Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Сиваракши В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Миллер Т.Э. в судебном заседании рассмотрел дело по заявлению администрации Южного округа города Оренбурга к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области о признании незаконным решения комиссии по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 06-05-10/2016 от 11.01.2018 года, третьи лица - администрация города Оренбурга, администрация Северного округа города Оренбурга, муниципальное казенное учреждение "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга, муниципальное казенное учреждение "Комсервис" города Оренбурга.

Представители лиц, участвующих в деле:

от заявителя - ФИО1, зам.начальника отдела, доверенность от 09.01.2018 года № 01, постоянная, удостоверение,

от заинтересованного лица - ФИО2, ведущий специалист-эксперт, доверенность от 22.05.2018 года № 5000, постоянная, удостоверение,

от 3-го лица (администрация города Оренбурга) - ФИО3, главный специалист, доверенность от 28.12.2017 года № 159, постоянная, удостоверение,

от 3-их лиц (администрация Северного округа города Оренбурга, МКУ "Комсервис" города Оренбурга, МКУ "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга) - не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с частью 1 ст. 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена на сайте Арбитражного суда Оренбургской области, что подтверждается отчетом о публикации судебных актов.

Администрация Южного округа города Оренбурга (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения комиссии по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 06-05-10/2016 от 11.01.2018 года.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что включение МБУ "Комсервис" города Оренбурга, МБУ "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга в число соисполнителей муниципальных программ не порождает обязанности в предоставлении им средств бюджета города Оренбурга и не является основанием для предоставление субсидий; полагает, что предупреждение антимонопольного органа от 10.11.2016 года № 06-05-56/2016 является неисполнимым, поскольку принятие муниципального акта, вносящего изменения в муниципальную программу, и противоречащего решению о бюджете недопустимо; во исполнения предписания Управления Оренбургским городским Советом внесены изменения в бюджет города Оренбурга, исключено финансовое обеспечение муниципальных учреждений в порядке предоставления субсидий, в свою очередь администрация города Оренбурга исключила из муниципальных программ строки, предусматривающие выделение муниципальным учреждениям денежных средств в 2018-2010 годах, исключение муниципальных учреждений из числа соисполнителей муниципальных программ сделает процедуру расчета эффективности реализации программ неисполнимой, поскольку последние в 2015-2017 годах принимали участие в целевом использовании средств.

Заявитель также указывает, что он является территориальным органом администрации города Оренбурга и наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, является разработчиком и ответственным исполнителем муниципальной программы развития Южного округа города Оренбурга, от имени администрации города Оренбурга осуществляет функции по решению вопросов местного значения в части благоустройства и дорожной деятельности (частично). Оспариваемое решение антимонопольного органа нарушает его права и законные интересы в качестве территориального органа администрации города Оренбурга (т. 1, л.д. 4-6, т. 3. л.д. 136).

Заинтересованное лицо заявленные требования не признает по основаниям, изложенным в отзыве. В обоснование возражений Управление указывает на то, что вынесенное в адрес администрации города Оренбурга предупреждение 10.11.2016 года № 06-05-56/2016 оспаривалось последней в судебном порядке - дело № А47-279/2017, в удовлетворении заявленных требований отказано. Предупреждение антимонопольного органа администрацией города Оренбурга не исполнено, МБУ "Комсервис" города Оренбурга, МБУ "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга не исключены из муниципальных программ в качестве соисполнителей. Оспариваемым решением права и законные интересы заявителя не затронуты (т. 1, л.д. 27-31).

Администрация города Оренбурга заявленные требования поддерживает по основаниям, изложенным в отзыве, дополнении к отзыву (т. 4, л.д. 9-10, т. 4). В дополнение к доводам заявителя третье лицо указывает также на то, что антимонопольным органом анализ товарного рынка, на котором возможно ограничении конкуренции, составлен с нарушениями Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 года № 220. Судебными актами по делу № А47-279/2017 не могли быть установлены обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, поскольку также обстоятельства подлежат установлению при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства в случае его возбуждения. Заявление администрацией Южного округа города Оренбурга подано не только в защиту своих интересов, но и в защиту интересов администрации города Оренбурга.

Третьи лица (администрация Северного округа города Оренбурга, МКУ "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга) в предоставленных отзывах поддерживают заявленные требования (т. 3, л.д. 146, т. 4, л.д. 1-5).

В судебном заседании установлены следующие обстоятельства дела.

