Гражданский кодекс часть 1

Адвокат Шеховцов Алексей Николаевич (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения от 05.12.2016г. №КО/57910 и бездействий.

Заявители поддержали заявленное требование в полном объеме.

Ответчик по заявленным требованиям возражал, представил отзыв, указал, что решение является законным и обоснованным и не нарушающим права заявителей.

Третьи лица против удовлетворения требований возражали.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд признал заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Суд установил, что срок установлены для оспаривания ненормативного правового акта, установленный ч. 4 ст. 198 АПК заявителем не пропущен.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полномочия органа, рассмотревшего дело и принявшего оспариваемые акты, предусмотрены ст. 23 Закона о защите конкуренции, п. 5.3.1.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. № 331.

Как следует из заявления, требования предъявлены со ссылками на ст. ст. 4,15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), ст. ст. 3, 8, 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ст. 29 Устава города Москвы и мотивированы тем, что оспариваемый акт не соответствует закону, нарушает права заявителя и иных лиц в сфере экономической деятельности и вступает в противоречие с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 29.12.2015 № 301-КГ15-17062.

Заявитель указывает, что государственное бюджетное учреждение города Москвы «Автомобильные дороги» (далее — учреждение) создано субъектом Российской Федерации (городам Москвой) и выполняет публичные функции в сфере благоустройства, являясь при этом коммерческой организацией.

Соответственно, Правительство Москвы наделило названное учреждение функциями органа власти.

В то же время, работы по обустройству дорог могут выполняться различными хозяйствующими субъектами, а соответствующие работы — являться предметом торгов, проводимых в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе, в то время как учреждение проводит такие работы на основании государственного задания и получает субсидии.

Заявитель считает, что наделение учреждения функциями органа власти напрямую противоречит ст. 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, ссылается на административную практику территориальных антимонопольных органов.

В этой связи, по мнению заявителя, оспариваемый отказ в возбуждении дела подлежит признанию незаконным и антимонопольному органу надлежит возбудить дело по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что заявитель обратился в Московское УФАС России с жалобой за вх. № 22938 от 10.06.2016г. о признаках нарушения антимонопольного законодательства в связи с деятельностью учреждения.

Письмом от 05.12.2016г. № ЕО/57910 Управление отказало в возбуждении дела в связи с отсутствием признаков обозначенного нарушения.

Не согласившись с отказом в возбуждении дела, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей, суд исходит из следующего.

Порядок рассмотрения заявлений, жалоб о нарушении антимонопольного законодательства установлен ст. 44 Закона о защите конкуренции, п. п. 3.3-3.48 Административного регламента по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утв. приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 (далее — регламент № 339).

Нарушением антимонопольного законодательства являются действия, которые посягают на охраняемые Законом о защите конкуренции отношения.

Вопросы оценки оспариваемых действий тех или иных потенциальных субъектов нарушения антимонопольного законодательства относятся к исключительной дискреции именно антимонопольного органа, что в полной мере соответствует конституционно закрепленному принципу разделения властей (ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, при рассмотрении дел об оспаривании актов антимонопольного органа, которыми отказано в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, предметом проверки может и должно являться соблюдение названным органом порядка принятия соответствующих актов, то есть соответствие оспариваемых действий требованиям регламента № 339 (процедурные вопросы).

В рамках поступившей жалобы антимонопольным органом была проведена работа в соответствии со ст. 44 Закона о защите конкуренции и названного регламента.

Как следует из материалов дела, Управление направляло запросы в адрес Правительства Москвы и в адрес учреждения.

В соответствии с п. 3.39 регламента № 339 в ходе рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у коммерческих организаций и некоммерческих организаций, их должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, их должностных лиц, а также государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с соблюдением требований законодательства о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах.

Согласно п. 3.42 регламента № 339 по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам проверки и анализа представленной информации, антимонопольный орган пришел к выводу об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Заявитель указывает на нарушение Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (далее — Департамент) запретов ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с упомянутой нормой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом, по мнению заявителя, нарушение имеет место в связи с тем, что учреждению фактически переданы функции органа власти, в то время как оно является коммерческой организацией (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Между тем, данный довод не соответствует действительности.

Как установлено антимонопольным органом и следует из материалов дела, учреждение создано на основании распоряжения Правительства Москвы от 03.11.2011г. № 862-РП «О создании Государственного казенного учреждения города Москвы «Кольцевые магистрали», изменении наименования и цели деятельности государственного бюджетного учреждения города Москвы по управлению и финансированию объектов дорожного хозяйства «Кольцевые магистрали», в целях реализации возложенных на Департамент полномочий в сфере дорожной деятельности, установленных постановлением Правительства Москвы от 28.08.2007г. № 739-ПП (далее — постановление № 739-ПП).

