Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению (заявлению) Правительства Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 36900, КЧР, <...>) к Министерству Финансов РФ (адрес: 109097, <...>) о признании незаконными приказа Министерства Финансов РФ от 04.05.2018 г. № 429

третьи лица: 1) Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 369000, КЧР, <...>); 2) Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 369000, КЧР, <...>); 3) Управление Федерального казначейства Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 369000, КЧР, <...>), 4) Федеральное казначейство РФ

при участии представителей

от истца (заявителя) - не явился, извещен

от ответчика (заинтересованного лица) – ФИО1 (дов. № 01-10-08/10 от 10.03.2017 г., удост.)

от третьих лиц – 1), 2), 3) не явились, извещены; 4) ФИО2 (дов. № 09-04-11/11 от 22.09.17 г., удост.)

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее – заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству финансов РФ (далее – ответчик) о признании незаконными приказа Министерства Финансов РФ от 04.05.2018 г. № 429.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что приказ не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Правительства КЧР, также заявитель считает, что уровни софинансирования за счет средств федерального и республиканского бюджетов при несении фактических расходов не нарушены, что примененная бюджетная мера принуждения несоразмерна выявленным нарушениям (бюджетным), кроме того, заявителю не выносилось предписание об устранении бюджетного нарушения, заявитель полагает, что должен был применяться иной порядок расчета размера бюджетной меры принуждения, установленный Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, в связи с чем просит признать приказ № 440 недействительным.

Ответчик считает доводы заявителя несостоятельными, а оспариваемый акт законным и обоснованным, в связи с чем против удовлетворения заявленных требований возражал по доводам, изложенным в отзыве.

Федеральное казначейство Российской Федерации поддержало позицию ответчика по основаниям, изложенным в отзыве.

Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики поддержало позицию заявителя по основаниям, изложенным в письменных объяснениях, извещенное надлежащим образом о месте и времени проведения судебного заседания, на рассмотрение дел не явилось.

Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, извещенное надлежащим образом о месте и времени проведения судебного заседания, на рассмотрение дел не явилось, поддержало позицию заявителя по доводам отзыва.

Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в отсутствии лиц, не явившихся на рассмотрение дела.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, Управление Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике 18.05.2018 направило в адрес Министра финансов Карачаево-Черкесской Республики письмо № 79-12-15/04-1535 об исполнении решения о бесспорном взыскании, которым уведомило об исполнении бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Карачаево-Черкесской Республики путем бесспорного взыскания суммы средств, за счет доходов подлежащих зачислению в бюджет Карачаево-Черкесской республики платежным поручением от 17.05.2018 № 379012 на сумму 398 001 рублей 87 копеек.

Проверочной группой в составе главного контролера-ревизора Контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике ФИО3, старшим контролером-ревизором Контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике ФИО4, контролера-ревизора Контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике ФИО5, в период с 16 января 2018 года по 09 февраля 2018 года проведена камеральная проверка в Министерстве сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики.

По результатам проверки 09 февраля 2018 года составлен акт камеральной проверки соблюдения соглашения от 25 января 2016 года № 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики в рамках государственной программы «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы».

Согласно результатам камеральной проверки: в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.1 и 4.3.1 соглашения, Министерством сельского хозяйства КЧР не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в общем объеме 398 001 (триста девяносто восемь тысяч один) рубль 87 копеек.

Документы подтверждающие поступление субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого являются субсидии из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики на софинансирование расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики на реализацию мероприятий государственной программы «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы».

отчет о расходах бюджета Карачаево-Черкесской Республики и местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в рамках государственной программы «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы».

отчет об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета;

отчет об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектом Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом;

Управление Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике исполнило решение о бесспорном взыскании средств на основании приказа Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 № 429 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики» и извещения Министерства финансов Российской Федерации от 14.05.2018 № 19-09-02/32133 «О принятии решения о бесспорном взыскании» в сумме 398 001 рублей 87 копеек. Согласно Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 № 429, бюджетная мера принуждения в отношении Правительства Карачаево-Черкесской Республики применена в соответствии со статьей 306.3 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в связи с выявлением факта нарушения условий предоставления (расходования) субсидии на «Развитие молочного скотоводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», предоставленной в 2016 году Министерством сельского хозяйства Российской Федерации бюджету Карачаево-Черкесской Республики в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 года №1460 и Соглашением о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики в рамках государственной программы «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы».

Министерством финансов Карачаево-Черкесской Республики 03.07.2018 года были направлены в адрес Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики поступившие из Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республики уведомление и платежное поручение о взыскании средств из бюджета Карачаево-Черкесской Республики в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 № 429.

Правительство Карачаево-Черкесской Республики с примененной бюджетной мерой принуждения, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 № 429 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики» и извещением Министерства финансов Российской Федерации от 14.05.2018 № 19-09-02/32133 «О принятии решения о бесспорном взыскании» не согласно, в связи с чем заявитель обратился с настоящим заявлением в суд.

Отказывая в удовлетворении требований суд, исходил из нижеследующего.