Постановлением администрацией города Оренбурга от 10.11.2014 года № 2637-п утверждена муниципальная программа "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы" (т. 1, л.д. 139-147, т. 2, л.д. 1-18). Задачами данной программы является создание благоприятных условий для проживания и жизнедеятельности населения, комплексное благоустройство и озеленение территории Южного округа города Оренбурга, а также развитие территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования «город Оренбург». В качестве соисполнителя программы определено муниципальное казенное предприятие "Благоустройство и озеленение муниципального образования "город Оренбург" (далее - МКП "БиОз").

Для реализации данной задачи предусмотрено выделение на содержание и озеленение автомобильных дорог общего пользования (категория I В) МКП "БиОз" в 2015 году 39 645,6 тыс.рублей.

Постановлением администрации города Оренбурга от 24.12.2014 года № 3270-п МКП "БиОз" реорганизовано путем преобразования в муниципальное бюджетное учреждение "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга (т. 1, л.д. 67-69).

Постановлением администрации города Оренбурга от 09.06.2015 года № 1434-п раздел "Соисполнители программы" паспорта муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015 - 2017 годы" дополнен словами "муниципальное бюджетное учреждение "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга" (далее - МБУ "БиОз").

Программой предусмотрено выделение на содержание и озеленение автомобильных дорог общего пользования (категория I В) МБУ "БиОз" 793933,9 тыс.рублей всего, в т.ч. 97 643,7 тыс. рублей в 2015 году, 138 000 тыс. рублей в 2016 году, 136 500 тыс. рублей в 2017 году.

Постановлением администрацией города Оренбурга от 21.11.2014 года № 2809-п утверждена муниципальная программа "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы" (т. 1, л.д. 74-129). Задачами данной программы является комплексное благоустройство и озеленение Северного округа города Оренбурга, создание благоприятных условий для проживания и жизнедеятельности населения, а также развитие территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав города Оренбурга, расположенных на территории Северного округа. В качестве соисполнителя программы определено муниципальное казенное предприятие "Комсервис" города Оренбурга (далее - МКП "Комсервис");

Для реализации данной задачи предусмотрено выделение на содержание автомагистральных дорог общего пользования (категории I B) и озеленение территории округа МКП "Комсервис" в 2015 году 38 300,0 тыс.рублей.

Постановлением администрации города Оренбурга от 24.12.2014 года № 3271-п МКП "Комсервис" реорганизовано путем преобразования в муниципальное бюджетное учреждение "Комсервис" города Оренбурга (т. 1, л.д. 70-72).

Постановлением администрации города Оренбурга от 08.06.2015 года № 1428-п раздел "Соисполнители программы" паспорта программы дополнен словами "муниципальное казенное предприятие "Комсервис" города Оренбурга (далее - МКП "Комсервис")", "муниципальное бюджетное учреждение "Комсервис" города Оренбурга (далее - МБУ "Комсервис")".

Программой предусмотрено выделение на содержание автомагистральных дорог общего пользования (категории I B) и озеленение территории округа МБУ "Комсервис")" 350694,8 тыс. рублей всего, в т.ч. 95 856,8 тыс. рублей в 2015 году, 132 338 тыс. рублей в 2016 году, 122 500 тыс. рублей в 2017 году.

Администрацией Северного округа города Оренбурга 29.12.2015 года и администрацией Южного округа города Оренбурга 30.12.2015 года для МБУ "БиОз" и МБУ "Комсервис" утверждены муниципальные задания на 2016 год, согласно которым подлежат выполнению работы по содержанию автомобильных дорог (очистка снега, обеспыливание дорог, подметание и очистка от грязи, полив проезжей части, погрузка и вывоз снега), содержание объектов озеленения и др. с соответствующим финансовым обеспечением за счет средств г.Оренбурга (т. 2. л.д. 87-96, 114-133).

Заявителем и МБУ «БиОЗ» 01.01.2016 года заключено соглашение № 1 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных работ, согласно которому МБУ выделяются субсидии на выполнение муниципального задания. Срок действия соглашения до 31.12.2016г. Также 01.01.2016 года заявителем и МБУ «БиОЗ» заключено соглашение № 2 о предоставлении субсидий на иные цели (т. 2, л.д. 97-104).

Администрацией Северного округа города Оренбурга и МБУ «Комсервис» заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных работ, согласно которому МБУ выделяются субсидии на выполнение муниципального задания. Срок действия соглашения до 31.12.2016 года, в соответствии с графиком предоставления субсидий МБУ «Комсервис» подлежит перечислению 116 332 622,38 рублей (т. 2, л.д. 43-45).

