Гражданский кодекс часть 1

по заявлениям Министерства социального развития Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) и Краевого государственного автономного образовательного учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи «Центр психолого-социального сопровождения № 3» для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей г. Перми (КГАОУ «ЦПМСС № 3») (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (УФАС по ПК, ОГРН <***>, ИНН <***>),

третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью «Сантех-плюс», Прокуратура Ленинского района г. Перми, Автономная некоммерческая организация «Центр социальной помощи», Автономная некоммерческая организация «КРЦ помощи семье и детям»

о признании недействительными решения от 26.03.2013 г. № 050-13-а, предписания от 26.03.2013 г. № 050-13-а

при участии представителей:

от заявителя КГАОУ «ЦПМСС № 3» – ФИО1, доверенность № 9 от 21.02.2013г., паспорт;

от заявителя Министерства социального развития Пермского края – ФИО2, доверенность № СЭД-33-05-53-607 от 19.03.2013г., паспорт;

от антимонопольного органа – ФИО3, доверенность № 1 от 09.01.2013г., удостоверение;

от третьего лица АНО «Центр социальной помощи» - ФИО4, доверенность от 17.07.2013г., паспорт;

от остальных третьих лиц – не явились.

Министерство социального развития Пермского края (далее – Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным вынесенного УФАС по ПК предписания № 050-13-а от 26.03.2013г., заявление принято к производству суда определением от 22.04.2013г. по настоящему делу.

Впоследствии в арбитражный суд обратилось КГАОУ «ЦПМСС № 3» (далее – автономное учреждение) с заявлением о признании недействительными принятых 26.03.2013г. УФАС по ПК решения и предписания по делу № 050-13-а, заявление принято к производству суда, возбуждено производство по делу № А50-8046/2013.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 17.05.2013г. по делу № А50-7090/2013 дела № А50-7090/2013 и № А50-8046/2013 объединены в одно производство под общим номером № А50-7090/2013, к участию в деле привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО «Сантех-плюс» и Прокуратура Ленинского района г.Перми.

В судебном заседании 25.06.2013г. Министерством заявлено дополнительное требование о признании недействительным решение УФАС по ПК от 26.03.2013 г. № 050-13-а, которое принято судом к рассмотрению в рамках настоящего дела определением от указанной даты.

Судом рассмотрены и удовлетворены ходатайства АНО «Центр социальной помощи» и АОНО «КРЦ помощи семье и детям» о вступлении в дело в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решение и предписания оспариваются заявителями по доводам, изложенным в заявлениях и дополнениях к ним (л.д. 7-14 т. 1, л.д. 1-3, 114-120 т. 3, 6-16 т. 5).

Заявленные требования мотивированы тем, что Министерство осуществляет свою деятельность, в том числе через государственные краевые учреждения социального обслуживания населения Пермского края, вправе передавать им часть своих функций, предоставление социальной помощи населению и социальная защита возлагаются на органы государственной власти субъекта РФ, в том числе и на автономные учреждения. Заявители ссылаются на то, что Министерством выдано задание автономному учреждению, в соответствии с которым последнее и оказывает государственные (муниципальные) услуги, это задание соответствует целям и задачам деятельности учреждения, автономное учреждение при осуществлении предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти в сфере социальной защиты не вышло за рамки видов деятельности, предусмотренных Уставом. По утверждению заявителей, выдача государственного задания автономному учреждению с предоставлением необходимого для его выполнения финансирования являются избранным Министерством способом осуществления своей функции по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению. Поскольку требования к составу, качеству и объему государственной услуги, предоставляемой автономным учреждением в целях реализации полномочий органа государственной власти, определены приказом Министерства, учреждение функциями и правами органа государственной власти не наделялось, их не совмещало, оно осуществляло выполнение государственного задания, в том числе путем закупки части услуг в порядке, установленном Федеральным законом от 18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ). Проведение автономным учреждением торгов в рамках Закона № 223-ФЗ считают законным и обоснованным, указывают на обеспечение конкуренции при выборе исполнителя части услуг, предусмотренных государственным заданием. Заявитель КГАОУ «ЦПМСС № 3» указывает на объективную невозможность с учетом имеющейся кадровой численности самостоятельно исполнить выданное Министерством государственное задание, от исполнения которого учреждение отказаться не вправе. Полагает, что такие объемы непосильны ни для одной из существующих организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, с учетом чего выбор исполнителей на часть услуг в порядке, предусмотренном Законом № 223-ФЗ, является оправданным.

