваемые Приказы приняты в соответствии с действующим законодательством.

При указанных обстоятельствах требования заявителя удовлетворению не подлежат ввиду отсутствия оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании ст. ст. 166, 268.2, 269.2, 306.1-306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, руководствуясь ст.ст. 64, 65, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие БК РФ, отказать в удовлетворении требований по заявлению Правительства Челябинской области к Министерству финансов Российской Федерации о признании незаконными приказов от 26.04.2018 г. № 330,331 и от 04.05.2018г. № 412, взыскании из федерального бюджета 4.474.408,03 руб.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Уточкин И.Н.