Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации ЗАТО Александровск, ул. Флотская, д.9, г.Снежногорск, Мурманская область, 184682, ОГРН (1105105000010), ИНН (5112032360)

к Контрольно-счетной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области, ул. Советская, д.8, г.Полярный, Мурманская область, 184650, ОГРН (1125110000322), ИНН (5116001193)

о признании недействительным представления № 1-ПР от 31.03.2016

при участии представителей:

от заявителя – Андреевой Е.А. – по доверенности от 11.01.2016;

от ответчика – Каревой Н.Б. – по доверенности от 09.06.2016;

установил:

Администрация ЗАТО Александровск (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - ответчик, КСП) № 1-ПР от 31.03.2016.

В обоснование заявленных требований с учетом дополнений заявитель, со ссылкой на статью 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и статью 20 Положения о КСП ЗАТО Александровск, утвержденного Решением Совета депутатов ЗАТО Александровск № 8 от 07.02.2014, указал, что оспариваемое представление в части пункта 1 не содержит основания его вынесения, указания на конкретные допущенные нарушения и недостатки, выявленные в результате проведения контрольного мероприятия, конкретные основания вынесения представления с указанием нормативного правового акта, положения которого были нарушены, указания по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба или возмещению причиненного вреда, указание на конкретных должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях и привлекаемых к ответственности. Администрация полагает, что, поскольку нарушений действующего бюджетного законодательства в спорный период администрация ею не допускалось, соответственно требования в части возложения обязанностей по привлечению к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения подлежат признанию недействительным. Пунктом 2 резолютивной части Представления № 1-ПР заявителю предложено
разработать и утвердить нормативный правовой акт, регулирующий
предоставление субсидии из средств местного бюджета. Приводя в обоснование своей правовой позиции норму статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и пункт 51 Устава ЗАТО Александровск, заявитель полагает, что КСП ЗАТО Александровск не является органом, в полномочия которого входит принимать, издавать, изменять муниципальные нормативные правовые акты. Требование КСП о выделении субсидий казенным предприятиям с учетом положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (пункт 3 оспариваемого представления), по мнению Администрации, не основан на нормах права. В соответствии с решением Совета депутатов ЗАТО Александровск № 99 от 24.12.2014 года «Об утверждении местного бюджета ЗАТО Александровск на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» статьей 8 предусмотрено предоставление субсидии за счет бюджетных ассигнований на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник»; согласно статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) постановлением администрации ЗАТО Александровск № 351 от 17.02.2015 года утвержден Порядок предоставления в 2015 году за счет средств местного бюджета субсидии муниципальному казенному предприятию информации «А-Медиа» на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник»., пунктом 6 которого определено, что предоставление субсидии осуществляется в соответствии с настоящим Порядком и условиями договора о предоставлении за счет средств местного бюджета субсидии МКПИ «А-Медиа» на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник». Договором от 16.03.2015 № 89-15Д «О предоставлении в 2015 году за счет средств местного бюджета субсидии МКПИ «А-Медиа» на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» закреплено право за администрацией осуществлять контроль за достоверностью информации об объемах расходов и доходов, полученных МКПИ «А-Медиа» и т.д., в п.4 Договора прописаны условия, порядок и сроки предоставления субсидии, размер субсидии возврата субсидии в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Более того, решением Совета депутатов ЗАТО Александровск № 96 от 24.12.2009 года «О печатном средстве массовой информации ЗАТО Александровск» установлено, что муниципальная газета «Полярный вестник» является официальным средством массовой информации для опубликования муниципальных нормативных правовых актов ЗАТО Александровск. Более того, полагает, что требование ответчика о предоставлении субсидии казенным предприятиям с учетом положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (п.3 резолютивной части представления 1-ПР) противоречит требованию, изложенному в п. 2 резолютивной оспариваемого представления.

Считает, что в данном случае не возникают правоотношения, которые регулируются статьей 72 БК РФ, соответственно, порядок предоставления субсидий предусмотрен положениями статьи 78 БК РФ.