По мотиву незаконности оспариваемого решения заявители считают незаконными и выданные на его основании предписания. Заявитель КГАОУ «ЦПМСС № 3» оспаривает выданное ему предписание также со ссылкой на его неисполнимость ввиду невозможности односторонней отмены или изменения учреждением решений наблюдательного совета, неисполнимость в установленный в предписании срок с учетом непрерывности получения социальных услуг, как главного фактора, обеспечивающего их качество. Указывает на возникновение неблагоприятных последствий исполнения предписания в виде необходимости внесения изменений в расходные статьи бюджета Пермского края, отказа получателям социальной услуги в ее предоставлении на неопределенный срок. По мнению данного заявителя, антимонопольный орган игнорирует социальную значимость оказываемых учреждением услуг, выданное предписание фактически направлено на прекращение оказания социальных услуг населению.

Антимонопольный орган с заявленными требованиями не согласен по доводам, изложенным в отзыве (л.д. 91 т. 1) и в пояснениях представителя, данных в судебных заседаниях. Считает оспариваемые решение и предписания законными и обоснованными, а доводы заявителей несостоятельными, поскольку в нарушение действующего федерального законодательства хозяйствующему субъекту - КГАОУ «ЦПМСС № 3» были незаконно делегированы полномочия органа государственной власти субъекта РФ, а последнее, как хозяйствующий субъект незаконно их совмещало с основной своей деятельностью. Министерство выдало автономному учреждению государственные задания с предоставлением соответствующего финансовое обеспечение, которые автономное учреждение самостоятельно исполнить не могло ввиду отсутствия достаточного кадрового состава, о чем Министерству было известно. Расходование средств бюджета Пермского края для государственных нужд субъекта РФ подразумевает размещение государственного заказа Министерством в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Однако учреждение, не имеющее статуса заказчика государственных услуг, провело торги в виде конкурсов, при этом учреждение руководствовалось не Законом № 94-ФЗ, а Законом № 223-ФЗ. Указывает на то, что практически все доводы, изложенные в заявлениях, озвучивались представителями заявителей в ходе заседания Комиссии УФАС по ПК и им дана надлежащая оценка. Ссылается на безосновательность доводов КГАОУ «ЦПМСС № 3» о невозможности одностороннего исполнения учреждением предписания, поскольку на наблюдательный совет, являющийся наряду с руководителем органом учреждения, распространяется обязанность по исполнению предписания. Отмечает, что УФАС по ПК не предписывало прекратить либо приостановить оказание социальных услуг, оспариваемыми решением и предписаниями лишь указано на недопустимость осуществления данной деятельности с нарушением требований Закона о защите конкуренции и необходимости устранения уже выявленных нарушений.

Третье лицо АНО «Центр социальной помощи» поддерживает доводы заявителей, на что указывает в своем отзыве (л.д. 1-6 т. 4). Считает вывод УФАС по ПК о наличии в действиях заявителей нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции не соответствующим обстоятельствам дела и действующему законодательству. Ссылается на отсутствие доказательств того, что Министерство, издав приказы о выдаче государственных заданий, наделило учреждение государственными функциями, издание этих приказов привело к недопущению, ограничению и устранению конкуренции на рынке социальных услуг Пермского края. Считает выданное автономному учреждению государственное задание полностью соответствующим целям и задачам учреждения, его исполнение учреждением, в том числе посредством привлечения сторонних организаций в порядке, предусмотренном Законом № 223-ФЗ, обеспечивающим конкуренцию на рынке заказанных услуг, законным и обоснованным.

Третье лицо АНО «КРЦ помощи семье и детям» своих представителей в судебное заседание не направило, представило ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие. В представленном отзыве заявило о согласии с заявленными требованиями по мотивам, аналогичным приведенным заявителями и АНО «Центр социальной помощи» доводам.

Третьи лица ООО «Сантех-плюс», Прокуратура Ленинского района г. Перми, извещенные надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, своих представителей для участи в нем не направили, отзывы не представили.

