Гражданский кодекс часть 1

от заинтересованного лица – заместитель начальника контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере ФИО1, ведущий специалист-эксперт юридического отдела ФИО2,

у с т а н о в и л:

Муниципальное казенное учреждение «Служба заказчика по строительству и хозяйственному обеспечению» (далее по тексту – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению федерального казначейства по Новгородской области (далее по тексту – Управление) о признании недействительным представления от 13.10.2021 № 50-22-07/60ПС.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представители Управления заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзыве.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, Управление на основании приказа от 05.08.2021 №267 провело в отношении Учреждения выездную плановую проверку осуществления расходов федерального бюджета, соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета субсидии и иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставления и использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета бюджетным (автономным) учреждениям, и их отражения в бухгалтерском учете и бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и соблюдения условий соглашений (договоров) об их предоставлении на реализацию мероприятий федеральных проектов «Культурная среда», «Творческие люди», «Цифровая культура» национального проекта «Культура»; проверяемый период с 01.01.20219 по 31.12.2020.

Целью названной проверки являлось осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 317 утверждена государственная программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы (далее по тексту - Государственная программа).

Структура Государственной программы включает несколько подпрограмм, включая подпрограмму 4 «Обеспечение условий реализации».

В перечне основных мероприятий подпрограммы 4 «Обеспечение условий реализации» предусмотрено мероприятие, направленное на создание (реконструкция) и капитальный ремонт учреждений культурно-досугового типа в сельской местности.

Подпунктом «ж» пункта 3 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отрасли культуры (приложение 8 к Государственной программе) предусмотрена возможность предоставления субсидии в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации, направленных на создание и модернизацию учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий.

Постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 № 318 утверждена государственная программа Новгородской области «Развития культуры и туризма Новгородской области на 2014-2021 годы» (далее по тексту - Региональная государственная программа).

Согласно пункту 3.29 Перечня мероприятий Региональной государственной программы к таковым относится предоставление бюджетам муниципальных образований области субсидий на поддержку отрасли культуры в соответствии с порядком согласно приложению 8 к Региональной государственной программе.

Указанный порядок предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Новгородской области предусматривает возможность предоставления субсидий на создание и модернизацию учреждений культурно-досугового типа, находящихся на территории сельских поселений, включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий.

В целях реализации мероприятий программы между Министерством культуры Российской Федерации и Правительством Новгородской области заключено соглашение от 10.02.2019 № 054-09-2019-114 на предоставление из федерального бюджета в 2019 году бюджету Новгородской области субсидии на государственную поддержку отрасли культуры в рамках федерального проекта «Обеспечение качественно нового уровня развития инфраструктуры культуры («Культурная среда») подпрограммы 4 «Обеспечение условий реализации» Государственной программы (далее по тексту – соглашение-114, т.2 л.д. 94-101).

Общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете
Новгородской области на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях
софинансирования которых предоставлена субсидия, в 2019 году составляет
49 008 700 руб., из них средства федерального бюджета не более 38 117 900 руб., при
уровне софинансирования 77,78 % (пункты 2.1, 2.2 соглашения-114).

Как следует из приложения № 2 соглашения-114, непосредственно на создание
(реконструкцию) и (или) капитальный ремонт культурно-досуговых учреждений в
сельской местности предусмотрено 32 019 500 руб., из них средств федерального
бюджета - 24 655 000 руб., средства областного бюджета - 7 044 300 руб.,
средства местного бюджета - 320 200 руб.

10 апреля 2019 года Министерством культуры Новгородской области с Администрацией Новгородского муниципального района заключено соглашение №49625000-1-2019-005 о предоставлении из бюджета Новгородской области в 2019 году бюджету Новгородского муниципального района субсидии на поддержку отрасли культуры в рамках регионального проекта «Культурная среда» Региональной государственной программы (далее по тексту - соглашение-005, т. 2 л.д. 115-121).

Согласно пунктам 2.1 и 2.2 соглашения-005 общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Новгородского муниципального района в 2019 году на реализацию мероприятий Региональной государственной программы, составляет 15 115 590 руб., из них средства регионального и федерального бюджета 14 964 430 руб., 151 160 руб. средства местного бюджета; уровень софинансирования 99%.

В целях выполнения мероприятий Региональной государственной программы, между Учреждением и обществом с ограниченной ответственностью «Новгородская торговая строительная компания» (далее по тексту - Общество) заключен муниципальный контракт от 19.08.2019 № 13 на выполнение капитального ремонта фасада Борковского районного Дома народного творчества и досуга с устройством вентилируемого фасада, расположенного по адресу: <...>, на общую сумму 15 088 466,95 руб. (далее по тексту – Контракт, т. 1 л.д. 130-140).

Указанный объем средств (лимит бюджетных ассигнований) доведен Учреждению как получателю средств местного бюджета расходными расписаниями № 352 от 16.09.2019, № 396 от 03.10.2019, № 424 от 18.10.2019, № 444 от 28.10.2019, № 470 от 13.11.2019, № 515 от 05.12.2019, № 529 от 11.12.2019, № 556 от 25.12.2019 для исполнения бюджетной сметы казенного учреждения (т. 2 л.д. 124-133).