Требования о необходимости учитывать нормы расхода расчета затрат себестоимости) на 1 кв. см. газетной площади, среднеразовый тираж газеты за ериод предоставления субсидии в соответствии с условиями договора, количество кв. сантиметров газеты, занятых правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск и иной официальной информации в отчетном финансовом году (п. 4 резолютивной части Представления 1-ПР) отсутствуют в нормативно-правовых актах РФ и Мурманской области.

МКПИ "А-Медиа" является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в банках, круглую печать, бухгалтерский учет по данному предприятию ведется главным бухгалтером МКПИ "А-Медиа", а не администрацией ЗАТО Александровск. По письменному запросу в МКПИ "А-Медиа" от 25.02. 2016 № 66 от главного бухгалтера было представлено пояснение о том, что в МКПИ "А-Медиа" ведется раздельный учет. Соответствующие сведения были представлены в адрес аудитора КСП.

Как указывает Администрация, законодательство не содержит обязательных требований о наличии в Уставе казенного предприятия ссылки на ведение раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности (п. 5 резолютивной части Представления 1-ПР).

В части осуществления контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий из местного бюджета (п. 6 резолютивной части представления) им субсидии, по итогам проверки ошибки заносятся в журнал внутреннего финансового контроля и в отчет о результатах внутреннего контроля заявитель поясняет, что по запросу контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск отделом по учету и отчетности были представлены письма о проведении администрацией предварительного и текущего контроля и о проведении Управлением финансов внеплановой проверки на основании распоряжения администрации ЗАТО Александровск от 28.04.2012 № 596-р "О проведении внеплановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности муниципального казенного предприятия "А-Медиа", Таким образом, по мнению Администрации, утверждения ответчика о непроведении контрольных мероприятий с начала создания МКПИ «А-Медиа» не соответствуют действительности и выходят за рамки контролируемого мероприятия, так как проверка осуществлялась за период - 2015 г.

Также заявитель считает, что требования КСП, изложенные в пунктах: 4 резолютивной части Представления № 1-ПР (которым предписано о необходимости учитывать нормы расхода расчета затрат (себестоимости) на 1 кв.см, газетной площади, среднеразовый тираж газеты за период предоставления субсидии в соответствии с условиями договора, количество кв. сантиметров газеты, занятых правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск и иной официальной информации в отчетном финансовом году); 5 резолютивной части Представления № 1-ПР (которым предписано внести изменения в Устав в части установления порядка распределения и использования доходов, а распределение чистой прибыли по фондам); 6 резолютивной части Представления № 1-ПР (которым предписано осуществлять контроль за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий из местного бюджета) -не соответствуют требованиям Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», о том, что предложение, исходящее от контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения представления. Ссылаясь на статьи 1, часть 1 статьи 270.2 и статью 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Администрация указывает, что КСП ЗАТО Александровск уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; выдача представления по устранению иных выявленных нарушений не относится к полномочиям контрольно-счетного органа, что согласуется с выводами, изложенными в судебных решениях по делам № А42-814/2014, А42-7278/2014. В представлении ответчик не указывает, какое конкретное бюджетное нарушение совершено Администрацией.

В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему.

Представитель ответчика в судебном заседании требования не признал, полагал, что оспариваемое представление является законным и обоснованным, представил материалы проверки, письменного отзыва на заявление в материалы дела ответчиком не представлено.

Как следует из материалов дела, распоряжением КСП от 01.02.2016 № 5-р в соответствии со статьей 157 БК РФ, Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Положением о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденным решением Совета депутатов от 07.02.2014 № 8, решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 28.01.2016 № 5 «О положении дел в муниципальном казенном предприятии информации «А-Медиа» и поддержке газеты «Полярный вестник», письмом Главы муниципального образования ЗАТО Александровск от 01.02.2016 № 50, на основании пункта 2 раздела II плана работы контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск на 2016 год, утвержденного распоряжением председателя контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск от 18.12.2015 №37-р (в редакции от 01.02.2016) назначена проверка по теме законности предоставления, правомерности и эффективности расходования средств субсидии из местного бюджета ЗАТО Александровск и эффективности использования муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления в муниципальном казенном предприятии информации «А-Медиа» ЗАТО Александровск в 2015 году.