Постановлением администрации города Оренбурга от 22.08.2016 года № 2560-п в приложение к постановлению администрации города Оренбурга от 21.11.2014 года № 2809-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2017 годы" в заголовке и по тексту постановления цифры "2015 - 2017" заменены на цифры "2015 - 2020".

В Управление 10.10.2017 года поступило обращение прокуратуры Оренбургской области о выполнении МБУ "БиОз" и МБУ "Комсервис" работ по содержанию закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений на основании муниципальных заданий и соглашений о предоставлении субсидий в отсутствие проведения конкурентных процедур (т. 1, л.д. 64-65).

По результатам анализа документов и нормативно-правовой базы должностным лицом Управления составлена служебная записка от 10.11.2016 года о наличии в действиях администрации города Оренбурга, заявителя и администрации Северного округа города Оренбурга признаков нарушения части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (т. 1, л.д. 37-41).

Администрации города Оренбурга на основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение № 06-05-56/2016 от 10.11.2016 года о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - предупреждение № 06-05-56/2016) (т. 1, л.д. 42). В предупреждении указано на необходимость в срок до 15.12.2016 года прекратить действия, которые содержат признаки нарушений антимонопольного законодательства для чего исключить из соисполнителей муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы", утвержденной администрацией города Оренбурга 10.11.2014 года № 2637-п, МБУ "БиОз", исключить из соисполнителей муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы", утвержденной администрацией города Оренбурга 21.11.2014 года № 2809-п, МБУ "Комсервис".

Предупреждение № 06-05-56/2016 администрацией города Оренбурга обжаловалось в судебном порядке - дело № А47-279/2017. Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 года № 18АП-9944/2017 решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 года по делу № А47-279/2017 оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации города Оренбурга - без удовлетворения. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 19.12.2017 года № Ф 09-7739/17 решение Арбитражного суда Оренбургской области и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда оставлены без изменения, кассационная жалоба администрации города Оренбурга – без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.2018 года № 309-КГ18-1708 отказано администрации города Оренбурга в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Обстоятельства, установленные в ходе рассмотрения дела № А47-279/2017, на основании части 2 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российскойне доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом настоящего дела, в котором участвуют те же лица.

Администрация города Оренбурга по результатам рассмотрения предупреждение № 06-05-56/2016 сообщила антимонопольному органу письмом от 13.12.2016 года № 1-1/6814 об отсутствии нарушений действующего законодательства при издании постановлений от 10.11.2017 года № 2637-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы", от 21.11.2014 года № 2809-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы".

Приказом руководителя антимонопольного органа от 27.12.2016 года № 200 в отношении администрации города Оренбурга возбуждено дело № 06-05-10/2016 по признакам нарушения части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в предоставлении преимущества бюджетным учреждениям г.Оренбурга и совершении действий, направленных на ограничение конкуренции, путем изменения организационно-правовой формы муниципальных учреждений; установления соисполнителями в муниципальной программе "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы" МБУ "БиОз", утвержденной постановлением 10.11.2017 года № 2637-п, муниципальной программе "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы", утвержденной постановлением от 21.11.2014 года № 2809-п, МБУ "Комсервис", создана комиссия антимонопольного органа (т. 1, л.д. 59).

Определением комиссии Управления от 28.12.2016 года № 18635 дело назначено к рассмотрению на 24.01.2017 года (т. 1, л.д. 60-63). Определением комиссии Управления от 25.01.2017 года (резолютивная часть от 24.01.2017 года) удовлетворено ходатайство администрации города Оренбурга, рассмотрение дела № 06-05-10/2016 приостановлено до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Оренбургской области по делу № А47-279/2017 (т. 3, л.д. 42-55). Определением комиссии Управления от 27.09.2017 года производство по делу № 06-05-10/2016 возобновлено, рассмотрение дела назначено на 25.10.2017 года (т. 3, л.д. 57-79). Определением комиссии Управления от 25.10.2017 года рассмотрение дела отложено на 06.12.2017 года (т. 3, л.д. 81-82).

Постановлением администрации города Оренбурга от 25.10.2017 года № 4150-п внесены изменения в приложение к постановлению администрации города Оренбурга от 21.11.2014 года № 2809-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы", согласно которомуобъем расходов на реализацию мероприятий программы "Содержание автомагистральных дорог общего пользования (категории I B) и озеленение территории округа" по годам составляет: для МКП "Комсервис" в 2015 году - 38 300,0 тыс.рублей, для МБУ "Комсервис" в 2015 году - 95 856,8 тыс.рублей, в 2016 году - 135 557,6 тыс.рублей, в 2017 году - 135 000,0 тыс.рублей, в 2018-2020 годах - 0 рублей (т. 3, л.д. 114-129).