В соответствии ст.ст. 123, 124, 156 АПК РФ арбитражный суд решил вопрос о возможности проведения судебного заседания в отсутствие третьих лиц АНО «КРЦ помощи семье и детям», ООО «Сантех-плюс» и Прокуратуры Ленинского района г. Перми.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей заявителей, антимонопольного органа и третьего лица АНО «Центр социальной помощи», арбитражный суд установил следующее.

10.12.2012г. в УФАС по ПК поступило обращение Прокуратуры Ленинского района г.Перми (вх. № 17525-12) о передаче для рассмотрения заявления ООО «Сантех-плюс» о проверке на соответствие требованиям действующего законодательства порядка и процедуры торгов на право заключения договоров на предоставление социальных услуг без обеспечения проживания для отдельных категорий граждан, организованных КГАОУ «ЦПМСС № 3» (л.д. 96-100 т. 1).

27.12.2012г. в УФАС по ПК поступили аналогичные заявления от ООО «Сантех-плюс» (вх. № 18468-12, вх. № 18469-12 – л.д. 104-108, 125-130 т. 1), согласно которым являющиеся предметом организованных КГАОУ «ЦПМСС № 3» торгов работы, услуги фактически финансируются из бюджетных средств, однако заказчик при организации и проведении торгов не руководствовался требованиями Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), что, по мнению заявителя, является нарушением антимонопольного законодательства Российской Федерации.

При рассмотрении дела комиссия УФАС по ПК установила следующие фактические обстоятельства.

22.10.2012г. Приказом Министерства № СЭД-33-01-02-403 утверждены государственные задания КГАОУ «ЦПМСС № 3» в 1 кв. 2013г.

Приказом Министерства № СЭД-33-01-02-484 от 03.12.2012г. (с изменениями, внесенными приказом Министерства от 29.12.2012г. № СЭД-33-01-02-582) утверждено государственное задание на оказание государственных (социальных) услуг, в том числе государственными краевыми автономными учреждениями в 2013-2015гг.

29.12.2012г. Министерством и КГАОУ «ЦПМСС № 3» заключен договор № 45 о предоставлении субсидии автономному учреждению на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг в соответствии с вышеуказанными государственными заданиями.

12.11.2012г. на заседании наблюдательного совета КГАОУ «ЦПМСС № 3» принято решение о закупке у сторонних организаций социально-педагогических, социально-психологических, социально-правовых услуг, данных учреждению в рамках государственного задания (приказ Министерства № СЭД-33-01-02-403), в связи с недостаточностью кадрового состава и материально-технического обеспечения. Решение оформлено протоколом заседания наблюдательного совета № 7 от 12.11.2012г.

В отношении государственного задания, утвержденного Приказом Министерства № СЭД-33-01-02-484, принято аналогичное решение, оформленное протоколом наблюдательного совета учреждения от 20.12.2012г. № 8.

21.12.2012г., 25.12.2012г. КГАОУ «ЦПМСС № 3» на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещения (№ 31200080796, 31200080571) о проведении закупок (открытые конкурсы) на право заключения договоров на предоставление социальных услуг без обеспечения проживания для отдельных категорий граждан, на представление социальных услуг без проживания соответственно.

Закупки осуществлялись автономным учреждением в соответствии с Законом № 223-ФЗ, КГАОУ «ЦПМСС № 3» выступало в качестве заказчика, заключило по результатам открытых конкурсов соответствующие договоры.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела и заявителями не оспариваются.

Полагая, что порядок и процедура проведенных КГАОУ «ЦПМСС № 3» закупок не соответствуют действующему законодательству, осуществлены без учета требований Закона № 94-ФЗ, ООО «Сантех-плюс» обратилось с соответствующими заявлениями в Прокуратуру Ленинского района г. Перми и в УФАС по ПК.

Антимонопольным органом возбуждено дело № 050-13-а по признакам нарушения Министерством и КГАОУ «ЦПМСС № 3» ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, создана Комиссия по рассмотрению названного дела (приказ УФАС по ПК от 04.02.2013г. № 51-п – л.д. 94-95 т. 1).