Распоряжением от 11.02.2015 в распоряжение КСП от 01.02.2016 № 5-р внесены изменения в пункт 1, в части установления темы контрольного мероприятия – законность предоставления, правомерность и эффективность расходования средств субсидии из местного бюджета ЗАТО Александровск и эффективности использования муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления в муниципальном казенном предприятии информации «А-Медиа» ЗАТО Александровск в 2015 году.

На основании распоряжения КСП от 04.02.2016 № 10-р срок контрольного мероприятия в отношении Администрации продлен по 20.02.2016 включительно.

Результаты проверки оформлены актом от 20.12.2015 № 1/1, который подписан с возражениями. В представленных к акту проверки КСП возражениях Администрация с выводами проверки не согласилась, представила пояснения по выявленным нарушениям со ссылками на нормы законодательства.

29.03.2016 ответчиком составлен и утвержден Отчет проверки, на основании которого вынесено представление об устранении нарушений, установленных проверкой, порядка предоставления субсидии из местного бюджета ЗАТО Александровск на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «полярный вестник» в 2015 году, эффективности и целевого использования муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления в муниципальном казенном предприятии информации «А-Медиа» ЗАТО Александровск в 2015 году, от 31.03.2016 № 1-ПР.

Как следует из указанного представления, проверкой проведенной в Администрации установлено:

1. В нарушение пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальный правовой акт администрации ЗАТО Александровск от 17.02.2015 № 351, которым утверждается порядок предоставления в 2015 году из средств местного бюджета субсидии МКПИ «А-Медиа» на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» (далее - Порядок №351) не содержит обязательных норм, установленных вышеназванной статьей БК РФ, а именно:

не определены категории и (или) критерии отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий в связи с тем, что Решением о бюджете установлен конкретный получатель субсидии; Вышеназванное нарушение допущено именно объектом проверки в виду того, что проект Решения о бюджете подготавливается Управлением финансов Администрации, вносится на рассмотрение в Совет депутатов главой администрации;

не установлен порядок возврата субсидий в местный бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

не установлен порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в Отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

отсутствуют положения об обязательной проверке органом муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателем. Порядком № 351 право обязательной проверки бюджетных средств, предоставленных в 2015 году за счет средств местного бюджета субсидии МКПИ «А-Медиа» на возмещение затрат на производство выпуск газеты «Полярный вестник» установлено только для администрации ЗАТО Александровск.

2. Затраты в связи с выполнением работ, оказанием услуг возмещаются без определения критериев отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий.

Положения Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" следует рассматривать во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-Ф3). Отношения между муниципальным образованием и муниципальными казенными предприятиями при размещении заказов для муниципальных нужд должны быть основаны на положениях «Закона N 44-ФЗ».

3. Установленные порядком №351 расходы на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» полностью включают в себя финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного предприятия, тогда как данные субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

4. Субсидия из средств местного бюджета на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» рассчитывается в отсутствие взаимосвязи с выпуском газеты «Полярный вестник», а также в отсутствие взаимосвязи с опубликованием правовых актов органов местного самоуправления. Порядок № 351 не содержит нормы расходов на опубликование муниципальных правовых актов, не учитывает расчета затрат (себестоимости) на 1 кв.см газетной площади, среднеразовый тираж газеты за период предоставления субсидии в соответствии с условиями договора, количество кв. сантиметров газеты, занятых правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск и иной официальной информации в отчетном финансовом году,

5. В результате проверки, представленных администрацией документов, установлено отсутствие ведения раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности МКПИ. Согласно пояснений, представленных бухгалтером МКПИ «А-Медиа» раздельный учет не ведется в связи с тем, что предприятие осуществляет один вид деятельности.