Постановлением администрации города Оренбурга от 30.10.2017 года № 4251-п приложение 1 к приложению к постановлению администрации города Оренбурга от 10.11.2014 года № 2637-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы" изложено в новой редакции, согласно которой объем расходов на реализацию мероприятий программы "Содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования (категория I В)" по годам составляет: для МКП "БиОз" в 2015 году - 39 645,6 тыс.рублей, для МБУ "БиОз" в 2015 году - 97643,7 тыс.рублей, в 2016 году - 143 000,0 тыс.рублей, в 2017 году - 140 000,0 тыс.рублей, в 2018-2020 годах - 0 рублей (т. 3, л.д. 111-113).

Специалистами Управления 02.11.2017 года подготовлен аналитический отчет о состоянии конкурентной среды на рынке услуг по озеленению и благоустройству территорий Северного, Южного округов г.Оренбурга за период с 01.01.2016 по 30.09.2017 (далее - аналитический отчет, т. 3, л.д. 83-87). Согласно аналитическому отчету, в 2012-2015 годах, а также после утверждения муниципальных программ "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы", "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы", содержание автомобильных дорог в частном секторе, благоустройство и озеленение территорий осуществлялось исполнителями, отобранными по результатам конкурсных процедур. Содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования (категория 1В) на территории Северного и Южного округов города Оренбурга осуществляли МБУ "БиОз" и МБУ "Комсервис". На указанном рынке присутствовало более 10-ти хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм. Издание администрацией города Оренбурга соответствующих постановлений создало для участников данного рынка административный барьер, а именно, для предоставления субсидий на оказание услуг по благоустройству и озеленению территорий хозяйствующий субъект - потенциальный участник рынка должен обладать необходимым критерием отбора - организационно-правовой формой МБУ, указанный барьер является труднопреодолимым. Издание администрацией города Оренбурга постановлений от 10.11.2014 года № 2637-п, от 21.11.2014 года № 2809-п оказывает негативное влияние на состояние конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, так как ставит в неравное экономическое положение потенциальных участников рынка, ограничивает конкуренцию.

Комиссией Управления в заседании 06.12.2017 года объявлялся перерыв до 13.12.2017 года (т. 3, л.д. 94-96), определением от 13.12.2017 года рассмотрение дела № 06-05-10/2016 отложено на 22.12.2017 года (т. 3, л.д. 103-105). Комиссией Управление 13.12.2017 года принято заключение об обстоятельствах дела № 06-05-10/2016 (т. 3, л.д. 105-110).

Решением комиссии Управления от 11.01.2018 года (резолютивная часть от 22.12.2017 года) по делу № 06-05-10/2016 администрация города Оренбурга признана нарушившей часть 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1); принято решение выдать администрации города Оренбурга предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, для чего исключить из соисполнителей муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы", утвержденной администрацией города Оренбурга 10.11.2014 года № 2637-п, МБУ "БиОз", исключить из соисполнителей муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы", утвержденной администрацией города Оренбурга 21.11.2014 года № 2809-п, МБУ "Комсервис" (п. 2); передать материалы дела № 06-05-10/2016 уполномоченному должностному лицу Управления для решения вопроса о возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (пункт 3). Также администрации города Оренбурга выдано предписание от 11.01.2018 года № 126 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции по делу № 06-05-10/2016 (т. 3, л.д. 128-134).

Изучив материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и исследовав представленные доказательства в совокупности по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа названных норм права следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) требованиям законодательства, действовавшего в месте и на момент его вынесения, и нарушение данным решением прав и законных интересов заявителя (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В силу ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаками ограничения конкуренции является установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления, в том числе, признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Аналогичную норму содержат пункты 3.40. и 3.41. Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 года № 339 (далее - Регламент), согласно которому в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (п. 4.47. Регламента).

В соответствии с пунктом 2 ст. 22 Закона о защите конкуренции в числе основных функций антимонопольного органа обозначено выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Антимонопольный орган, как отмечено выше, в силу п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства, данные полномочия были правомерно реализованы заинтересованным лицом в рамках настоящего дела.

Частью 2 ст. 41 Закона о защите конкуренции установлено, что по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.

Согласно п. 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016 года, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением ч. 1 или 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ, здесь и далее в редакции, действующей в период возникновения спорных отношений) утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52 Закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Федеральным законом от 05.04.2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ).