По результатам рассмотрения дела № 050-13-а комиссией УФАС по ПК 26.03.2013г. принято решение (резолютивная часть оглашена 12.03.2013г.) (т. 5 л.д. 201-208), которым в действиях заявителей признан факт нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Нарушения названной нормы:

- Министерством выразились в наделении хозяйствующего субъекта КГАОУ «ЦПМСС № 3» функциями и правами органа государственной власти, предусмотренными п.п. 3.1.2, 3.1.3 Положения о Министерстве социального развития Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006г. № 7-п, по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению, а также формированию и размещению государственного заказа на оказание бюджетных услуг населению Пермского края среди организаций любых форм собственности , утвержденных Приказами № СЭД-33-01-02-403 от 22.10.2012г., № СЭД-33-01-02-484 от 03.12.2012г. в отсутствие у учреждения достаточной материальной, технической базы, а также штатной численности сотрудников, а также фактического согласования передачи права на оказание части государственных услуг сторонним организациям;

- КГАОУ «ЦПМСС № 3» выразились в совмещении им функции хозяйствующего субъекта с указанной выше функцией государственного органа по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению, а также формированию и размещению государственного заказа на оказание бюджетных услуг населению Пермского края среди организаций любых форм собственности, осуществляющих предоставление социальных услуг путем организации и проведении открытых конкурсов (закупок) на право заключения договоров на предоставление социальных услуг без обеспечения проживания отдельных категорий граждан, а также на предоставление социальных услуг без обеспечения проживания (№ 3120080796, № 31200080571).

Комиссией УФАС по ПК решено выдать Министерству и КГАОУ «ЦПМСС № 3» предписания о совершении действий, направленных на устранение допущенного нарушения.

26.03.2013г. заявителям выданы предписания № 050-13-а, которыми предписано:

- Министерству в срок до 30.04.2013г. прекратить нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ и с учетом выявленного нарушения издать распорядительный документ, в т.ч. о внесении изменений в соответствующие государственные задания на оказание государственных (социальных) услуг, предписывающий подведомственным автономным учреждениям исполнять государственные задания на оказание государственных (социальных) услуг в строгом соответствии с требованиями антимонопольного законодательства, в т.ч. ст. 15 Закона о защите конкуренции и недопущении совмещения функций хозяйствующих субъектов с функциями органов государственной власти (т. 1 л.д. 15);

- КГАОУ «ЦПМСС № 3» в тот же срок прекратить нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ и с учетом выявленного нарушения принять исчерпывающие меры для исполнения государственных заданий на оказание государственных (социальных) услуг в строгом соответствии с требованиями ст. 15 Закона о защите конкуренции, в частности без привлечения иных хозяйствующих субъектов, в т.ч. в порядке, установленном Федеральным законом от18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), отменить либо внести изменения в решения наблюдательного совета (протоколы от 12.11.2012г. № 7, от 20.12.2012г. № 8) о передаче части государственных услуг сторонним организациям (т. 5 л.д. 199-200).

Не согласившись с решением, вынесенным по результатам рассмотрения дела № 050-13-а, и предписаниями по данному делу, заявители обратились в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Из оспариваемого решения управления следует, что Министерству и автономному учреждению вменяется нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В ч. 3 ст. Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.

Статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обозначены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

К таким полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено решение, в том числе вопроса социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях) (пп. 24 п. 2 ст. 26.3).

Решение данных вопросов возложено Правительством Пермского края на Министерство социального развития Пермского края.

Согласно п.п. 3.1.2, 3.1.3 Положения о Министерстве социального развития Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006г. № 7-п (далее – Положение) к функциям Министерства отнесены, в том числе организация предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермской области, Пермского края, формирование и размещение государственного заказа на оказание бюджетных услуг населению Пермского края среди организаций любых форм собственности, осуществляющих предоставление социальных услуг.

Таким образом, организация предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению является полномочием органа государственной власти и это полномочие должно осуществляться этим органом самостоятельно, при этом расходы, возникающие в связи с указанной организацией, финансируются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Частью 3 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ определено, что в целях осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 (за исключением полномочий, указанных в подпунктах 8.1, 11.1, 42.1, 42.2, 49.2, 55.1, 56, 57, 61, 72) настоящего Федерального закона, могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции и полномочия учредителя определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п.3.1.12 Положения Министерство осуществляет функции и полномочия учредителя (отраслевого органа) подведомственных учреждений в соответствии с действующим законодательством, а также обеспечивает выполнение государственного задания по оказанию государственных услуг в сфере социального обслуживания населения и государственного управления подведомственными учреждениями.

