Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Полярные Зори с подведомственной территорией, улица Сивко дом 1, г. Полярные Зори Мурманской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Отделению надзорной деятельности г. Полярные Зори Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области, улица Ломоносова дом 5, г.Полярные Зори Мурманской области

о признании незаконным предписания от 04.09.2013 № 42/4/11-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,

при участии представителей:

от заявителя – не явился, извещен;

от ответчика – ФИО1– по доверенности от 21.11.2013;

установил:

Администрация города Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным предписания Отделения надзорной деятельности г. Полярные Зори (далее – ответчик, ОНД) от 04.09.2013 № 42/4/11-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что считает пункт 1 оспариваемого предписания, в соответствии с которым она в срок до 14.02.2014 должна создать в муниципальном образовании г. Полярные Зори с подведомственной территорией аварийно-спасательную службу и (или) аварийно-спасательное формирование, противоречит Федеральному закону от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральному закону от 22.08.1995 №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», поскольку из указанных нормативных актов такая обязанность органа местного самоуправления не вытекает. Также и норма пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает безусловную обязанность органа местного самоуправления по созданию профессиональной аварийно-спасательной службы и (или) формирования». Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 12.02.1998 №28-ФЗ «О гражданской обороне» спасательные службы относятся к силам гражданской обороны. В силу пункта 7 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 №687, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны создают и содержат силы и средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственны, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне.

Пунктом 8 Положения определено, что по решению органов местного самоуправления (организаций) могут создаваться спасательные службы (медицинская, инженерная, коммунальная, противопожарная, охраны общественного порядка, защиты животных и растений, оповещения и связи, защиты культурных ценностей, автотранспортная, торговли и питания и другие), организация и порядок деятельности которых определяются создающими их органами и организациями в соответствующих положениях о спасательных службах. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены статьей 11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а именно органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях.

Таким образом, органы местного самоуправления на своей территории должны обеспечить защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций, но самостоятельно решить как именно и за счет каких средств и каким путем это обеспечить.

Постановлением администрации г. Полярные Зори с подведомственной территорией от 15.08.2013 №1079 утверждено Положение о муниципальном звене территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Полярнозоринского городского округа Мурманской области». К силам и средствам муниципального звена относятся специально подготовленные силы и средства администрации города и организаций, расположенные в границах городского округа, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Из приложения №2 к данному постановлению видно, что в структуру муниципального звена входят нештатные аварийно-спасательные формирования и аварийно-технические группы организаций. Привлечение аварийно-спасательных служб и формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется, в том числе и по решению администрации г. Полярные Зори. Таким образом, на территории городского округа созданы и действуют аварийно-спасательные формирования, определен порядок и привлечения к ликвидации чрезвычайных ситуаций, в связи с чем возложение обязанности по их созданию является незаконным.

В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении.

Ответчик, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание своего представителя не направил, до начала судебного заседания от него поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, а также акт проверки исполнения предписания. В отзыве, представленном в материалы дела стался также на вступившие в законную силу решения судов общей юрисдикции, которыми фактически была признана правовая объективность требования ОНД г. Полярные Зори о создании аварийно-спасательной службы или аварийно-спасательного формирования.

С учетом обстоятельств дела, мнения представителей сторон, на основании статьи 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд рассмотрел дело в отсутствие представителя ответчика

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением от 30.08.2013 №42 надзорным органом проведена внеплановая, выездная проверка Администрации в целях контроля выполнения пункта 1 предписания №13/4/4-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций администрацией г. Полярные Зори.

В ходе проверки, проводимой в присутствии уполномоченного представителя, надзорным органом выявлено, что в муниципальном образовании г. Полярные Зори с подведомственной территорией не создана аварийно-спасательная служба и (или) аварийно-спасательное формирование в нарушение подпункта «е» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», части 2 статьи 7 Федерального закона от 22.08.1995 №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», пункта 29 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 2.4 приказа МЧС России от 03.03.2005 №125 «Об утверждении инструкции по проверке и оценке состояния функциональных и территориальных и территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», тем самым выявлен факт невыполнения предписания №13/4/4-1 от 28.03.2013.

Результаты проверки оформлены актом от 04.09.2013 №42. Одновременно ОНД г. Полярные Зори выдано в адрес Администрации предписание №42/4/11-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, согласно которому Администрации предписано создать в муниципальном образовании г. Полярные Зори с подведомственной территорией аварийно-спасательную службу и (или) аварийно-спасательное формирование в срок до 10.02.2014.

Не согласившись с указанным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.

Заслушав пояснения представителя заявителя, исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 201 АПК РФ основаниями для признания незаконными ненормативного акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов или должностных лиц являются одновременно несоответствие указанных актов, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в рамках Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ).

Согласно подпункту 29 пункта 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа. Пунктом 28 части статьи 16 Закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Согласно части 1 статьи 7 Закона №131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона №131-ФЗ местное самоуправление - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статьей 2 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» установлено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и деятельности спасателей.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» аварийно-спасательная служба - это совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования; аварийно-спасательное формирование - это самостоятельная или входящая в состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения аварийно-спасательных работ, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.

Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на постоянной штатной основе, на внештатной основе и на общественных началах.

В пункте 2 статьи 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» указано, что профессиональные аварийно-спасательные службы и (или) формирования создаются в органах местного самоуправления - по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Общественные аварийно-спасательные формирования создаются общественными объединениями, уставными задачами которых является участие в проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункту 3-4 статьи 7 вышеуказанного закона).

Согласно статье 8 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства Российской Федерации. В состав аварийно-спасательных служб входят органы управления указанных служб, аварийно-спасательные формирования и иные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач. Кроме того, в состав аварийно-спасательных служб могут входить научные организации, образовательные организации по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств.

Следовательно, нормы права не устанавливает безусловную обязанность органа местного самоуправления по созданию профессиональной аварийно-спасательной службы и (или) формирования, при этом при создании и деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований учитывается ряд других положений федерального законодательства.

В частности, статьей 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в рамках которых, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий, от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях.

Подпунктом «е» пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено в частности, что органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» спасательные службы относятся к силам гражданской обороны.

Согласно пункту 2 статьи 8 указанного Закона органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения.

В соответствии с пунктом 8 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС РФ от 14.11.2008 № 687 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 26.11.2008 N 12740) по решению органов местного самоуправления (организаций) могут создаваться спасательные службы (медицинская, инженерная, коммунальная, противопожарная, охраны общественного порядка, защиты животных и растений, оповещения и связи, защиты культурных ценностей, автотранспортная, торговли и питания и другие), организация и порядок деятельности которых определяются создающими их органами и организациями в соответствующих положениях о спасательных службах. В состав спасательной службы органа местного самоуправления (организации) входят органы управления, силы и средства гражданской обороны, предназначенные для проведения мероприятий по гражданской обороне, всестороннего обеспечения действий аварийно-спасательных формирований и выполнения других неотложных работ при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вид и количество спасательных служб, создаваемых органами местного самоуправления и организациями, определяются на основании расчета объема и характера выполняемых в соответствии с планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) задач.

Следовательно, органы местного самоуправления на своей территории должны обеспечить защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций, но самостоятельно должны решить как именно и за счет каких средств осуществить данную функцию.

Таким образом, органы местного самоуправления на своей территории должны обеспечить защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций, но самостоятельно должны решить как именно и за счет каких средств и каким путем это обеспечить.

К силам и средствам муниципального звена относятся специально подготовленные силы и средства администрации города и организаций, расположенные в границах городского округа, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Из приложения №2 к данному постановлению видно, что в структуру муниципального звена входят нештатные аварийно-спасательные формирования и аварийно-технические группы организаций. Привлечение аварийно-спасательных служб и формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется, в том числе и по решению администрации г. Полярные Зори.

На момент вынесения оспариваемого предписания на территории муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией действовало постановление администрации от 12.09.2008 №569 «Об организации и проведении аварийно-спасательных работ при чрезвычайных ситуациях». Постановление администрации г. Полярные Зори от 07.09.2011 №870 «Об утверждении состава комиссии по предупреждению чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования г. Полярные Зори», а также утвержденный 02.04.2010 Главой муниципального образования и согласованный с соответствующими организациями план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, из которого следует, что в состав сил и средств подразделений, привлекаемых для выполнения аварийно-спасательных и поисково-спасательных работ входят различные аварийно-спасательные и поисково-спасательные отряды и организации, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалом.

Все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат обязательной регистрации. Регистрацию аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований установленным порядком осуществляют федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии со своими полномочиями (статья 10 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»).

Согласно статье 11 указанного закона готовность профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации проверяется в ходе аттестации, а также в ходе проверок, осуществляемых в пределах своих полномочий федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, органами государственного надзора, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Учитывая изложенное, исполнение обязанностей по гражданской обороне, в том числе в целях решения задачи, связанной с проведением аварийно-спасательных работ, не обязательно должно осуществляться в рамках создания спасательных служб, формирований, так как создание таких служб и формирований является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Отсутствие у органа местного самоуправления подобной обязанности аварийно-спасательные работы в силу вышеприведенных норм федерального и муниципального законодательства, плана действий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, осуществляются с привлечением формирований, фактически имеющихся в муниципальном образовании, а также сторонних организаций.

В ходе судебного разбирательства ОНД г. Полярные Зори неоднократно предлагалось обосновать, по каким причинам созданная система сил и средств, порядок их взаимодействия, с учетом наличия собственных аварийно-спасательных формирований в рамках принятых нормативных и ненормативных актов (постановление от 15.08.2013 №1079, план действий, положение о комиссии) не может быть отнесена к аварийно-спасательным службам с точки зрения возможности ликвидации чрезвычайных ситуаций, однако каких-либо доводов, а также доказательств недостаточности созданных сил и средств (служб) с учетом объема и характера выполняемых в соответствии с планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) задач, ответчиком суду не представлено. Какие именно аварийно-спасательные службы и формирования необходимо создать, в том числе органу местного самоуправления на территории муниципального образования не указано ни в предписании, ни в ходе судебного разбирательства.

Ссылка ответчика на вступившие в законную силу судебные акты судом общей юрисдикции судом не могут быть приняты в настоящем деле, поскольку оспариваемое предписание не являлось в них предметом спора, кроме того, на момент вынесения данных судебных актов не было принято постановление от 15.08.2013 №1079, кроме того, судами не оценивались принятые в муниципальном образовании вышеуказанные нормативные и ненормативные акты.

Напротив, в материалы дела представлен акт проверки от 26.02.2014 №3, из которого следует, что фактически оспариваемое предписание исполнено в полном объеме, при этом качестве доказательств исполнения ОНД сослался на постановление от 15.08.2013 №1079, которое уже было принято органом местного самоуправления на момент вынесения оспариваемого постановления, а также план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный и.о. главы города Полярные Зори с подведомственной территорией от 11.12.2013, который фактически идентичен плану от 02.04.2010.

Таким образом, суд считает, что на момент вынесения оспариваемого предписания на территории городского округа были созданы (имелись) аварийно-спасательные формирования, службы в связи с чем возложение обязанностей по их созданию является необоснованным, при таких обстоятельствах оспариваемое предписание, возлагающее на Администрацию обязанность по исполнению законодательства, которая фактически ей исполнена, нарушает права и законные интересы заявителя, является неисполнимым в том числе ввиду отсутствия конкретизации, а равно подлежит признанию в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ недействительным.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание государственного инспектора г. Полярные Зори по пожарному надзору Отделения надзорной деятельности г. Полярные Зори от 04.09.2013 № 42/4/11-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций как несоответствующее Федеральному закону от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и обязать Отделение надзорной деятельности г. Полярные Зори Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области восстановить нарушенные права и законные интересы Администрации города Полярные Зори.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области.

Судья Е.А. Зыкина