Гражданский кодекс часть 1

от третьих лиц – главного специалиста-эксперта отдела правовой экспертизы и судебной работы Правового управления Правительства Пензенской области О. В. Максимова; заместителя начальника Правового управления Администрации города Пензы О. Г. Максимовой; представителя ОАО «ЗИФ ПЛЮС» О. Н. Баранова; от ОАО «Акционерная компания «Домостроитель» - председателя Совета ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооружённых сил и правоохранительных органов А. Н. Хренцова, представителя

В. В. Русанова, председателя наблюдательного совета А. Г. Замятиной, председателя первичной профсоюзной организации Н. Е. Гириной, представителя М. М. Чурбановой;

протокол вела секретарь судебного заседания О. А. Бояринова;

установил: Заместитель прокурора Пензенской области обратился с заявлением, в котором просит признать не действующим Решение Пензенской городской Думы от 22.12.2009г. № 229-13/5 «Об утверждении Правил землепользования и застройки г. Пензы» в редакции Решения Пензенской городской Думы от 24.09.2010г. № 414-21/5, в части не отображения в Карте градостроительного зонирования города Пензы (приложение № 2 к Решению Пензенской городской Думы) границ запретного района промышленной площадки ОАО «ЗИФ» - ОАО «ЗИФ ПЛЮС» и часть 2 статьи 21 главы 6 Правил землепользования и застройки г. Пензы, как не соответствующее пункту 3 части 1 статьи 1, части 2, пункту 5 части 5 статьи 27, пункту 3 части 1 статьи 7, части 2 статьи 87, частям 1, 7 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 3.6 «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городов и сельских поселений» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989г. № 78).

Заявитель полагает, что в силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий. По мнению Прокурора промышленная площадка ОАО «ЗИФ» - ОАО «ЗИФ ПЛЮС» относится к таким территориям, поскольку на промплощадке размещено производство, связанное с изготовлением и хранением взрывоопасных веществ. Создание запретного района в связи с этим вытекает из положений Земельного кодекса Российской Федерации и нормативных правовых актов СССР, регулирующих соответствующие вопросы.

ОАО «ЗИФ ПЛЮС» в отзыве (том 1 л. д. 117) требования Прокурора поддержало.

Правительство Пензенской области оставляет разрешение спора на усмотрение суда.

Пензенская городска Дума (отзыв – том 1 л. д. 82), Администрация города Пензы (отзывы - том 1 л. д. 76, том 3 л. д. 132) и ОАО «Акционерная компания «Домостроитель» (том 2 л. д. 13) заявленные требования отклонили по следующим основаниям.

«Правила землепользования и застройки города Пензы» приняты в установленном порядке на основании положений Генерального плана города Пенза. Без признания незаконными соответствующих положений Генерального плана нет оснований для вывода о незаконности положений Правил. Нормы Земельного кодекса Российской Федерации не содержат понятие запретного района. В них (в статье 93 Земельного кодекса) указана возможность создания только запретной зоны. Такая зона на карте градостроительного зонирования отображена. Нормы о запретных районах содержатся только в нормативных актах Правительства Союза ССР и ведомств Союза ССР. В связи с введением в действие Земельного кодекса РФ действие этих норм не подтверждено в установленном порядке. Более того, до настоящего времени границы запретного района не установлены актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому органы муниципального образования не могут самостоятельно определить такие границы, поскольку решение данного вопроса не входит в их компетенцию. Кроме того, соответствующий статус, влекущий определённые ограничения в обороте земельных участков, эти участки приобретают лишь после их предоставления в установленном порядке участникам земельных отношений, в силу части 1 статьи 93 Земельного кодекса РФ. В данном же случае ни ОАО «ЗИФ ПЛЮС», ни другим лицам не предоставлялся земельный участок для организации запретного района. СНиП, на который ссылается прокуратура, носит рекомендательный характер. ОАО «ЗИФ ПЛЮС» является частной коммерческой организацией, не входит в систему вооружённых сил или оборонной промышленности Российской Федерации. Поэтому даже нормативные акты Союза ССР не могут распространяться на данную организацию. Помимо этого промышленная площадка находится в границах муниципального образования, то есть – в границах земель населённого пункта. Поэтому действующему законодательству противоречит не отсутствие границ запретного района, а сам факт нахождения промышленной площадки в границах населённого пункта (часть 1 статьи 87 Земельного кодекса РФ). Характеристики, влияющие на возможные границы запретного района, постоянно меняются и органы местного управления, в силу этого, не могут постоянно менять Генеральный план, Правила землепользования и застройки города Пензы.

В судебные заседания не явились представители ОАО «ЗИФ», о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Какие либо ходатайства данным лицом не заявлены.