При проведении проверки Управление установило, что на основании актов о приемке выполненных работ (КС-2) (т. 1 л.д. 141-172, т. 2 л.д. 1-45) и справок о стоимости выполненных работ (КС-3) (т. 2 л.д. 59-66) оплата выполненных работ по контракту осуществлена Учреждением в полном объеме на сумму 15 088 466,95 руб., из них средства федерального бюджета - 11 618 115,26 руб., средства бюджета Новгородской области - 3 319 462,93 руб., средства бюджета Новгородского муниципального района - 150 888,76 руб. (т. 2 л.д. 46-58).

При этом заинтересованное лицо выявило расходование бюджетных средств не предусмотренных бюджетной сметой и лимитами бюджетный ассигнований, выразившееся в оплате фактически не выполненных работ, предусмотренных контрактом.

Так оплата по контракту произведена в полном объеме за все предусмотренные сметной документацией и контрактом работы, в том числе за работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3 на основании актов выполненных работ по форме КС-2 № 1 от 11.09.2019, № 2 от 02.10.2019, № 5 от 11.10.2019, № 9 от 29.11.2019, № 10 от 01.12.2019, № 12 от 23.12.2019, справок о стоимости выполненных работ и затрат № 1 от 11.09.2019, № 2 от 02.10.2019, № 5 от 11.10.2019, № 9 от 29.11.2019, № 10 от 01.12.2019, № 12 от 23.12.2019.

В ходе проверки 24.08.2021 должностными лицами Управления в присутствии представителей Учреждения были проведены контрольные обмеры (осмотр)
путем визуального наблюдения (фиксации), а также последующих расчетных
методов (т. 2 л.д. 67-75).

Согласно проведенным в ходе проверки контрольным замерам, оплаченные в рамках контракта работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3, отраженные в актах выполненных работ на общую сумму 117 135,50 руб., выполнены не были.

Таким образом, Управлением по результатам проверки выявлены следующие нарушения заявителя: Учреждением в рамках выполнения работ по капитальному ремонту фасада Борковского районного Дома народного творчества и досуга приняты и оплачены Обществу (подрядчику) фактически не выполненные работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3 на общую сумму 117 135,50 руб., в том числе средства федерального бюджета - 90 194,30 руб.

По итогам проверки Управлением составлен акт от 27.08.2021 (т. 1 л.д. 13-19).По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки Управлением в адрес Учреждения вынесено представление от 13.10.2021 № 50-22-07/60ПС, которым на Учреждение возложена обязанность устранить нарушение путем перечисления средств в бюджет соответствующего уровня в целях их возврата в доход федерального бюджета или выполнения оплаченных, но не выполненных работ в сумме 90 194,30 руб. не позднее 60 дней с даты получения настоящего представления; а также принять меры по устранению причин и условий допущенного нарушения в течение 60 календарных дней со дня получения объектом контроля настоящего представления.

Учреждение не согласилось с указанным представлением Управления, обжаловало его в судебном порядке.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Для признания арбитражным судом обжалуемого Учреждением представления Управления недействительным необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие данного ненормативного акта закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, в совокупности и взаимной связи с имеющимися в деле документами, суд полагает требования Учреждения неподлежащими удовлетворению в силу следующего.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее по тексту - БК РФ).

Пунктом 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 названного Кодекса).

В силу статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование; под проверкой в целях данного кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период; результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания.

На основании пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В данном случае оспариваемое представление вынесено Управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 139 БК РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства (подпункт 2 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

В силу абзаца второго пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

На основании пункта 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

В соответствии с пунктом 1 статьи 720 ГК РФ заказчик обязан в сроки и в
порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика
осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении
отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в
работе немедленно заявить об этом подрядчику.

Как следует из материалов дела, финансирование Учреждения осуществлялось в пределах лимитов бюджетных обязательств в порядке исполнения бюджетной сметы на капитальный ремонт фасада Борковского районного Дома народного творчества и досуга с устройством вентилируемого фасада, находящегося по адресу: <...>, в рамках исполнения контракта.

Проверкой выявлено перечисление бюджетных средств за фактически невыполненные работы по контракту.

При проверке Управлением установлено, что оплата по контракту произведена в полном объеме за все предусмотренные сметной документацией и контрактом работы, в том числе за работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3 на основании актов выполненных работ.

Согласно проведенным Управлением в присутствии представителей Учреждения в ходе проверки контрольным замерам, оплаченные в рамках контракта работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3 отраженные в актах выполненных работ по форме КС-2 № 1 от 11.09.2019, № 2 от 02.10.2019, № 5 от 11.10.2019, № 9 от 29.11.2019, № 10 от 01.12.2019, № 12 от 23.12.2019, на общую сумму 117 135,50 руб., фактически не выполнены.

С актом проверки в материалы дела представлен фотоматериал с установлением факта невыполненных спорных работ.