Согласно ст. 13 Федерального закона № 44-ФЗ заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; выполнения функций и полномочий муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Таким образом, законом установлена обязанность органов местного самоуправления осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Согласно пунктам 1 и 2 ст. 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Пунктом 1 ст. 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях), бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 2 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

Из п. 3 данной статьи следует, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

Пунктом 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях определено, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Из части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Из норм бюджетного законодательства не следует, что осуществление работ и услуг по муниципальному заданию является основанием для отказа от проведения конкурентных процедур при определении исполнителя работ (услуг). Рынок по оказанию услуг по озеленению и благоустройству является конкурентным, на территории города Оренбурга существуют организации, которые осуществляют такую деятельность. В связи с изложенным, определять исполнителя работ по озеленению и благоустройству администрация города Оренбурга была обязана в соответствии с нормами Федерального закона № 44-ФЗ. В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что работы, являвшиеся предметом муниципальных заданий для МБУ "Комсервис" и МБУ "БиОз", могут выполняться на территории города Оренбурга только указанными учреждениями.

Несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных конкурентных процедур является нарушением антимонопольного законодательства, поскольку орган местного самоуправления предоставляет бюджетным учреждениям, являющимся соисполнителями муниципальных программ, неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по содержанию дорог, объектов озеленения в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

Как следует из решения Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2015 года по делу № А47-5243/2015, а также постановлений Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда и Арбитражного суда Уральского округа по данному делу, решением комиссии антимонопольного органа по делу № 06-05-03/2015 администрация города Оренбурга признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в принятии постановления № 100-п от 31.01.2012 года "О порядке предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство и озеленение территории города Оренбурга", которое влечет за собой устранение, недопущение и ограничение конкуренции, поскольку, как установлено, денежные средства по данному порядку выделялись предприятиям без проведения конкурсных процедур. В целях реализации указанного постановления администрацией Южного округа г.Оренбурга и МКП "Благоустройство и озеленение", администрацией Северного округа г.Оренбурга и МКП "Комсервис" были заключены договоры о предоставлении субсидий.

Арбитражный суд считает, что действия администрации города Оренбурга направлены на преодоление вступивших в законную силу судебных актов по делу № А47-5243/2015, в рамках которого устанавливалась неправомерность подобных действий и их направленность на устранение и ограничение конкуренции на рынке по озеленению и благоустройству.

Предупреждение № 06-05-56/2016 администрацией города Оренбурга в срок, установленный антимонопольным органом не исполнено, действия администрации города Оренбурга являются нарушением части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. В связи с чем арбитражный суд приходит к выводу о правомерности принятого Управлением оспариваемого решения.

С доводом администрации Южного округа города Оренбурга о том, что предупреждение № 06-05-56/2016 администрацией города Оренбурга исполнено, поскольку постановлениями от 25.10.2017 года № 4150-п и от 30.10.2017 года № 4251-п внесены изменения в постановления администрации города Оренбурга от 21.11.2014 года № 2809-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы", от 10.11.2014 года № 2637-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы", согласно которым прекращено выделение денежных средств МБУ "БиОз" и МКУ "Комсервис" на содержание автомагистральных дорог общего пользования (категории I B) и озеленение территории округа", арбитражный суд согласиться не может.

Срок исполнения предупреждения № 06-05-56/2016 - до 15.12.2016 года. В прядке части 5 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции администрация города Оренбурга не обращалась в антимонопольный орган с мотивированным ходатайством о продлении срока исполнения предупреждения, равно как и не обращалась в Арбитражный суд Оренбургской области с ходатайством о приостановлении действия указанного предупреждения в порядке части 3 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствующие доказательства в материалы настоящего дела не предоставлены.

Кроме того, МБУ "БиОз" и МБУ "Комсервис" не исключены из муниципальных программ в качестве соисполнителей, администрацией города Оренбурга в муниципальные программы внесены лишь сведения о прекращении с 01.01.2018 года выделения бюджетных средств указанным учреждениям на содержание автомагистральных дорог общего пользования (категории I B) и озеленение территории округов.

При таких обстоятельствах заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Кроме того, суд не может согласиться с позицией администрации Южного округа города Оренбурга о подаче заявления в арбитражный суд в защиту собственных интересов, с позицией администрации города Оренбурга о подаче заявителем заявления как в защиту собственных интересов, так и в защиту интересов администрации города Оренбурга.

Оспариваемое решение антимонопольным органом вынесено в отношении администрации города Оренбурга.