В соответствии с пунктом 5 Порядка № 351 обязательным условием предоставления субсидии является ведение МКПИ «А-Медиа» в том числе раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности. Таким образом, субсидия предоставляется в отсутствие одного из обязательных условий предоставления субсидии.

Вышеуказанное нарушение содержат признаки административного правонарушения, установленного статьей 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии так и юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий.

6. В отсутствие контрольных мероприятий (акты проверке не представлены) с начала создания МКПИ «А-Медиа», в нарушение п. 11 Порядка 351 отсутствовал контроль со стороны главного распорядителя бюджетных средств - администрации ЗАТО Александровск за соблюдением условий предоставления субсидии и ее целевым использованием.

7. В нарушение пункта 2 статьи 297 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 9 Федерального закона № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», пунктов 2.10, 2.12 решения Совета депутатов ЗАТО Александровск от 25.11.2009 № 69 «Об
утверждении положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий ЗАТО Александровск», пунктов 10,12 постановления администрации ЗАТО Александровск от 26.11.2010 Ш 2043 «О регулировании деятельности муниципальных казенных предприятий» в уставе муниципального казенного предприятия информации «А-Медиа» не отражен порядок распределения и использования доходов; распределение чистой прибыли по фондам. Устав унитарного предприятия утверждаются собственником имущества унитарного предприятиям.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 16 Федерального закона 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Положением о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденным решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 07.02.2014 г. №8, Контрольно-счетная палата ЗАТО Александровск предложила в срок до 29.04.2016:

1. Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных яиц, допустивших нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия.

2. Разработать и утвердить нормативный правовой акт, регулирующий предоставление субсидии из средств местного бюджета юридическим лицам (за исключением субсидии муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -производителям товаров, работ и услуг, который должен определять в том числе: категории и (или) критерии отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидии; порядок возврата субсидий в местный бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положение об обязательной проверке органом муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателем.

3. Субсидии казенным предприятиям выделять с учетом положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

4. При предоставлении субсидии на возмещение расходов, связанных с организацией официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления ЗАТО Александровск, а также иной официальной информации, необходимо учитывать нормы расхода расчета затрат (себестоимости) на 1 кв.см газетной площади, среднеразовый тираж газеты за период предоставления субсидии в соответствии с условиями договора, количество кв. сантиметров газеты, занятых правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск и иной официальной информации в отчетном финансовом году. Нормы расходов, установленные муниципальным правовым актом не должны направляться на общее финансовое обеспечение предприятия.

5. Внести изменения в Устав в части установления порядка распределения и использования доходов, а распределение чистой прибыли по фондам.

6. Осуществлять контроль за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидии из местного бюджета.

Посчитав указанное представление не соответствующими требованиям действующего законодательства, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, ненормативный правовой акт или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии следующих условий в совокупности: несоответствия такого действия (бездействия) или ненормативного акта требованиям действующего законодательства и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 44 Устава муниципального образования «Закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области», принятого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 26.05.2009 N 31) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Мурманской области 05.06.2009 N RU513430002009001) контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется Советом депутатов. Контрольно-счетная палата подотчетна Совету депутатов. Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Согласно части 2 статьи 11 Положения о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов МО ЗАТО Александровск от 07.02.2014 № 8 при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

Контрольно-счетная плата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО Александровск или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Представление Контрольно-счетной палаты подписывается председателем Контрольно-счетной палаты. Органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (части 1-4 статьи 20 Положения о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск).

Согласно статье 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку (будучи, как верно отметили суды, промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля) порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Промежуточный характер такого документа (представления), равно как и отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означают его сугубо информационный характер и не исключают для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции учреждения на оспариваемое представление).