Учитывая изложенное, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суд приходит к выводу, что в нарушение требований статьей 162, 219 БК РФ и статей 711, 720 ГК РФ Учреждением при выполнении работ по капитальному ремонту фасада Борковского районного Дома народного творчества и досуга с устройством вентилируемого фасада, приняты и оплачены Обществу фактически не выполненные работы по устройству крыльца № 7, устройству водоотлива под витражом В-3 на общую сумму 117 135,50 руб., в том числе средства федерального бюджета - 90 194,30 руб.

Учреждением в заявлении приведены доводы о нарушении Управлением положений Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее по тексту - Правила № 1092).

Суд не может согласить с данными доводами заявителя исходя из следующего.

Проведение проверок, ревизий, оформление их результатов осуществляется на основании постановления Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов» (далее по тексту - Федеральный стандарт № 1235).

Согласно пункту 18 Федерального стандарта № 1235 в ходе проведения контрольного мероприятия могут осуществляться определённые контрольные действия.

Перечень возможных видов контрольных действий приведен в пункте 19 Федерального стандарта № 1235.

Под осмотром понимается визуальное обследование объектов (выполненных рбъемов работ, помещений, основных средств, материальных запасов) в целях получения информации по предмету и вопросам контрольного мероприятия с проведением при необходимости фото- и видеофиксации результатов осмотра.

Под контрольным обмером понимается совокупность форм и методов проведения оценки и установления достоверности объемов выполненных работ (строительно-монтажных, ремонтных, реставрационных, пусконаладочных и прочих работ), а также качества и количества фактически использованных материалов и установленного оборудования.

Под пересчетом понимается проверка точности арифметических расчетов в первичных документах, бухгалтерских записях либо выполнение самостоятельных расчетов на основании правовых актов, устанавливающих порядок определения стоимости товаров (работ, услуг), и данных, полученных по результатам контрольных обмеров (осмотров), отличных от данных первичных документов.

Реализация результатов проведения проверок регулируется федеральным
стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля
«Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденным
постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095.

В силу требований пункта 3 статьи 269.2 БК РФ проверка Управлением проведена на основании Федерального стандарта № 1235.

Согласно пункту 54 Федерального стандарта № 1235 выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения подтверждаются соответствующими документами или их копиями, фото-, видео-, аудиозаписями и иными материалами.

В силу положений пункта 56 Федерального стандарта № 1235 форма акта проверки утверждается приказом Минфина России от 30.12.2020 № 340н «Об утверждении форм документов, оформляемых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».

В указанной форме акта (приложение № 1) предполагается приобщение к акту проверки документов (копий документов), подтверждающих нарушение.

Из материалов дела усматривается, что к акту проверки от 27.08.2021, составленному по результатам выездной проверки, приложен акт контрольного замера (обмера) от 24.08.2021 с приложением ведомости перерасчета объема и стоимости работ, отражающей фактически невыполненные работы по контракту в стоимостном выражении (т. 2 л.д. 69-75).

Учреждением также указано, что в акте проверки отсутствуют сведения о примененных средствах измерения и результатах таких измерений с указанием конкретных значений.

Судом установлено и не оспаривается заявителем и Управлением, что контрольных измерений различными техническими и (или) иными средствами измерений в ходе проверки не производилось. Факт невыполнения определенных работ при капитальном ремонте фасада здания установлен Управлением путем визуального осмотра наличия (отсутствия) выполненных работ, предусмотренных сметной документацией, на конкретном обособленном конструктивном элементе.

При визуальном осмотре крыльца № 7 было установлено, что работы, предусмотренные сметной документацией, полностью не осуществлялись, при осмотре также установлено отсутствие устройства водоотлива под витражом В-3.

Таким образом, фиксация данных нарушений не требовала применение технических и (или) иных средств измерения, а объем оплаченных, но фактически невыполненных работ обоснованно установлен Управлением путем анализа исполнительной документации (акты формы КС-2) и последующих расчетов.

Следует отметить, что размер суммы нарушения, возврат которой предусмотрен оспариваемым представлением, рассчитан исходя из уровней софинансирования, отраженных в соглашении-005 (1 % местный бюджет) и соглашении-114 (77,78 % федеральный бюджет).

Соответственно, являются необоснованными доводы Учреждения о том, что отсутствуют документы, позволяющие установить результаты контрольного обмера (осмотра), а также расчет суммы нарушения с учетом уровня софинансирования из федерального бюджета.

Исходя из изложенного, суд не установил наличия одновременно двух юридически значимых обстоятельств, наличие которых в силу статьи 201 АПК РФ обязательно для признания арбитражным судом обжалуемого Учреждением представления Управления недействительным: несоответствие данного ненормативного акта закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требование Учреждения о признании недействительным представления Управления от 13.10.2021 №50-22-07/60пс неправомерно и не может быть удовлетворено судом.

Руководствуясь статьями 167-170, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1.В удовлетворении заявленных требований отказать.

2. Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Вологда) через Арбитражный суд Новгородской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья А.Н. Кузема