В силу п. 4.7 Положения Министерство вправе передавать часть функций территориальным органам и иным подведомственным организациям.

Одной из подведомственных Министерству организаций является Краевое государственное автономное образовательное учреждение «Центр психолого-социального сопровождения № 3» для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей г. Перми, которое создано распоряжением Правительства Пермского края от 23.12.2010г. № 257-рп путем изменения типа существующего Государственного краевого образовательного учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи «Центр психолого-социального сопровождения № 3» для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей г. Перми.

В соответствии с п. 1.4 Устава учреждения его учредителем является Пермский край. Согласно Уставу в редакции изменений, внесенных в него Приказами Министерства социального развития Пермского края №СЭД-33-01-02-256 от 03.10.2012г., № СЭД-33-01-02-461 от 19.11.2012г., отраслевым органом, осуществляющим в пределах своей компетенции функции и полномочия учредителя, является Министерство.

Пунктом 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в ч. 1 настоящей статьи (ч. 7 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 8 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

В силу ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации.

Частью 6 ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ предусмотрено, что кроме государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Финансовое обеспечение указанной в ч.ч. 1, 2 ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных незапрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ).

В соответствии с действующим законодательством уполномоченным органом государственной власти утвержден Устав КГАОУ «ЦПМСС № 3», в котором определены предмет, цели и виды его деятельности.

Нарушение указанных выше норм законодательства об автономных учреждениях из материалов дела не усматривается, антимонопольным органом совершение заявителями конкретных действий в нарушение Федерального закона № 174-ФЗ не вменяется.

Создание и осуществление деятельности в соответствии с действующим законодательством об автономных учреждениях не освобождает учредителя КГАОУ «ЦПМСС № 3» - Министерства социального развития Пермского края и созданное государственное автономное учреждение от обязанности соблюдать также требования антимонопольного законодательства при реализации своих прав и обязанностей.

Согласно Уставу КГАОУ «ЦПМСС № 3» основной целью деятельности учреждения определено оказание на основе договоров содействия органам опеки и попечительства в реализации основных задач и направлений в части защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, а также выявление и реабилитация несовершеннолетних и их семей, находящихся в социально опасном положении, а также социального сопровождения беременных женщин «групп риска» и семей «групп риска», имеющих детей до 1 года в соответствии с федеральным и региональным законодательством; органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и директор, при этом в состав наблюдательного совета входят представители учредителя, Министерства, общественности, представители работников учреждения, количество представителей государственных органов в составе наблюдательного совета не должно превышать одну треть от общего числа членов совета.

Согласно п. 2.4 Устава автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Пунктом 2.6 Устава предусмотрено выполнение автономным учреждением государственного задания по подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, постинтернатными воспитателями, обучению действующих замещающих родителей и постинтернатных воспитателей, установленное учредителем в соответствии с предусмотренной настоящим уставом основной деятельностью.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается участвующим в деле лицами, что государственные задания, выданные КГАОУ «ЦПМСС № 3» Министерством соответствуют цели и видам деятельности автономного учреждения.

Антимонопольным органом также не оспаривается право Министерства выдавать автономному учреждению государственное задание, в том числе в целях осуществления полномочия государственного органа и обязанность последнего по его исполнению. Суть нарушений антимонопольного законодательства, допущенных заявителями, состоит в другом.

Из пояснений представителей заявителей следует, что Министерство выполнило свою функцию по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению путем выдачи государственных заданий автономному учреждению; организация и проведение последним открытых конкурсов на право заключения договоров со сторонними организациями на предоставление части социальных услуг, порученных Министерством в рамках государственных заданий, является одним из способов выполнения этих заданий, которые учреждение определяет самостоятельно.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в качестве государственных (муниципальных) услуг (работ) определяет только те услуги (работы), которые оказываются (выполняются) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Указанным лицам доводится государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Из изложенного следует, что основными признаками государственной (муниципальной) услуги (работы) является общественная значимость, получателем такой услуги является население; предоставление государственной, муниципальной услуги (работы) осуществляется особым субъектом - органом публичной власти.

В соответствии со ст. 3 Закона № 94-ФЗ под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации); под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

В результате детального анализа ст.ст. 69, 69.1, 69.2 БК РФ, п. 1 ст. 2, п. 3 ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ, суду первой инстанции пришел к выводу о том, что автономное учреждение может быть создано для выполнения работ и оказания государственных услуг юридическим или физическим лицам; создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для государства Федеральным законом № 174-ФЗ не предусмотрено; указанные работы (услуги) являются полномочиями органов государственной власти, государственной нуждой и финансирование их выполнения осуществляется в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ.

Обстоятельства дела свидетельствуют о том, что предметом выданных автономному учреждению государственных заданий является оказание государственных услуг населению, источником финансирования выполнения государственных заданий - средства краевого бюджета, с учетом чего названные услуги соответствуют всем квалифицирующим признакам понятия «государственной нужды».

Как указано ранее, Министерство вправе само осуществлять свои функции или привлекать иных лиц, в том числе подведомственное ему автономное учреждение, которым поручает выполнить работы, оказать услуги в целях реализации своих полномочий. При этом привлечение иных лиц для осуществления органом государственной власти своих полномочий возможно путем создания и финансирования за счет средств соответствующего бюджета подведомственных ему организаций, в том числе автономных учреждений, которые своими силами и средствами будут выполнять (оказывать) государственные работы (услуги), либо путем формирования и размещения соответствующего государственного задания среди организаций любых форм собственности, выполняющих (оказывающих) данного вида работы (услуги).

Указанные ч. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ организации могут быть привлечены к участию в осуществлении конкретного полномочия государственного органа лишь для выполнения технических функций, сопровождающих процесс реализации управленческих полномочий соответствующих органов власти.

В рассматриваемой ситуации автономному учреждению могли быть переданы лишь функции по предоставлению государственной социальной и иной социальной помощи населению, но без наделения полномочиями по их организации.

Между тем, Министерство выдало КГАОУ «ЦПМСС № 3» государственные задания, предоставило субсидии из бюджета, располагая сведениями об отсутствии у учреждения кадрового состава и материально-технического обеспечения, необходимых для самостоятельного их выполнения. При этом Министерство не только осознавало, что для выполнения государственных заданий потребуется привлечение автономным учреждением сторонних организаций, но и фактически одобрило организацию и проведение учреждением закупки их услуг, учитывая участие представителей Министерства в составе наблюдательного совета автономного учреждения, принявшего решение о закупке части социальных услуг у сторонних организаций и согласовавшего разработанную автономным учреждением в соответствии с Законом № 223-ФЗ конкурсную документацию.

Из заключенных по итогам закупок договоров, пояснений представителя КГАОУ «ЦПМСС № 3» следует, что автономное учреждение осуществляет контроль за исполнением договоров, за качеством социальных услуг, оказываемых контрагентами, принимает отчеты, производит оплату по договорам за счет полученных для выполнения государственных заданий бюджетных средств.

Из содержания конкурсной документации, договоров не усматривается, что конкурсы проведены автономным учреждением с целью удовлетворения нужд самого автономного учреждения, необходимость выполнения государственных заданий такой нуждой не является. Устав КГАОУ «ЦПМСС № 3» не содержит положений о том, что данное автономное учреждение создано для решения управленческих задач в сфере социального обслуживания населения.

При таких обстоятельствах следует признать, что действия автономного учреждения по организации и проведению открытых конкурсов в целях привлечения сторонних организаций для оказания государственных услуг населению, определению исполнителя государственных услуг, заключению с ними соответствующих договоров, осуществлению контроля за оказанием услуг контрагентами населению, распределению и выплате им бюджетных средств свидетельствуют о фактическом осуществлении автономным учреждением организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению. Данную функцию автономное учреждение совмещает с основной своей деятельностью, определенной Уставом.

В нарушение ч. 10 ст. 5 Закона № 184-ФЗ Министерство при формировании государственных заданий не приняло во внимание отсутствие у автономного учреждения необходимых для их выполнения ресурсов.

Доказательства исполнения Министерством своего полномочия по организации социального обслуживания посредством привлечения иных лиц в установленном Законом № 94-ФЗ порядке материалы дела не содержат.