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления КСП только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

В данном случае судом установлено, что контрольно-счетная палата, вынося представление, действовало в рамках своих полномочий, представление содержит выводы о нарушении бюджетного законодательства, содержит предложения об устранении в установленный срок выявленных нарушений, в связи с чем обладает признаками ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, определенном главой 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

С учетом изложенного суд считает, что счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно статьям 5 и 6 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 20.03.2014 N 14 к бюджетным полномочиям Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск относится установление случаев и порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг; к полномочиям администрации - в соответствии с решением Совета депутатов ЗАТО Александровск о местном бюджете устанавление порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям ЗАТО Александровск), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Статьей 8 решения Совета депутатов ЗАТО Александровск от 24.1.2014 №99 «Об утверждении местного бюджета ЗАТО Александровск на 2015 и плановый период 2016 и 2017 годов» установлены случаи представления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам- производителям товаров, работ. Услуг за счет бюджетных ассигнований, выделенных на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ ЗАТО Александровск.

Одним из случаев представления субсидии юридическим лицам в 2015 году является возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» в размере 1 425 тыс.руб. указанная субсидия проходит по КБК 91412028036007810241 для главного распорядителя – администрации ЗАТО Александровск.

Согласно пункту 1.4 Устава газеты редакция муниципальной газеты «Полярный вестник» не является юридическим лицом, редакция осуществляет хозяйственную деятельность как структурное подразделение муниципального казенного предприятия информации «А-Медиа» ЗАТО Александровск. Согласно Уставу, утвержденному постановлением администрации ЗАТО Александровск от 13.03.2014 №610 «Об утверждении новой редакции устава МКПИ «А-Медиа» ЗАТО Александровск» последнее создано решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 30.03.2010 №46. Уполномоченным учредителем органом по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, переданным на праве оперативного управления казенному предприятию является Управление муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск. Согласно Уставу МКПИ «А-Медиа» целями создания казенного предприятия является выполнение работ, производство продукции, оказание услуг,в том числе социально-экономических заказов для нужд муниципального образования ЗАТО Александровск в сфере массовой информации и в области осуществления телевизионного вещания, в том числе для их реализации по минимальным ценам, а также эффективное использование муниципального имущества и получение прибыли. Предметом деятельности МКПИ «А-Медиа», в том числе является распространение массовой информации посредством подготовки, создания, выпуска муниципальной газеты, телепрограмм, радиопрограмм. Учредителем МКПИ «А-Медиа» является администрации ЗАТО Александровск.

Постановлением администрации ЗАТО Александровск от 17.02.2015 №351 утвержден порядок предоставления в 2015 году за счет средств местного бюджета субсидии муниципальному казенному предприятию «А-Медиа» на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник».

Согласно указанному порядку субсидия предоставляется на возмещение затрат т на производство и выпуск газеты «Полярный вестник», расходы на производство и выпуск газеты включают в себя оплату труда штатных работников, уплату страховых взносов во внебюджетные фонды и взносы на обязательно социальное страхование, оплату коммунальных услуг, расходы на проведение текущего ремонта и обслуживания оборудования, транспортные и командировочные расходы, оплату услуг связи, типографические услуги, услуги по доставке газеты из типографии г. Апатиты, приобретение расходных материалов и предметов снабжения, уплату налогов, государственных пошлин и сборов, разного вида платежей в бюджеты всех уровней, штрафов, пеней, аудиторских и банковских услуг, приобретение справочной, технической литературы и периодических изданий. Обязательным условием для предоставления субсидии является ведение раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности, а также наличия свидетельства о государственной регистрации средства массовой информации и сметы доходов и расходов на 2015 год.

На основании указанного постановления между администрацией и МКПИ «А-Медиа» заключен договор №89-15Д от 16.03.2015 о предоставлении субсидий на возмещение затрат на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» с дополнительными соглашениями.

Фактически субсидия зачислилась на счет МКПМ «А-Медиа» на основании выставленных счетов согласно договору платежными поручения на сумму 125 000 руб. в январе-марте 2015 года, в апреле-декабре 2015 года в сумме 118 750 руб. в месяц. и расходовалась на деятельность всего предприятия вцелом.