В связи с изложенным суд определил рассмотреть дело в отсутствие ОАО «ЗИФ».

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Решением от 22 декабря 2009 года № 229-13/5 Пензенская городская Дума утвердила Правила землепользования и застройки города Пензы (том 1 л. д. 8). В дальнейшем в Правила внесены изменения решением Думы 24 сентября 2010 года № 414-21/5.

В соответствии с частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные выше решения Пензенской городской Думы являются обязательными для применения, рассчитаны на неопределённый круг лиц, в силу чего подлежат признанию нормативными правовыми актами органа местного самоуправления. Следовательно, решения городской Думы могут быть оспорены прокурором в арбитражном суде.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объёме (части 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 32, статьёй Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки, в том числе внесение изменений в такие правила, утверждаются представительным органом местного самоуправления. Следовательно, оспариваемые нормативные акты об утверждении Правил землепользования и застройки города Пенза и внесении в него изменений приняты Пензенской городской Думой в пределах своей компетенции, как представительным органом местного самоуправления города Пенза.

Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя:

порядок их применения и внесения изменения в указанные правила;

карту градостроительного зонирования;

градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. На карте в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (части 4, 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из изложенного следует, что правила землепользования и застройки должны содержать границы зон с особыми условиями использования территорий (в карте градостроительного зонирования) и ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (в градостроительном регламенте).

Из материалов дела следует, что на территории города Пенза расположено промышленное предприятие, связанное с производством и хранением взрывоопасных веществ. В настоящее время соответствующие функции выполняет открытое акционерное общество «ЗИФ ПЛЮС». Данное акционерное общество имеет соответствующие лицензии, выданные Федеральным агентством по промышленности (том 1 л. д.19-21). Соответствующими производственными и складскими помещениями ОАО «ЗИФ ПЛЮС» пользуется на основании договора аренды объекта как имущественного комплекса с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Пензенской области (том 1 л. д. 127-132). В материалы дела также представлены государственные контракты ОАО «ЗИФ ПЛЮС» на 2010 год с МВД РФ и Минобороны РФ на производство соответствующих изделий, связанных со взрывоопасными веществами (том 1 л. д. 133-147), договор хранения соответствующих изделий (том 1 л. д. 122-126). Кроме того, представлены сведения о запасах изделий, находящихся на предприятии ОАО «ЗИФ ПЛЮС» (том 3 л. д. 73-79). Помимо этого факт нахождения на предприятии взрывоопасной продукции подтверждён заключением ФГУП «СоюзпромНИИпроект» от апреля 2011 года.

Согласно части 1 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооружённой защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у частников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами.

В силу пунктов 2, 3 части 2 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:

разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов;

создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и другие).

Указанные нормы не содержат изъятий оснований для отнесения земельных участков к землям обороны и безопасности в зависимости от формы собственности организаций и предприятий, связанных с деятельностью с целью обеспечения обороны.

В данном случае ОАО «ЗИФ ПЛЮС» выполняет функции, связанные с производством вооружения и хранением соответствующей продукции. Следовательно, данное акционерное общество может являться участником земельных отношений в связи с фактическим использованием земельного участка для целей обороны и безопасности.

Положения части 1 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации содержит указание на то, что к рассматриваемой категории земли могут быть отнесены в случае возникновения прав на земельный участок в установленном порядке у участника земельных отношений. В данном случае земельный участок для организации запретного района не формировался органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, никому в установленном порядке не предоставлялся, не поставлен на кадастровый учёт.

Согласно части 1 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации землями обороны, безопасности признаются земли, которые расположены за границами населённых пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности соответствующих организации и (или) эксплуатации соответствующих объектов. Объект, используемый для обеспечения своей деятельности ОАО «ЗИФ ПЛЮС», находится в границах населённого пункта.

Но, принимая характер деятельности ОАО «ЗИФ ПЛЮС», связанный с повышенной опасностью для людей и прилегающих объектов, суд принимает во внимание общие принципы земельного законодательства, в частности: приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека (пункт 3 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учётом указанного принципа подготовка как генерального плана города Пензы, так и принимаемых на его основе правил землепользования и застройки должна была производиться с учётом фактического нахождения указанного выше объекта, эксплуатируемого ОАО «ЗИФ ПЛЮС». Что, в силу положений статей 23, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предполагает установление соответствующих охранных зон. В частности, частью 7 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов земельных участках могут устанавливаться запретные зоны. При этом согласно пункту 5 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности.

Изложенные нормы законодательства и фактические обстоятельства предполагают установление запретной зоны в районе дислокации производственных и складских помещений ОАО «ЗИФ ПЛЮС».