Как администрация города Оренбурга (ОГРН <***>, ИНН <***>), так и администрация Южного округа города Оренбурга (ОГРН <***>. ИНН <***>) являются самостоятельными юридическими лицами.

Статьей 6 Закона Оренбургской области 21.06.2004 года № 1155/179-III-ОЗ "О наделении муниципальных образований Оренбургской области статусом муниципального района, городского округа, установлении и изменении границ муниципальных образований", муниципальное образование город Оренбург Оренбургской области наделено статусом городского округа.

Согласно ст. 2 Устава муниципального образования "город Оренбург" (далее - Устав города Оренбурга), муниципальное образование "город Оренбург" наделено статусом городского округа Законом Оренбургской области.

Как следует из части 1 ст. 4 Устава города Оренбурга, в целях организации управления территория города делится на две территориальные единицы - округа: Северный и Южный.Территориальные единицы города Оренбурга не являются муниципальными образованиями (часть 2 ст. 4 Устава города Оренбурга).

В силу части 2 ст. 8 Устава города Оренбурга, к вопросам местного значения муниципального образования "город Оренбург" относятся:

1) составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа;

5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

28) утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Статьей 37 Устава города Оренбурга установлено, что администрация округа города Оренбурга осуществляет на территории округа города Оренбурга исполнительно-распорядительные полномочия в пределах, установленных Оренбургским городским Советом (часть 1).

Главы округов города Оренбурга осуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов города Оренбурга по исполнению полномочий администрации округа, установленных положением об администрации округа города Оренбурга, утверждаемым Оренбургским городским Советом (часть 4).

В соответствии с п. 1.1. Положения об администрации округа города Оренбурга, утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 28.06.2011 года № 215 (далее Положение об администрации округа), администрация округа города Оренбурга (далее - администрация округа) является территориальным органом администрации города Оренбурга, обладает правами юридического лица и находится в непосредственном подчинении Главы города Оренбурга.

Администрация округа от своего имени приобретает имущественные и неимущественные права, несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в судах в соответствии с действующим законодательством (п. 1.7. Положения об администрации округа).

Администрация округа на территории округа города Оренбурга в рамках выделенных бюджетных средств осуществляет от имени администрации города Оренбурга следующие исполнительно-распорядительные полномочия (функции):

организует на территории округа работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в соответствии с Правилами содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения города Оренбурга, утвержденных постановлением администрации города Оренбурга (п. 2.2. Положения об администрации округа);

организует благоустройство и озеленение территории округа, в том числе, разрабатывает концепции, планы, окружные программы по вопросам благоустройства и озеленения территории округа; организует на территории округа работы по устройству цветников, клумб, газонов, посадке деревьев и кустарников, уходные работы за зелеными насаждениями, работы по санитарной обрезке, раскорчевке пней, валке деревьев и кустарников (п. 2.11 Положения об администрации округа);

выступает в качестве муниципального заказчика, в пределах своей компетенции осуществляет закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами города Оренбурга (п. 2.31 Положения об администрации округа;

представляет интересы Главы города Оренбурга, администрации города Оренбурга в судах общей юрисдикции, арбитражном и третейский судах, прокуратуре, органах государственного контроля (надзора) и в иных органах государственной власти в пределах компетенции администрации округа по согласованию с Главой города Оренбурга (п. 2.44 Положения об администрации округа).

Таким образом, ни Устав города Оренбурга, ни Положение об администрации округа не наделяют заявителя правом обращения в арбитражный суд (инициировать возбуждение дела в арбитражном суде) в интересах администрации города Оренбург.

Оспариваемое решение антимонопольным органом принято в отношении администрации города Оренбурга, именно на указанный орган местного самоуправления возложена обязанность по прекращению нарушения требований части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Следовательно, именно администрация города Оренбурга является тем лицом, которое должно отвечать за допущенное нарушение антимонопольного законодательства.

Постановления от 21.11.2014 года № 2809-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы", от 10.11.2014 года № 2637-п "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы" приняты администрацией города Оренбурга.

Разработка заявителем муниципальной программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы", назначение администрацией города Оренбурга заявителя ответственным исполнителем данной муниципальной программы не наделяет последнего правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения антимонопольного органа.

Арбитражный суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт антимонопольного органа не нарушает права и законные интересы администрации Южного округа города Оренбурга.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия через Арбитражный суд Оренбургской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить на интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда (www.18aaс.ru).

Судья В.И. Сиваракша