Согласно статье 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять: 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; 4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; 5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Вместе с тем, в нарушение вышеуказанных норм, порядок выделения субсидии не содержит правил определения категорий и (или) критериев отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий; целей, условий и порядка предоставления субсидии; порядка возврата субсидий в местный бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке органом муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателем.

Фактически субсидия на производство и выпуск газеты «Полярный вестник» выделялась исключительно МКПИ «А-Медиа», при этом согласно смете расходы включали в себя полное финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного предприятия, что в ходе судебного разбирательства опровергнуто не было.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Право органов местного самоуправления в части учреждения средств массовой информации ограничивается Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ как по форме – они не могут учреждать иные средства массовой информации, кроме печатных, так и по количеству – одним органом может быть учреждено только одно средство массовой информации.

В соответствии со статьями 18 и 19 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» учредитель утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором). В уставе редакции определяется юридический статус редакции. В уставе может быть предусмотрено, что редакция не является юридическим лицом, либо определена организационно-правовая форма, в которой редакция регистрируется в качестве юридического лица в установленном порядке.

Фактически, редакция газеты «Полярный вестник» не является юридическим лицом, зарегистрировано 07.04.2010 на основании свидетельства ПИ № ТУ 51 – 00081, но и в силу Устава действует в составе муниципального казенного предприятия А-Медиа» как структурное подразделение.

Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что печатное средство массовой информации - редакция газеты «Полярный вестник» в своей деятельности и в целях, указанных в пункте 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации фактически использует услуги сторонней организации – МКПИ «А-Медиа».

Между тем прямое финансирование сторонних организаций и полное финансовое обеспечение под видом выделения субсидии, юридических лиц, бюджетным законодательством не предусмотрено. В данном случае редакция газеты «Полярный вестник» не является подразделением органа местного самоуправления либо органа (подразделения) местной администрации, наделенного статусом юридического лица в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3), в составе редакция газеты осуществляет свою деятельность, а его деятельность обеспечивается в порядке прямого финансирования подразделения органа местного самоуправления. Также, редакция газеты «Полярный вестник» не является самостоятельным юридическим лицом, созданным в виде муниципального учреждения либо автономного учреждения, деятельность которых, в том числе направленная на выполнение задания учредителя по опубликованию официальной информации органов местного самоуправления, обеспечивается в порядке финансирования бюджетных учреждений в соответствии с положением абзаца второго статьи 69.1 БК РФ.

Деятельность редакции, не являющейся юридическим лицом, связанная с использованием услуг сторонних организаций, в том числе услуг по печати, распространению тиража, в этом случае финансируется в порядке, определенном Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в которых либо учредитель (администрация), получающая субсидию в порядке прямого финансирования, либо муниципальное учреждение (если средство массовой информации является юридическим лицом), также напрямую получающее финансирование, выступает заказчиком товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет средств местного бюджета.

Выделение субсидий средствам массовой информации, публикующих официальную информацию органов местного самоуправления, но зарегистрированных в иных организационно-правовых формах, возможно в порядке, предусмотренном статьей 78 БК РФ, но при соблюдении положений, установленных данной статьей. То есть по смыслу данной статьи за получением субсидии может обратиться любое юридическое лицо (средство массовой информации) публикующее официальную информацию органов местного самоуправления, отвечающее установленным критериям отбора. В данном случае порядок предоставления субсидий, таких критериев, категорий лиц, имеющих право на получение субсидий и т.д. не установил, напротив данным порядком №315 определено выделение субсидии одному единственному муниципальному казенному предприятию в отсутствие проведенных конкурсных процедур в порядке установленном Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» либо отбора согласно положениям статьи 78 БК РФ.