Учитывая, что привлечение для осуществления полномочий органа государственной власти иных сторонних лиц, поскольку оно осуществляется за счет средств бюджета и направлено на получение услуг (работ) для государственных нужд, должно осуществляться на конкурсной основе в соответствии с Законом № 94-ФЗ, а автономное учреждение не наделено статусом государственного заказчика для проведения конкурсных процедур в порядке, предусмотренном названным законом, и вправе выполнять государственные задание исключительно своими силами, признать выдачу автономному учреждению государственных заданий, для выполнения которых необходимо привлечение сторонних организаций, выполнением Министерством своего полномочия по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению нельзя. Фактически Министерство передало указанное полномочие автономному учреждению.

Таким образом, Министерство утвердило и выдало КГАОУ «ЦПМСС № 3» государственные задания, исполнение которых возможно путем привлечения последним сторонних организаций без учета требований Закона № 94-ФЗ, выдало автономному учреждению бюджетные средства на выполнение государственных заданий, допустив их расходование для удовлетворения потребностей субъекта РФ - Пермского края, вне установленного Законом № 94-ФЗ порядка.

Министерство вышеуказанными действиями, установив безальтернативный порядок осуществления данного полномочия путем выдачи государственных заданий автономному учреждению, а также наделив его правом распоряжения бюджетными средствами, выделенными на указанные услуги, посредством заключения гражданско-правовых договоров без проведения процедуры торгов в порядке Закона № 94-ФЗ, фактически передало свое полномочие по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению КГАОУ «ЦПМСС № 3».

КГАОУ «ЦПМСС № 3», совмещая полномочия функции органа государственной власти субъекта РФ и осуществляя предпринимательскую деятельность в качестве хозяйствующего субъекта, выполняет публичные обязательства Пермского края в части организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению.

Доводы заявителей о том, КГАОУ «ЦПМСС № 3» вправе заключать гражданско-правовые договоры для достижения целей деятельности учреждения, и выбранный учреждением способ заключения договоров в форме проведения конкурсов в обеспечивающем конкуренцию порядке, предусмотренном Законом № 223-ФЗ, соответствует гражданскому законодательству РФ, судом отклоняются, поскольку злоупотребление правом в силу ст. 10 ГК РФ не допускается, в том числе, не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

Законодатель в целях, в числе иных, развития добросовестной конкуренции, установил обязательность применения Закона № 94-ФЗ в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и соответствующие запреты на ограничивающие конкуренцию действия, в том числе, предусмотренные ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Ссылка КГАОУ «ЦПМСС № 3» на низкую конкурентность рынка социальных услуг в регионе, отсутствие у существующих организаций в указанной сфере ресурсов для оказания услуг в необходимом согласно государственным заданиям объеме, с учетом чего выставление на конкурс услуг в небольшом объеме повлечет большее количество участников, то есть напротив, повысит конкуренцию, судом отклоняется.

Министерство самостоятельно формирует государственное задание, при этом оно обязано учитывать возможности его исполнения, однако, оно выдало государственное задание, зная об отсутствии у автономного учреждения ресурсов для его исполнения, более того, впоследствии выдало еще одно задание. В указанных действиях Министерства судом усматривается прямая нацеленность на передачу функции по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению автономному учреждению, на привлечение последним исполнителей государственных услуг, минуя предусмотренную для указанных целей процедуру – порядка, установленного Законом № 94-ФЗ. О наличии объективной невозможности учета указанных автономным учреждением факторов при выборе способа исполнения своего полномочия, формировании государственного задания Министерство не заявило, соответствующее обоснование и документальное подтверждение не привело.

На основании вышеизложенного, оценив в порядке ст. 71 АПК РФ представленные материалы и обстоятельства дела, суд находит выводы антимонопольного органа о необоснованном наделении Министерством КГАОУ «ЦПМСС № 3» полномочием органа государственной власти субъекта РФ по организации предоставления государственной социальной и иной социальной помощи населению, что привело к совмещению КГАОУ «ЦПМСС № 3» функции хозяйствующего субъекта и органа исполнительной власти субъекта РФ – Министерства.