Из материалов дела следует, что в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Министерстве сельского хозяйства КЧР, предоставленных КЧР в 2016 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 26.03.2018 (пункт 44 Правил № 1092, далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно Акту проверки УФК по КЧР в деятельности Министерства сельского хозяйства КЧР выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением № 3/17-с от 25.01.2016 № 3/17-с (в ред. дополнительных соглашений № 1 от 11.03.2016, (№ 514/17-с), № 2 от 31.05.2016 (№ 665/17-с), № 3 от 10.06.2016 (№ 858/17-с), № 4 от 15.07.2016 (№ 1083/17-с), № 5 от 09.12.2016 (№ 1245/17-с), № 6 от 25.12.2016 (№ 1529/17-с), при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на мероприятие «Возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие молочного скотоводства» в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства».

Нарушение Министерством сельского хозяйства КЧР бюджетного законодательства, в частности, условий софинансирования расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5699 (далее -Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ от 04.05.2018 № 429, в соответствии с которым из бюджета КЧР бесспорно взыскана сумма средств в размере 398 001 рублей 87 копеек в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства сельского хозяйства КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет КЧР, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с <***>).

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1460, предоставленной на осуществление мероприятия «Возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717, далее - Программа № 717), на Соглашение от 25.01.2016 № 3/17-с и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5699.

Приказ № 429 издан министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329.

При этом Минфин России обращает внимание суда, что министр финансов Российской Федерации является одновременно членом Правительства Российской Федерации, в настоящее время также замещает должность первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, следовательно, принимая приказ о бесспорном взыскании средств использованной с нарушением бюджетного законодательства субсидии из бюджета КЧР, министр действует одновременно от имени Правительства Российской Федерации, которое наделено полномочиями по распоряжению средствами федерального бюджета и представлять интересы публично-правового образования - Российской Федерации, в том числе в межбюджетных отношениях (Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), о чем свидетельствуют также Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации.

Относительно требований заявителя о признании недействительным оспариваемых ненормативного правового акта суд отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным суду необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого нормативного (ненормативного) правового акта государственного органа закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного (ненормативного) правового акта.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий является основанием для отказа в удовлетворении требования о признании нормативного (ненормативного) правового акта недействительным.

При этом вопреки мнению заявителя о том, что он не обязан доказывать незаконность приказа Минфина России, такой довод является несостоятельным, поскольку статья 65 АПК РФ не освобождает стороны от представления суду доказательств в подтверждение своих доводов, на которых стороны основывают свои требования, а, наоборот, обязывает стороны представлять соответствующие относимые и допустимые доказательства в подтверждение своих доводов и требований.

Без доказательств заявление Правительства КЧР носит декларативный характер и не может быть достаточным для признания недействительным ненормативного правового акта, а также быть принятым судом на веру.

На Минфин России, с учетом положений статьи 65 АПК РФ и части 5 статьи 200 АПК РФ возложена обязанность доказать законность и обоснованность оспариваемого приказа, то есть противоположная обязанности Правительства КЧР, что свидетельствует о принципе состязательности сторон, на котором основан судебный процесс.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

В этой связи довод заявителя о невыдаче ему предписания для применения бюджетной меры принуждения не имеет правового значения.

Указанный приказ в части порядка его принятия, полномочий должностного лица, принявшего приказ, порядка проведения контрольных действий УФК по КЧР и действий Федерального казначейства по оформлению и направлению уведомления о БМП в Минфин России, а также сроков направления указанных документов и принятия приказа № 429 заявителем не оспариваются, из заявления не следует таких доводов.

Следовательно, в соответствии с частью 3.1 статьи 70 АПК РФ, указанные обстоятельства считаются признанными стороной, поскольку прямо ею не оспорены.

В этой связи Минфин России полагает необходимым обратить внимание суда на фактические обстоятельства совершения бюджетного нарушения в виде нарушения условий софинансирования при исполнении Министерством сельского хозяйства КЧР и Правительством КЧР расходных обязательств КЧР с использованием средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее -Закон № 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона № 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона № 264-ФЗ и мероприятий государственной программы №717 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации постановлением от 28.12.2012 № 1460 утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах (в ред. действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила № 1460).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах (Правил № 1460).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как:

наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия);

наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ);

наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Правилами № 999 предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 22 Правил № 999).

Положения Правил, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы № 717, указанных Правил между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 25.01.2016 № 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2016 году (далее - Соглашение № 3/17-с).

Предметом Соглашения № 3/17-с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение № 1 к Соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие «Возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие молочного скотоводства» в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» Программы № 717.

В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашения (имеет ссылку на приложение № 1 к Соглашению, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Пунктом 2.2.1 Соглашения № 3/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях № 1 и № 2 Соглашений (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении № 2 - бюджетные средства КЧР, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 3.4 Соглашения № 3/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств Республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

При этом суд отмечает, что оспаривая приказ № 429, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят данный приказ.

В частности, из акта проверки (п. 3), уведомления о БМП (раздел II пункт 3) следует, что на мероприятие «Возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие молочного скотоводства » в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» (далее - Мероприятие) общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета КЧР (далее - за счет средств двух бюджетов) был предусмотрен в размере 8 378 750 рублей 00 копеек, из которых:

за счет средств федерального бюджета (субсидия) 7 959 800 рублей;

за счет бюджета КЧР 418 950 рублей.

Фактический (кассовый) расход средств двух бюджетов на осуществление Мероприятия составил 7 959 800 рублей 00 копеек, из которых:

за счет средств федерального бюджета (субсидия) 7 959 800 рублей;

за счет бюджета 0 рублей 0 копеек.

При общем фактически использованных средств в размере 7 959 800 рублей 00 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 7 561 798 рублей 13 копеек (7 959 800,00 х 7 959 800,00 / 8 378 750,00).

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил 398 001 рубль 87 копеек (7 959 800,00 - 7 561 798,13).

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 398 001 рублей 87 копеек, что отражено в приказе № 429.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Правила № 999, в частности, подпункт «a(l)» пункта 10 Правил № 999, на который сослался заявитель в целях предложения иной методики расчета размера суммы взыскания, в данном случае не применимы, поскольку в качестве бюджетного нарушения заявителю вменяется нарушение условий софинансирования, а не нарушение графиков выполнения работ или недостижение показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренные в качестве оснований для возврата средств субсидий в федеральный бюджет именно Правилами № 999 (пункты 16 - 19).

При этом подпункт «a(l)» пункта 10 Правил № 999 утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519, что указывает на распространение его действия только на бюджеты, сформированные с 2018 финансового года, соответственно субсидии, предоставленные из бюджета 2016 года, не подпадают под действие указанных изменений. В то же время положения подпункта «a(l)» пункта 10 Правил № 999 регулируют не вопрос возврата средств федерального бюджета из бюджетов субъектов Российской Федерации, а установление уровней софинансирования в процентах в соглашениях, заключаемых с 2018 года.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств КЧР следует, что Минсельхоз КЧР в отсутствие экономических обоснований сократил расходные обязательства КЧР за счет средств бюджета КЧР и неосновательно получил экономию средств бюджета КЧР за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 398 001 рублей 87 копеек, предоставленных КЧР как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами №№ 146 и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом КЧР, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственный закон о республиканском бюджете на 2016 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в республиканский бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное КЧР, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Кроме того, доводы заявителя со ссылкой на Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 № 8-П и от 12.05.1998 № 14-П о необходимости доказывания вины и установлении соразмерности при применении публично-правовой ответственности применительно к действиям Правительства КЧР и Минсельхоза КЧР, допустивших как получатели средств федерального бюджета бюджетное нарушение, является несостоятельным, исходя из следующего.

Прежде всего, как отмечено выше, неисполнение публичного обязательства по исполнению расходных (бюджетных) обязательств публично-правовым образованием, от имени которого выступал государственный орган КЧР, не ставится в зависимость от субъективной характеристики - признака вины, как правового явления, присущего для уголовно-правовой сферы отношений и отношений в области административных правонарушений, которые регулируются не бюджетным законодательством, против отношений, рассматриваемых в настоящем деле.

При этом указанный довод заявителя противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 № 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются в отсутствие экономических обоснований.

Кроме того, необходимо учитывать, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права - не бюджетной, и иных органов - не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет (в том бюджете), из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования - субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Таким образом, приказ № 429 издан Минфином России обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования -Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой КЧР получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Одновременно суд отмечает, что взысканная сумма средств не превышает размера ранее предоставленной суммы субсидии из федерального бюджета, следовательно, ее взыскание не нарушает права Правительства КЧР.

Кроме того, суд отмечает, согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одним из обязательных условий для удовлетворения требований заявителя является нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом его прав и законных интересов.

По мнению суда, оспариваемый ненормативный правовой акт Министерства России, не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доказательств обратного заявителем не представлено, указаний на нарушение его прав и законных интересов в заявлении, поданном в суд, также не имеется.

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным обжалуемого Заявителем акта необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие их закону и наличие нарушения ими прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Рассмотрев требование заявителя о признании недействительным извещения о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 №19-09-02/32133 суд отмечает следующие.

Согласно пунктам 2,3, 5 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

По смыслу приведенных норм, в судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия.

Извещение об исполнении приказа № 429, направляемое в Федеральное казначейство, является техническим документом, содержащим только указание на реквизиты, на которые должны быть перечислены взыскиваемые средства, распорядительной части и выражения в нем властного волеизъявления данный документ не имеет, поэтому в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 АПК РФ, он не может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ. Дело в этой части в соответствии со статьей 150 АПК РФ подлежит прекращению.

В соответствии ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 29, 65, 71, 75, 123, 156, 167-170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие действующему законодательству, в удовлетворении требований Правительства Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 36900, КЧР, <...>) о признании недействительным приказа Министерства Финансов РФ (адрес: 109097, <...>) от 04.05.2018 №429 – отказать.

Производство по делу в части требований Правительства Карачаево-Черкесской Республики (адрес: 36900, КЧР, <...>) о признании недействительным извещения Министерства Финансов РФ (адрес: 109097, <...>) от 14.05.2018 №19-09-02/32133 прекратить.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

С.М. Кукина