При этом в нарушение пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 13 и 12 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», БК РФ фактически напрямую финансировалась вся деятельность предприятия, в то время из совокупности вышеуказанных норм следует, что финансирование из местного бюджета может быть только на цели издания официальных сообщений и материалов органов местного самоуправления, нормативных и иных актов. При этом, условия выделения субсидии, установленные порядком №315 не содержат также норм расходов на опубликование официальной информации, не учитывают расчет затрат на 1 кв.м. газетной площади, среднеразовый тираж газеты за период предоставления субсидии. Доказательств того, что данное требование противоречит какой-либо норме бюджетного законодательства, заявитель не приводит.

В связи с вышеизложенным, суд считает, что оспариваемое представление в части пунктов 2,3 и 4 предлагающее: разработать и утвердить нормативный акт, учитывающий особенности статьи 78 БК РФ, предоставлять субсидии фактически выделяемые администрации казенным предприятиям, то есть юридическим лицам, созданным в иной форме, согласно законодательству о контрактной системе при заказе услуг для обеспечения деятельности средства массовой информации, а также учитывать нормы расхода расчета затрат не противоречит вышеуказанным нормам законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя, напротив они направлены на устранение выявленных нарушений бюджетного законодательства.

В ходе проверки эффективности использования муниципального имущества, установлено, что в составе доходов МКПИ отражены доходы от аренды муниципального имущества в размере 2 033 904 руб. Отчет предоставленный для предоставления субсидии в составе документов для предоставления субсидии не содержит вышеуказанных доходов. Также Отчет не содержит доходов от продажи реализованного имущества в 2015 году (Шевроле-Нива) в размере 15 006 руб. При этом согласно пояснений и.о. генерального директора МКПИ «А-Медиа» от 19.02.2016 денежгные средства, поступившие от аренды муниципального имущества расходуются на нужды предприятия: заработная плата, оплата задолженности в Пенсионный фонд, выплата пособий, что заявителем в ходе судебного разбирательства опровергнуто не было.

В соответствии с пунктом 3.3 Устава МКПИ «А-медиа» предприятие не вправе использовать средства, полученные от сделок с имуществом (арендная плата, дивиденды по акциям, средства от продажи имущества), а также амортизационные отчисления на цели потребления, в том числе на оплату труда работников предприятия, выплату вознаграждения руководителю, социальное развитие.

Однако в нарушение пункта 3.3. Устава на цели потребления в 2015 году было направлено 2 048 901 руб., поступивших о аренды и продажи муниципального имущества.

Согласно пункту 2 статьи 297 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» Устав унитарного предприятия должен содержать: перечень фондов, создаваемых унитарным предприятием, размеры, порядок формирования и использования этих фондов. Устав государственного или муниципального предприятия кроме сведений, указанных в пункте 3 настоящей статьи, должен содержать сведения о размере его уставного фонда, о порядке и об источниках его формирования, а также о направлениях использования прибыли. Устав казенного предприятия кроме сведений, указанных в пункте 3 настоящей статьи, должен содержать сведения о порядке распределения и использования доходов казенного предприятия (пункт 4-5 статьи 9 указанного закона).

Уставы унитарных предприятий утверждаются уполномоченными государственными органами Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 9 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полномочия органов местно го самоуправления входит создание муниципальных предприятий.

В соответствии с Уставом МКПИ «А-Медиа» учредителем предприятия, осуществляющим полномочия собственника является администрация муниципального образования ЗАТО Александровск, таким образом предложение, изложенное в пункте 7 представления, о внесении изменений в Устав учрежденного им предприятия в части установления порядка распределения и использования доходов и распределения чистой прибыли по фондам, в связи с проверкой доходов и расходов местного бюджета, не противоречит действующему законодательству и никаким образом не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В остальной части оспариваемое представление фактически направлено на принятие мер по устранению выявленных нарушений выявленных нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Учитывая вышеизложенное, а также отсутствие обоснованных доводов заявителя, позволяющих сделать вывод о наличии существенных нарушений, суд считает, что основания для признания оспариваемого представления недействительным отсутствуют, вследствие чего заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области

решил:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области.

Судья Е.А. Зыкина