Суд отклоняет доводы о недоказанности антимонопольным органом факта недопущения, ограничения и устранения конкуренции на рынке социальных услуг Пермского края действиями заявителей, поскольку Закон о защите конкуренции содержит прямой запрет на совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, вне зависимости от последствий таких действий. Кроме того, в рассматриваемом случае проведение автономным учреждением конкурсов, в ходе которых заключены договоры на оказание услуг, направленные на реализацию государственных нужд Пермского края, в соответствии с Законом № 223-ФЗ, то есть без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ, в отсутствие у автономного учреждения полномочий заказчика государственных услуг, необоснованное выделение субсидий из бюджета Пермского края на реализацию государственных нужд субъекта РФ Пермского края и расходование их автономным учреждением сами по себе свидетельствуют, как о создании препятствий в осуществлении деятельности данным хозяйствующим субъектом, так и об ограничении конкуренции на рынке социальных услуг на территории Пермского края.

При указанных обстоятельствах основания для удовлетворения заявленных требований о признании недействительным решения УФАС по ПК от 26.03.2013г. по делу № 050-14-а отсутствуют.

Поскольку факт нарушения Министерством и КГАОУ «ЦПМСС № 3» ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции нашел свое подтверждение, антимонопольным органом правомерно и обоснованно, в соответствии с предоставленными ему полномочиями, вынесены оспариваемые предписания в отношении каждого из заявителей.

Предписания по своей форме и содержанию соответствуют установленным требованиям, являются конкретизированными, ясными и понятными для исполнения; содержащиеся в актах антимонопольного органа властные предписания по своему содержанию соответствуют положениям Закона о защите конкуренции и направлены на устранение допущенных заявителями нарушений антимонопольного законодательства.

Ссылки КГАОУ «ЦПМСС № 3» на неисполнимость выданного ему предписания судом отклоняется, поскольку из Устава автономного учреждения следует, что наблюдательный совет является одним из органов учреждения, то есть предписание, обязательное для исполнения учреждением также обязательно и для наблюдательного совета. Оспариваемое предписание не содержит указания на то, каким образом исполнить требование об отмене либо внесении изменений в решения наблюдательного совета (протоколы от 12.11.2012г. № 7, от 20.12.2012г. № 8). То есть автономное учреждение самостоятельно избирает соответствующий уставу способ исполнения предписания в указанной части. Какой-либо запрет на отмену либо внесение изменений в состоявшиеся решения наблюдательного совета Устав автономного учреждения не содержит.

Довод КГАОУ «ЦПМСС № 3» о неисполнимости предписания в установленный в нем срок с учетом непрерывности получения социальных услуг, о возможности возникновения неблагоприятных последствий исполнения предписания в виде необходимости внесения изменений в расходные статьи бюджета Пермского края, отказа получателям социальной услуги в ее предоставлении на неопределенный срок судом также отклоняется. Причиной возможного возникновения указанных обстоятельств является не исполнение оспариваемого предписания, а совершение заявителями противоречащих Закону о защите конкуренции действий. Кроме того, антимонопольный орган не предписывал автономному учреждению прекратить либо приостановить оказание услуг населению, а указал на необходимость выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг в строгом соответствии с требованиями ст. 15 Закона о защите конкуренции, в частности без привлечения иных хозяйствующих субъектов. Из материалов дела и пояснений представителя КГАОУ «ЦПМСС № 3» следует, что привлечение иных организаций было временной мерой, поскольку планировалось увеличение числа сотрудников учреждения для оказания услуг согласно государственному заданию самостоятельно, своими силами. Доказательства объективной невозможности увеличения кадрового состава учреждения до необходимого уровня, равно как доказательства принятия мер в указанном направлении не представлены.

При изложенных обстоятельствах выданные УФАС по ПК Министерству и КГАОУ «ЦПМСС № 3» предписания об устранении нарушений, установленных решением по делу от 26.03.2013г. по делу № 050-14-а, также являются законными и обоснованными.

Таким образом, оспариваемые решение и предписания УФАС по Пермскому краю являются законными и обоснованными, совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ для признания решения и предписаний антимонопольного органа недействительными, арбитражным судом первой инстанции не установлена. Иного в нарушение положений ст. 65 АПК РФ суду не доказано.

С учетом изложенного заявленные требования о признании недействительными принятых УФАС по ПК решения и предписаний по делу № 057-13-а от 23.04.2013г. удовлетворению не подлежат.

Государственная пошлина по делу в силу ст. 110 АПК РФ относится на заявителя, не освобожденного от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Т.Ю. Плахова