Фактически в Генеральном плане города Пенза, соответственно – на карте градостроительного зонирования, определена запретная зона около указанного выше объекта. Ответчик и третьи лица (Администрация города Пензы, ОАО «Акционерная компания «Домостроитель») в связи с этим полагают, что законодательством не предусмотрено установление ещё и запретного района вокруг объекта.

Данные доводы суд признаёт несостоятельными по следующим основаниям. В 1989 году компетентной организацией разработаны мероприятия по установлению границ промзоны ПО «ЗИФ», с учётом фактической загрузки предприятия, которые предусматривают, в том числе, установление как запретной зоны, так и запретного района. Аналогичная позиция отражена в Обосновании необходимости сохранения промышленной площадки, разработанном в 1995 году, в заключении 2000 года. Применительно к существующей загрузке предприятия (ОАО «ЗИФ ПЛЮС») дано заключение в апреле 2011 года, о котором указано выше в настоящем решении. Оно также предполагает установление запретного района.

Кроме того, необходимость установления как запретной зоны, так и запретного района вытекает из положений Постановления Совета Министров СССР № 1318-263 от 11.11.1988г., Правил, утверждённых Приказом Министерства машиностроения СССР № 109с от 28.03.1989г., Временных рекомендаций, утверждённых 27.09.1990г. Министерством обороны СССР. Данные нормативные акты подлежат применению, поскольку не имеется альтернативного нормативного регулирования соответствующих вопросов.

Помимо этого общее требование к обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений презюмируется Федеральным законом Российской Федерации «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что Генеральный план города Пенза должен содержать границы запретного района промышленной площадки ОАО «ЗИФ ПЛЮС». Соответственно, карта градостроительного зонирования должна содержать зону с особыми условиями использования по месту дислокации промплощадки ОАО «ЗИФ ПЛЮС» (как с запретной зоной, так и запретным районом), а градостроительный регламент – ограничения использования соответствующих земельных участков. Отсутствие в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки соответствующей зоны (запретного района) противоречит положениям статьям 23, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 27, 93 Земельного кодекса Российской Федерации.

Ответчик и третьи лица (Администрация города Пенза, ОАО «Акционерная компания «Домостроитель») ссылаются на то, что Правила землепользования и застройки, как производные от Генерального плана, не могут быть признаны не соответствующими закону ранее, чем таковыми будут признаны соответствующие положения Генерального плана. Суд не принимает данный довод, поскольку любой нормативный правовой акт, в том числе издаваемый на основании ранее изданного нормативного акта, должен соответствовать законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд также не признаёт состоятельной ссылку указанных лиц на то, что характеристики, которые влияют на возможные размеры запретного района, не являются постоянными, в силу чего органы местного самоуправления не могут постоянно менять границы соответствующей зоны с внесением изменений в Генеральный план, Правила землепользования и застройки города Пензы. Предметом настоящего дела не является установление конкретных границ соответствующих зон и территорий.

Ссылку Прокурора на необходимость соблюдения положений «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городов и сельских поселений» суд не принимает в силу следующих обстоятельств. Указанный СНиП включен в «Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждённый Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 1047-р во исполнение полномочий, возложенных на Правительство частью 1 статьи 6 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Но данный СНиП вводится в действие с 20 мая 2011 года в силу Приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 820. Следовательно, ни на момент утверждения Генерального плана города Пенза и внесения в него изменений, ни на момент обращения прокурора в суд с заявлением о признании не действующим нормативного правового акта названный выше СНиП не действовал.

На основании изложенного арбитражный суд установил, что заявление Прокурора о признании нормативного правового акта подлежит удовлетворению по изложенным выше основаниям.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать не действующим решение Пензенской городской Думы от 22 декабря 2009 года № 229-13/5 (в редакции решения Пензенской городской Думы от 24 сентября 2010 года № 414-21/5) «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы» в части не отображения в Карте градостроительного зонирования города Пензы (приложение № 2 к решению Пензенской городской Думы от 22 декабря 2009 года № 229-13/5 в редакции решения Пензенской городской Думы от 24 сентября 2010 года № 414-21/5) границы запретного района промышленной площадки ОАО «ЗИФ ПЛЮС», а также часть 2 статьи 21 главы 6 «Правил землепользования и застройки города Пензы» (приложение № 1 к решению Пензенской городской Думы от 22 декабря 2009 года № 229-13/5 в редакции решения Пензенской городской Думы от 24 сентября 2010 года № 414-21/5), как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации и Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На настоящее решение в течение месяца со дня вступления в законную силу может быть подана жалоба в арбитражный суд кассационной инстанции.

Председательствующий М. В. Табаченков

Судья А. А. Мещеряков

Судья Е. А. Стрелкова