Разграничение полномочий между Департаментом и территориальными органами исполнительной власти установлено постановлением Правительства Москвы от 24.11.2010г. № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы» и постановлением Правительства Москвы от 09.11.1999г. № 1018 «Об утверждении правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в городе Москве». Работы по комплексному содержанию осуществляют учреждения, в оперативном управлении которых находятся объекты дорожного хозяйства.

В соответствии с поручениями заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства от 30.09.2013г. № 18-38-596/3, от 28.04.2016г. № 18-20-15/6 и от 24.05.2016г. № 18-26-1433/6 работы по ремонту и разметке объектов дорожного хозяйства улично-дорожной сети проводятся силами подведомственного Департаменту учреждению, за исключением объектов, находящихся на территории муниципальных образований Троицкого и Новомосковского административных округов.

В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены, кроме прочего, вопросы осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, осуществления регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения (п. п. 11 и 11.1 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вопросы благоустройства города, включая градостроительную деятельность, развитие инфраструктуры, город Москва вправе разрешать самостоятельно (ст. 13 Закона г. Москвы от 28.06.1995г. «Устав города Москвы»).

Согласно ч. 1 ст. 45 Устава города Москвы отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом.

В соответствии с п. 1 постановления № 739-1111 Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, созданным для формирования и проведения единой политики города Москвы в области управления, сбалансированного развития и эффективного функционирования, рационального использования средств бюджета города Москвы и заемных средств в сферах жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, озеленения, обращения с отходами производства и потребления, признанных приоритетными сферами для развития города Москвы, а также осуществления полномочий в сфере водных отношений.

Отнесение тех или иных вопросов к компетенции органа исполнительной власти (то есть к т. н. «потребностям органа власти», как их именует заявитель) не препятствует такому органу осуществлять деятельность как непосредственно, так и путем создания подведомственных учреждений с целью выполнения ими непосредственно тех или иных работ, оказания услуг.

Это в полной мере согласуется с положениями как федерального законодательства, которым «очерчены» полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и с нормами гражданского законодательства, регулирующего порядок создания бюджетных учреждений, а также полномочия последних.

Специфику деятельности бюджетного учреждения отличает именно то, что такому виду юридического лица делегировано выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Такие полномочия органов исполнительной власти, по сути, передавать подведомственным бюджетным учреждениям право решать «практические» (не нормотворческие или властные) вопросы в сфере компетенции того или иного органа прямо предусмотрены ч. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях).

При этом, свою деятельность бюджетное учреждение осуществляет именно по государственному заданию, как и в рассматриваемом случае (ч. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Делегирование исключительно «производственных», «технических» вопросов подведомственным бюджетным учреждениям не может рассматриваться в качестве наделения соответствующих учреждений функциями органа власти.

В то же время, прямое следование предписанному законом правилу (в рассматриваемом случае ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях) не может рассматриваться в качестве нарушения п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя о том, что учреждение в рассматриваемом случае является коммерческой организацией, подлежит отклонению, поскольку данный вопрос выходит за пределы предмета спора: антимонопольный орган не вправе присвоить юридическому лицу тот или иной статус с точки зрения ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Тут же следует отметить, что, исходя из общедоступной информации, размещенной в сети «Интернет», в г. Москве регулярно проводятся конкурентные процедуры на основании норм законодательства о контрактной системе для отбора исполнителей для осуществления тех или иных работ, связанных с благоустройством, в том числе в сфере дорожных работ.

Это свидетельствует о наличии конкуренции на обозначенном рынке, о возможности доступа на него заинтересованных лиц, а также о том, что учреждение не осуществляет деятельность органа исполнительной власти.

В этой связи суд приходит к выводу, что у антимонопольного органа отсутствовали как правовые, так и фактические основания для применения в отношении органов исполнительной власти города Москвы мер реагирования в соответствии с нормами Закона о защите конкуренции, а потому соответствующий отказ, оформленный оспариваемым письмом, является законным.

Ссылка заявителя на практику антимонопольных органов правомерно отклонена при рассмотрении жалобы, поскольку приведенные заявителем дела основаны на иных фактических обстоятельствах.

Согласно ст. 13 ГК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемыми актами прав и законных интересов заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих требований.

Заявителем не доказано, какие нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности повлекло принятие оспариваемого акта.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания незаконным оспариваемого решения отсутствуют, оспариваемое решение является законным, обоснованным, принято в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Судом проверены все доводы заявителя, однако они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 29, 48, 49, 123, 156, 167-170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Адвоката Шеховцова Алексея Николаевича - отказать.

Проверено на соответствие Федеральному закону «О защите конкуренции» от 26.07.2006 №135-ФЗ.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин