Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ООО «ФинПромМаркет-XXI», г.Москва, о признании незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 03.12.2020 №НБ/19888/20, признании незаконным бездействие,

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области (далее - Министерство), ГБОУДПО «Нижегородский институт развития образования» (далее - Учреждение), ООО «Веб-мост»,

в присутствии представителей:

от заявителя: ФИО1 (по доверенности от 08.09.2020),

от заинтересованного лица: ФИО2 (по доверенности от 30.07.2020),

от ГБОУД ПО "НИРО": ФИО3 (по доверенности от 26.02.2021),

от Министерства: ФИО4 (по доверенности от 07.09.2020),

установил: в арбитражный суд обратилось ООО «ФинПромМаркет-XXI» (далее - заявитель, Общество) с заявлением о признании незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – ответчик, Управление) об отказе в возбуждении дела о нарушениях антимонопольного законодательства в действиях Министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области, формализованного в письме от 03.12.2020 №НБ/19888/20, о признании незаконным бездействия Управления, не обеспечившего рассмотрение в установленном Федеральным законом от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон №135-ФЗ) порядке заявления Общества от 21.09.2020 №182-09-Л по признакам нарушения антимонопольного законодательства (статьи 16 Закона №135-ФЗ) в отношении Министерства, Учреждения, ООО «Веб-мост» и об обязании заинтересованного лица устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

С позиции заявителя, оспариваемые решение и бездействие Управления являются незаконными и нарушающими права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности. Подробно доводы Общества изложены в заявлении и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Представитель Управления требования заявителя отклонил по доводам, изложенным в письменном отзыве на заявление.

Министерство и Учреждение поддержали позицию антимонопольного органа.

ООО «Веб-мост», извещенное надлежащим образом, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии представителя указанного лица по имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, заслушав позиции присутствующих представителей сторон и третьих лиц, суд установил следующее.

ФАС России в Управление направлено обращение Общества от 21.09.2020 №182-09-Л о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Министерства, выразившихся в приобретении программного обеспечения АИС "ЭКЖ "Эльжур" с противоправной целью ограничения конкуренции на рынке соответствующего программного обеспечения и противоправного понуждения образовательных организаций использовать программное обеспечение конкретного товаропроизводителя.

По результатам анализа данного обращения Управление приняло решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Министерства, выраженное в письме от 03.12.2020 №НБ/19888/20.

Не согласившись с указанным решением и бездействием Управления по рассмотрению жалобы заявителя в установленном Законом №135-ФЗ порядке, Общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 23, 39 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган, в том числе возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Одним из оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона №135-ФЗ).

В силу части 5 статьи 44 Закона №135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов, антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов, антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 8 статьи 44 Закона №135-ФЗ).

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют. Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 настоящей статьи, с указанием мотивов принятия этого решения (части 9 и 10 статьи 44 Закона №135-ФЗ).

Приказом ФАС России от 25.05.2012 №339 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (зарегистрировано в Минюсте России 07.08.2012 №25125, далее - Регламент).

В силу пункта 3.27 Регламента исполнитель принимает заявление, материалы к рассмотрению и в срок не более пяти рабочих дней с даты регистрации заявления, материалов в антимонопольном органе:

- определяет, относится ли рассмотрение заявления, материалов к компетенции антимонопольного органа;

- проверяет наличие сведений и документов, указанных в пункте 3.6 настоящего Регламента;

- определяет наличие документов, позволяющих установить признаки нарушения антимонопольного законодательства и нормы, которые подлежат применению.

В соответствии с пунктом 3.38 Регламента заявитель при подаче заявления, материалов или в течение срока рассмотрения заявления, материалов в дополнение к представленным документам и сведениям вправе представить в антимонопольный орган любую информацию, которая, по мнению заявителя, является важной для принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В силу пункта 3.39 Регламента в ходе рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у коммерческих организаций и некоммерческих организаций, их должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, их должностных лиц, а также государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с соблюдением требований законодательства о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах.

Пункт 3.42 Регламента предусматривает, что по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

- о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

- об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В данном случае жалоба Общества от 21.09.2020 о нарушении Министерством требований Закона №135-З рассмотрена в порядке и сроки, установленные вышеперечисленными нормами.

Согласно части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Установленный частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

При этом запрет касается актов, влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

В силу статьи 16 Закона №135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Названные нарушения антимонопольного законодательства предполагают обязательное наличие последствий совершения таких нарушений в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, а также противоправность указанных действий (бездействия).

Общество считает приказ Министерства от 11.09.2020 №316-01-63-1554/20 незаконным, поскольку требование последнего по использованию всеми образовательными организациями Нижегородской области РИС "Автоматизированная система управления сферой образования Нижегородской области" выходит за пределы компетенции Министерства. Кроме того, по мнению заявителя, из указанного приказа прямо следует сговор между Министерством и хозяйствующими субъектами - Учреждением и ООО «Веб-мост», выраженный в выделении Министерством субсидии Учреждению для приобретения у ООО «Веб-мост» бесплатного программного обеспечения "Эльжурнал" без проведения конкурентных процедур.

В соответствии с частью 1 статьи 98 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ"Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон №273-ФЗ) в целях информационного обеспечения управления в системе образования и государственной регламентации образовательной деятельности уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации создаются, формируются и ведутся государственные информационные системы, в том числе государственные информационные системы, предусмотренные настоящей статьей.

Согласно части 14 указанной статьи в целях организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, присмотра и ухода за детьми, обеспечения предоставления информации родителям (законным представителям) детей о последовательности предоставления мест в государственных или муниципальных образовательных организациях и об основаниях изменений последовательности предоставления мест создаются региональные информационные системы доступности дошкольного образования. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанных целях могут использовать иные введенные в эксплуатацию региональные информационные системы, включающие в себя информацию о доступности дошкольного образования, присмотра и ухода за детьми.

В соответствии с частью 14 статьи 98 Закона №273-ФЗ на территории Нижегородской области с 2019 года в рамках государственной программы "Развитие образования Нижегородской области", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30.04.2014 №301 (далее - Постановление №301), реализуется региональный проект "Цифровая образовательная программа" национального проект "Образование".

В силу пункта 1 раздела 1 Постановления №301 государственным заказчиком - координатором Программы определено Министерство.

Средства на реализацию указанного федерального проекта предусмотрены в Законе Нижегородской области от 19.12.2019 №165-З "Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о министерстве образования, науки и молодежной политики Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 06.10.2010 №669 (далее - Положение №669), Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, обеспечивающим реализацию государственной политики в Нижегородской области в сфере образования, воспитания, науки, молодежной политики в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, научных организациях, опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся организаций, осуществляющих образовательную деятельность, реализацию конституционного права граждан на образование, реализацию на территории Нижегородской области основ государственной политики в сфере организации отдыха и оздоровления детей, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья, и осуществляющим управление, государственный контроль (надзор) в области образования.

Пунктами 3.44 и 3.59 Положения №669 установлено, что в целях реализации возложенных задач Министерство осуществляет полномочия учредителя по перечислению государственным автономным и бюджетным организациям, подведомственным Министерству, субсидии на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг, субсидии на иные цели; является уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области по реализации национальных проектов в сфере образования и федеральных целевых программ в сфере образования, координирует вопросы по их реализации, осуществляет нормативное правовое обеспечение реализации в Нижегородской области национальных проектов в сфере образования и федеральных целевых программ в сфере образования.

Согласно пунктам 1.1 и 1.7 Устава ГБОУДПО «Нижегородский институт развития образования» Учреждение является образовательным учреждением дополнительного профессионального образования, обеспечивающим развитие образования с использованием современных технологий, проведения исследований в области образования с последующим внедрением их результатов в педагогическую деятельность в Нижегородской области и находится в ведении Министерства.

Источниками формирования имущества и финансовых ресурсов института являются в том числе средства, выделяемые из областного бюджета на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии из областного бюджета государственным бюджетным учреждениям Нижегородской области на иные цели или в соответствии с областными целевыми программами (4 абзац пункта 6.2 Устава).

К целям деятельности института относится, в том числе реализация мероприятий по научно-методическому, организационно-методическому, информационному и экспертному обеспечению деятельности системы образования Нижегородской области. Для достижения своих целей Учреждение осуществляет адаптацию и внедрение электронных средств обучения, передачи информации, программных средств и других цифровых ресурсов, используемых для организации образовательного и научно-исследовательского процессов (пункты 2.2 и 2.3 Устава).

Между Учреждением и Министерством заключено соглашение от 30.12.2019 №316-06-06-133/20 о предоставлении из областного бюджета субсидии на иные цели, в соответствии с которым первому предоставляется субсидия на финансовое обеспечение мероприятий по внедрению целевой модели цифровой образовательной среды в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях в рамках мероприятия «Модернизация инфраструктуры общего образования» по Подпрограмме 6 «Ресурсное обеспечение сферы образования в Нижегородской области» Регионального проекта «Развитие образования Нижегородской области», Постановлением №301, соответствующего федеральному проекту «Цифровая образовательная среда».

Во исполнение условий указанного соглашения в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) выступил заказчиком в проведении закупки.

По результатам закупки между Учреждением и ООО «Веб-Мост» заключен контракт от 12.08.2020 №ШТ-09/08-20 по поставке и внедрению Подсистемы управления образовательными организациями Нижегородской области "Эльжурнал".

Таким образом, закупка услуги по поставке и внедрению Подсистемы управления образовательными организациями Нижегородской области проведена для регионального проекта «Цифровая образовательная среда» федерального проекта «Цифровая образовательная среда» национального проекта "Образование" в соответствии с компетенцией Учреждения, а не для нужд Министерства, как ошибочно полагает Общество.

Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии передачи Министерством Учреждению управленческих функций.

Приказом Министерства от 11.09.2020 №316-01-63-1554/20 Автоматизированная информационная система управления образовательными организациями Нижегородской области (далее - АИС УОО), приобретенная по результатам вышеуказанного контракта, утверждена как подсистема региональной Системы, к целям внедрения которой относятся такие как: управление отраслью образования на основе данных; внедрение региональной автоматизированной системы мониторинга и отчетности; оптимизация отчетности общеобразовательных организаций; централизация внедрения и эксплуатации системы электронных журналов и дневников; внедрение цифровых технологий в образовательный процесс за счет автоматизированной поддержки управления образовательной деятельностью. Для всех пользователей АИС УОО в лице образовательных учреждений, родителей, учащихся, использование программного комплекса является бесплатным. Указанный приказ носит рекомендательный характер.

На основании вышеизложенных правоположений, приказ от 11.09.2020 №316-01-63-1554/20 издан Министерством в соответствии с предоставленными ему законодательством полномочий.

Данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии в действиях Министерства нарушений части 1 статьи 15 и части 1 статьи 16 Закона №135-ФЗ.

Ссылка Общества на решение Советского районного суда г.Нижнего Новгорода от 02.04.2021 по делу №12-51/2021, которым оставлено в силе постановление о привлечении директора Учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение требований Закона №44-ФЗ, не свидетельствует о нарушении Министерством положений Закона №135-ФЗ.

Также подлежит отклонению довод заявителя, о возложении на образовательные учреждения Нижегородской области обязанности по использовании при ведении деятельности ЭКЖ «Эльжур».

Статьей 28 Закона 273-ФЗ закреплена самостоятельность образовательных учреждений в принятии решений в пределах их компетенции, в том числе право в самостоятельном порядке избрать тот или иной способ ведения учета результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также право самостоятельного выбора программного продукта.

В силу вышеизложенного, в рассматриваемом случае, применительно к предмету настоящего спора, суд пришел к выводу об отсутствие совокупности двух условий, необходимых для признания оспариваемых решения Управления об отказе в возбуждении дела о нарушениях антимонопольного законодательства в действиях Министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области, формализованного в письме от 03.12.2020 №НБ/19888/20, и бездействия Управления по ненадлежащему рассмотрению жалобы Общества, что в соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по уплате государственной пошлины в размере 6000,00 руб. на основании статьи 110 АПК РФ подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

ООО «ФинПромМаркет-XXI», г.Москва, (ИНН<***>), в удовлетворении заявления отказать.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 6000,00 рублей отнести на заявителя.

Настоящее решение вступит в законную силу по истечении месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не будет изменено или отменено, вступит в силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца со дня принятия.

Судья Л.В. Соколова